[摘要] 建立科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對于建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)具有重要作用。目前我國在實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償方面還面臨一系列問題，要完善相關(guān)政策，加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

[關(guān)鍵詞] 生態(tài)補(bǔ)償； 機(jī)制； 政策

[中圖分類號(hào)] X321 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1007-1962（2008）23-0045-02

生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，綜合運(yùn)用行政和市場手段，調(diào)整與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)的各方利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。黨的十六屆五中全會(huì)提出要“按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰破壞誰恢復(fù)、誰受益誰補(bǔ)償、誰排污誰付費(fèi)的原則，加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。十七大報(bào)告再次明確指出，“實(shí)行有利于科學(xué)發(fā)展觀的財(cái)稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制”。

一、當(dāng)前實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償面臨的突出問題

建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)資金籌措與使用，涉及現(xiàn)行財(cái)稅管理體制、政績考核體系等各個(gè)方面，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。當(dāng)前存在的突出問題主要表現(xiàn)在：

一是尚未建立有利于科學(xué)發(fā)展的生態(tài)補(bǔ)償政策體系。不少地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放，唯GDP為上，仍在發(fā)展高污染、高耗能行業(yè)，全國也尚未建立能揭示經(jīng)濟(jì)增長過程中資源環(huán)境成本的綠色經(jīng)濟(jì)核算體系。生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)投入穩(wěn)定增長的機(jī)制還未建立起來，現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)重點(diǎn)地區(qū)的扶持力度尚有限。目前全國還沒有建立起科學(xué)統(tǒng)一的指標(biāo)體系和監(jiān)測考核機(jī)制，生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩愂照吆褪召M(fèi)制度有待于進(jìn)一步完善，資源和環(huán)境的廉價(jià)和無償使用普遍存在，監(jiān)測手段也很不到位，“違法成本低、守法成本高”的現(xiàn)象普遍存在，使得經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體缺乏珍惜資源和環(huán)境的壓力和動(dòng)力。

二是生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體和補(bǔ)償對象有待明確。目前國家并未對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的責(zé)任主體作出明確規(guī)定，在實(shí)際工作中主要由中央和地方政府承擔(dān)。在現(xiàn)行體制框架下，除了生態(tài)利益主體、生態(tài)破壞責(zé)任關(guān)系很清晰的一些方面，如礦產(chǎn)資源開發(fā)等可直接要求受益者或破壞者付費(fèi)補(bǔ)償外，對那些全國性的、區(qū)域性的、跨流域的，需要根據(jù)生態(tài)服務(wù)價(jià)值評估或者生態(tài)破壞評估建立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的問題，由于所處立場、角度不同，不同地區(qū)間(補(bǔ)償方與被補(bǔ)償方)很難達(dá)成共識(shí)，在這種情況下，以政府為主導(dǎo)建立有效生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的效果就會(huì)大打折扣。而且，補(bǔ)償?shù)膶ο笠膊幻鞔_。

三是相關(guān)法律法規(guī)有待進(jìn)一步建立健全。目前有關(guān)環(huán)境和資源的法律法規(guī)中，對生態(tài)補(bǔ)償只有原則性要求，但對各利益相關(guān)者的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任缺乏明確的界定，對補(bǔ)償內(nèi)容、方式、標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施措施也缺乏具體規(guī)定。補(bǔ)償收費(fèi)的法律依據(jù)也不足，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。

另外，盡管目前各方面對生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾院椭匾远家恢抡J(rèn)同，但對生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦斫飧鳟悾瑢ζ鋬?nèi)涵的認(rèn)識(shí)不盡一致，實(shí)施補(bǔ)償?shù)姆秶鷽]有明確界定，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也難以科學(xué)衡量，可操作性還不強(qiáng)。要有效解決上述問題，必須從體制機(jī)制上下工夫，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，加快建立規(guī)范有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

二、加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的有關(guān)政策建議

建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對于切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)資源永續(xù)利用，加快建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，具有十分重要的意義。必須按照科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，把建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的突破口和重點(diǎn)抓手。要堅(jiān)持以調(diào)整相關(guān)利益主體間環(huán)境與經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系為核心，以內(nèi)化相關(guān)生態(tài)保護(hù)或破壞行為的外部成本為基準(zhǔn)，以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)為目的，堅(jiān)持“開發(fā)、保護(hù)、受益、補(bǔ)償”一致性的原則，誰開發(fā)、誰保護(hù)、誰受益、誰補(bǔ)償，逐步建立起以政府為主導(dǎo)、充分發(fā)揮市場機(jī)制、全社會(huì)廣泛參與，公平公正、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)推動(dòng)、共同發(fā)展的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

第一，抓緊研究生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)基礎(chǔ)性重大問題。一是建立科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償測算方法，合理確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立資源開發(fā)、工程建設(shè)活動(dòng)等的生態(tài)環(huán)境代價(jià)核算方法。二是明確補(bǔ)償責(zé)任主體。生態(tài)補(bǔ)償類型多樣，既有區(qū)域補(bǔ)償、生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償，又有流域補(bǔ)償和要素補(bǔ)償，不同類型的生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任主體各不相同。但必須明確，生態(tài)資源占用者或環(huán)境損害者要對造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染給予賠償，開發(fā)者要為其開發(fā)利用資源環(huán)境的行為支付成本，生態(tài)服務(wù)受益者有責(zé)任和義務(wù)向提供優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境的地區(qū)和人們進(jìn)行補(bǔ)償。三是合理界定政府的責(zé)任。對于生態(tài)戰(zhàn)略地位重要的大江大河源頭地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)等的生態(tài)補(bǔ)償，各級(jí)政府特別要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，中央政府要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，讓這些地區(qū)更多地承擔(dān)保護(hù)生態(tài)而非經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任，逐步建立下游地區(qū)對上游地區(qū)、開發(fā)地區(qū)對保護(hù)地區(qū)、受益地區(qū)對受損地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。四是建立生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管、評估和激勵(lì)機(jī)制。

第二，適時(shí)啟動(dòng)多種類型的生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，要加快主體功能區(qū)規(guī)劃的編制工作，明確優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，在全國范圍內(nèi)確定四類主體功能區(qū)的范圍和邊界，明確限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)為國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)重點(diǎn)地區(qū)，逐步建立基于主體功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償政策。通過完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)投入力度、實(shí)施生態(tài)優(yōu)先的政績考核體系、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化等，增強(qiáng)對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償功能。鑒于生態(tài)補(bǔ)償問題涉及面廣，比較復(fù)雜，建議可選擇個(gè)別對國家生態(tài)安全具有戰(zhàn)略意義的省份，以及三峽庫區(qū)、南水北調(diào)中線工程水源區(qū)等跨省流域和神農(nóng)架林區(qū)等具有特殊類型的地區(qū)，在國家層面上開展試點(diǎn)，研究制定各試點(diǎn)區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償方案，完善有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償政策，重點(diǎn)突破，逐步推進(jìn)，認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，為在更大范圍開展生態(tài)補(bǔ)償工作創(chuàng)造條件。

第三，加快建立和完善生態(tài)補(bǔ)償政策體系。一是完善有關(guān)財(cái)稅政策。重點(diǎn)要調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)重點(diǎn)地區(qū)的扶持；完善對生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)重點(diǎn)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度；充分發(fā)揮稅收杠桿調(diào)節(jié)和政策導(dǎo)向作用，加大對生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)有負(fù)面影響的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)和主體的稅收征收力度，逐步建立有利于減輕生態(tài)環(huán)境損害、促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善的稅收制度。二是健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)的收費(fèi)制度。對經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境評價(jià)，按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰破壞誰復(fù)墾、誰排污誰付費(fèi)的原則，由破壞生態(tài)環(huán)境的單位和個(gè)人依法繳納有關(guān)費(fèi)用，有效籌集生態(tài)環(huán)境治理資金。整合和完善現(xiàn)行涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)母黜?xiàng)收費(fèi)，統(tǒng)籌安排，集中使用，提高資金使用效率。完善排污收費(fèi)制度，擴(kuò)大排污收費(fèi)范圍，將各種污染源納入收費(fèi)范圍之內(nèi)，適當(dāng)提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。三是加大對重點(diǎn)地區(qū)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)發(fā)展的支持力度，完善對為生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)作出貢獻(xiàn)的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)扶持政策。四是完善區(qū)域協(xié)作機(jī)制。引導(dǎo)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)受益地區(qū)對生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上給予必要的扶持；鼓勵(lì)通過市場交易，協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)重點(diǎn)區(qū)域與受益區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。

第四，加強(qiáng)多部門協(xié)調(diào)與配合，生態(tài)補(bǔ)償方式多樣、類型各異，補(bǔ)償政策的制定以及資金籌措、使用、監(jiān)督、激勵(lì)等涉及多個(gè)部門的職能，必須加強(qiáng)多部門的協(xié)調(diào)配合，形成整體合力。目前，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部等部門正在研究建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制問題，并已經(jīng)有了初步的成果。建議繼續(xù)由綜合經(jīng)濟(jì)部門牽頭，會(huì)同有關(guān)部門和地方政府，抓緊研究生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)重大政策，進(jìn)一步明確各部門職責(zé)分工，加強(qiáng)對生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)，解決當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償工作面臨的突出問題，克服體制和部門利益的影響，共同推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償工作穩(wěn)步向前開展。

第五，加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償立法工作。目前，我國在水資源、自然生態(tài)、環(huán)境保護(hù)、土地管理、礦產(chǎn)資源管理等方面的法律法規(guī)中對生態(tài)補(bǔ)償問題都有或多或少的涉及，也有一些明文規(guī)定。要根據(jù)當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償工作的迫切需要，進(jìn)一步抓緊修訂完善有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)，同時(shí)建議適時(shí)制定專門針對流域上下游、區(qū)域之間的生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)。

(中央黨校第8期中青年干部培訓(xùn)二班赴湖北生態(tài)補(bǔ)償問題調(diào)研組 執(zhí)筆人：劉蘇社)

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