摘要：城鎮(zhèn)住房保障制度保證了低收入和生活困難的社會(huì)成員有房可住，但由于沒有充分重視保障住房的公共物品屬性。在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)了住房公積金“劫貧濟(jì)富”。大量的經(jīng)濟(jì)適用房沒有落到中低收入者手中，以及廉租房雷聲大雨點(diǎn)小名存實(shí)亡的現(xiàn)象。文章在對住房保障制度弊端的形成機(jī)理進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出了相關(guān)的改革建議。

關(guān)鍵詞：住房保障 公共物品 市場失靈 收入考評

一、江蘇省住房保障現(xiàn)狀

在改革傳統(tǒng)的實(shí)物分房制度的過程中，為保證低收入和生活困難的社會(huì)成員有住房，國家建立了新的住房保障制度。這一制度包括住房公積金政策、經(jīng)濟(jì)適用房政策和廉租房政策。近年來經(jīng)過不懈努力，江蘇省在住房保障方面已經(jīng)取得了顯著成效。

在住房公積金方面：截至2006年底，全省住房公積金繳存總額已達(dá)到1057.19億元。賬面余額為623.80億元。實(shí)際正常繳存的職工有500多萬人。覆蓋率為86.74％。2006年，全省向14.58萬個(gè)職工家庭發(fā)放個(gè)人住房公積金貸款237.15億元。是全省商業(yè)銀行個(gè)人住房貸款的30.96％。自住房公積金制度建立以來。全省累計(jì)支持了68.9萬戶職工家庭的住房購建。發(fā)放貸款總計(jì)756億元。在經(jīng)濟(jì)適用房方面：2006年。全省經(jīng)濟(jì)適用住房完成投資82.67億元。施工面積848.94萬平方米，竣工面積412.28萬平方米。2006年經(jīng)濟(jì)適用房竣工面積占同期商品住宅竣工面積的比重為9.49％，共解決4.47萬戶低收入住房困難家庭的住房問題。在廉租房方面：到2007年3月底，全省13個(gè)省轄市和49個(gè)縣(市)先后出臺(tái)了城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法，占市、縣總數(shù)的95.4％。13個(gè)省轄市全部建立了廉租住房制度；52個(gè)縣(市)中，有33個(gè)縣(市)建立了廉租住房制度，占縣(市)的63.5％。

在取得成效的同時(shí)，也存在著不少問題和困難：

(一)住房公積金制度存在著安全隱患和“劫貧濟(jì)富”現(xiàn)象

住房公積金是國家強(qiáng)制實(shí)施的住房儲(chǔ)蓄，由政府集中管理和支配，目的是讓中低收入居民通過互助購建住房。但是。制度上存在的種種漏洞，使得公積金實(shí)際運(yùn)作狀況與設(shè)計(jì)目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。一方面，大量的公積金被非法挪用；另一方面，大多數(shù)中低收入者用自己的儲(chǔ)蓄為少數(shù)中高收入著購房提供了補(bǔ)貼。由于許多中低收入居民沒有能力取得公積金貸款。那些中高收入者則可能將公積金低息貸款用足。

(二)經(jīng)濟(jì)適用房制度不是對廣大中低收入者的“雪中送炭”，而是對非中低收入者的“錦上添花”

經(jīng)濟(jì)適用房政策的目的是解決中低收入者住房困難，但政策實(shí)施的結(jié)果卻是大量的經(jīng)濟(jì)適用房沒有落到中低收入者手中。而是被非中低收入者所購買，同時(shí)不少經(jīng)濟(jì)適用房的面積太大。超過國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

(三)廉租房雷聲大雨點(diǎn)小、名存實(shí)亡

在房改之前，各地的房產(chǎn)管理部門有大量“廉租公房”。但在房改過程中。這些“廉租公房”按商品房或福利房被逐步賣掉。從而使“廉租公房”越來越少，有些城鎮(zhèn)已根本不存在政府的“廉租公房”。1999年。國家建設(shè)部出臺(tái)了《城鎮(zhèn)廉租房管理辦法》，然而時(shí)至今日，廉租房政策的落實(shí)并不理想。

針對住房保障制度存在的種種弊端，筆者認(rèn)為，產(chǎn)生諸多問題的主要原因并不在制度本身。而是沒有充分認(rèn)識(shí)到帶有福利性質(zhì)的保障住房和公積金屬于公共物品。在分配具有公共物品屬性的保障住房時(shí)，必然會(huì)出現(xiàn)制度本身無法克服的弊端。

二、住房保障制度弊端的形成機(jī)理分析

(一)住房公積金

公積金的建立標(biāo)志著個(gè)人收入轉(zhuǎn)化為準(zhǔn)公共資金。之所以說它是準(zhǔn)公共資金，因?yàn)樗幌袷I(yè)保障基金那樣完全屬于公共所有，而是在一定的時(shí)間內(nèi)屬于參加者共同所有，以便互助互濟(jì)；但是所有權(quán)始終屬于個(gè)人，最終會(huì)回到個(gè)人手中。公積金之所以被大量非法挪用。關(guān)鍵在于沒有形成一套適合準(zhǔn)公共資金特點(diǎn)的有效管理制度。許多地方的公積金管理中心正扮演著一個(gè)“金融機(jī)構(gòu)”的角色，受托銀行則變成了“中心”的出納。公積金管理中心的這種職能錯(cuò)位。使其既難以保障公積金所有者的權(quán)益。又不具備承擔(dān)金融風(fēng)險(xiǎn)的能力，于是非法挪用等現(xiàn)象就不可避免地出現(xiàn)了。

和一般儲(chǔ)蓄不同。住房公積金作為一種強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄有兩個(gè)特點(diǎn)：一是由個(gè)人收入轉(zhuǎn)變?yōu)闇?zhǔn)公共資金：二是低存低貸，即存款利率和貸款利率都低于市場利率。正是因?yàn)檫@個(gè)原因，高收入者可能利用公積金貸款購買多套房子，進(jìn)行投資而不是居住，而低收入者則可能連一套房子也買不起。于是便出現(xiàn)了大多數(shù)中低收入者用自己的儲(chǔ)蓄為少數(shù)中高收入者購房提供補(bǔ)貼的現(xiàn)象。住房公積金是一種公共物品。本身不具備排他性。無法排除一些人的多消費(fèi)，所以“搭便車”現(xiàn)象是一種正常而又不合理的經(jīng)濟(jì)行為。在市場機(jī)制不能發(fā)揮作用的情況下，只能由政府在制度安排上加以解決。

(二)經(jīng)濟(jì)適用房

經(jīng)濟(jì)適用房的一個(gè)重要特點(diǎn)是它的銷售價(jià)格低于市場價(jià)格。其差額是由政府承擔(dān)的，體現(xiàn)了政府對購房者的照顧。這個(gè)差額對于經(jīng)濟(jì)適用房的供給和需求兩方面都有很大影響。對供給的影響表現(xiàn)在。直接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)適用房供給嚴(yán)重不足；對需求的影響主要表現(xiàn)在。經(jīng)濟(jì)適用房的需求旺盛，分配對象錯(cuò)位嚴(yán)重。銷售價(jià)格低于市場價(jià)格且不受供求因素影響的經(jīng)濟(jì)適用房無疑是一種特殊的商品，其開發(fā)和銷售環(huán)節(jié)都會(huì)出現(xiàn)市場失靈現(xiàn)象，所以要積極發(fā)揮政府的作用以彌補(bǔ)市場的不足。

(三)廉租房

廉租房屬于準(zhǔn)公共物品。由政府提供。所有符合政府規(guī)定條件的居民都有權(quán)利居住這種房子。準(zhǔn)公共物品的特征使其供給和需求不同于私人物品。對于供給而言。私人物品的產(chǎn)供銷過程都是在市場機(jī)制的作用下進(jìn)行的。公共物品則不同，公共物品的特征決定。消費(fèi)者一般不愿向生產(chǎn)者支付享受代價(jià)，不愿表露其需求偏好。從而使公共物品的價(jià)格無法確定，生產(chǎn)成本無法收回。當(dāng)然也不能或者較少給提供者帶來直接利益，企業(yè)不會(huì)像生產(chǎn)私人物品那樣主動(dòng)提供公共物品，公共物品一般只能由政府提供?；谕瑯拥睦碛桑瑢?shí)際公共物品的提供者也不像私人物品生產(chǎn)者那樣主動(dòng)積極。這就是我國廉租房制度雷聲大雨點(diǎn)小的重要原因。

在需求方面，一般情況下。價(jià)格機(jī)制的作用使私人物品的需求不會(huì)出現(xiàn)超常膨脹，從而不會(huì)形成嚴(yán)重的供不應(yīng)求的狀況。但作為準(zhǔn)公共物品的廉租房則不同。由于廉租房實(shí)行低租金制。消費(fèi)者租用廉租房要比租用商品房付出的租金低得多。在城鎮(zhèn)居民收入差距趨于擴(kuò)大的情況下，加上不可避免的“搭便車”現(xiàn)象，對廉租房的需求很有可能膨脹。同時(shí)，隨著我國城市化進(jìn)程的推進(jìn)。城鄉(xiāng)逐步實(shí)行統(tǒng)一的戶籍管理制度，必然會(huì)有大量農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)。其中相當(dāng)一部分人會(huì)成為廉租房的需求者。因此。未來廉租房的需求量會(huì)逐步擴(kuò)大。

三、住房保障制度的改革建議

(一)建立科學(xué)、嚴(yán)格的公積金管理制度

對于住房公積金來說，要改變目前這種狀況，將住房公積金管理機(jī)構(gòu)改造成金融機(jī)構(gòu)是一種有效的途徑。由中國人民銀行和建設(shè)部所做的公積金改革方案已經(jīng)完成，其基本思路就是最終把現(xiàn)行公積金管理機(jī)構(gòu)改造成為承擔(dān)住宅政策金融業(yè)務(wù)的專業(yè)金融機(jī)構(gòu)，為參加公積金制度的社會(huì)成員提供特定的金融服務(wù)。對經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房而言，要建立健全一系列相關(guān)制度：首先。要加強(qiáng)單位審核的責(zé)任。對于申請經(jīng)濟(jì)適用房的職工。其所在單位要嚴(yán)格加以審核，實(shí)事求是地反映其收入情況。如果存在弄虛作假或不負(fù)責(zé)任的現(xiàn)象，直接責(zé)任人和單位領(lǐng)導(dǎo)都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。其次。應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。為了保證住房保障制度的有效實(shí)施，建立住房保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)是必要的。它的主要職能是監(jiān)督住房保障政策的執(zhí)行情況。再次，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)公示是社會(huì)監(jiān)督的重要形式。但現(xiàn)在的公示范圍比較小，難以充分發(fā)揮作用。應(yīng)當(dāng)采取多種形式進(jìn)行公示。擴(kuò)大社會(huì)公示的范圍。使更多的群眾參與住房保障分配的監(jiān)督活動(dòng)。

(二)建立嚴(yán)格的收入考評制度

為了保證符合條件的中低收入者買到經(jīng)濟(jì)適用房或租到廉租房。杜絕不符合條件的人“搭便車”，一個(gè)最基本而又十分重要的工作就是通過嚴(yán)格的收入考評搞清楚申請者的真實(shí)收入狀況。為此。一是要建立收入考評機(jī)構(gòu)。近年來稅務(wù)、社會(huì)保障、民政、建設(shè)等部門都根據(jù)各自工作的需要在一定范圍開展家庭收入調(diào)查。為了減少信息搜集成本和提高工作效率，有必要建立一個(gè)機(jī)構(gòu)或者幾個(gè)部門聯(lián)合開展工作，資源共享。二是建立家庭收入申報(bào)制度。國家稅務(wù)總局在《個(gè)人所得稅管理辦法》中明確提出要建立個(gè)人收入檔案制度，以提高納稅人信息來源的真實(shí)度。這是一項(xiàng)非常重要的工作。其意義不僅僅是有助于稅務(wù)部門合理征稅。對于社會(huì)保障管理部門也是非常重要的。

(三)明確界定購房對象。并加強(qiáng)監(jiān)督

經(jīng)濟(jì)適用房實(shí)施中出現(xiàn)的問題很大程度上是由于各地沒有明確界定中低收入者，致使許多高收入者擠進(jìn)經(jīng)濟(jì)適用房的購房隊(duì)伍中，因此。各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的中低收入家庭標(biāo)準(zhǔn)。在制定這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)過程中，可以考慮兩個(gè)因素：一是家庭收入情況，二是家庭住房面積。在家庭收入方面應(yīng)包括家庭總資產(chǎn)和貨幣收入。

在購房之時(shí)要對購房者的收入和住房面積情況進(jìn)行核查。以確定經(jīng)濟(jì)適用房的購房對象為中低收入者。另外。在購房者購?fù)攴亢蟆Ｒ惨獙ζ涫杖氲惹闆r進(jìn)行監(jiān)督。防止高收入者“魚目混珠”，對于違規(guī)購得經(jīng)濟(jì)適用房的高收入者，應(yīng)制定一定的處罰措施。