摘要：本文闡述了績效審計(jì)的歷史沿革，對中國人民銀行開展績效審計(jì)的必要性進(jìn)行了初步探討，指出了推行績效審計(jì)的難點(diǎn)，針對目前人民銀行開展績效審計(jì)的制約因素提出了解決方法和建議。

關(guān)鍵詞：績效審計(jì)；人民銀行；可行性

一、績效審計(jì)的歷史沿革

1972年美國頒布了《政府的機(jī)構(gòu)、計(jì)劃項(xiàng)目、活動和職責(zé)的審計(jì)》，在世界政府審計(jì)史上首次明確提出績效審計(jì)的概念。1986年最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織在第12界國際大會上給績效審計(jì)下了定義，并對目標(biāo)、范圍、對象等方面做出了說明。20世紀(jì)九十年代以來，績效審計(jì)逐漸發(fā)展成為西方國家審計(jì)的主流。

與國際上政府審計(jì)發(fā)展相比，我國的審計(jì)工作起步較晚，具體可以劃分為三個發(fā)展階段：一是1983-1993年的收入審計(jì)階段，由于當(dāng)時處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的時代，所以審計(jì)工作重點(diǎn)是審計(jì)財(cái)政、稅收和物價；二是1994-2003年的財(cái)政審計(jì)階段，這個階段市場經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展完善，審計(jì)重點(diǎn)由企業(yè)審計(jì)轉(zhuǎn)向財(cái)政審計(jì)；三是2003年后，隨著我國加入WTO后對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的進(jìn)一步開放，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，審計(jì)署《2003-2007審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中提出“兩個轉(zhuǎn)變”，提高了績效審計(jì)的比重，標(biāo)志著我國政府審計(jì)由傳統(tǒng)審計(jì)向現(xiàn)代審計(jì)轉(zhuǎn)型。

二、人民銀行開展績效審計(jì)的必要性

隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)的缺陷逐漸暴露出來，甚至對內(nèi)部審計(jì)評價體系產(chǎn)生了一些負(fù)面影響，主要原因是：財(cái)務(wù)審計(jì)是一種事后審計(jì)，因而它難以揭示預(yù)防損失和增加價值。而且，僅僅開展財(cái)務(wù)審計(jì)，并沒有充分體現(xiàn)審計(jì)的監(jiān)督功能。而績效審計(jì)則克服了以上“缺陷”，因?yàn)榭冃徲?jì)主要是對經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的審計(jì)，即3E審計(jì)，所謂經(jīng)濟(jì)性是指“從事一項(xiàng)活動并使其達(dá)到合格質(zhì)量的條件下耗費(fèi)資源的最小化”，效率性是指“投入資源和產(chǎn)出的產(chǎn)品、服務(wù)或其他成果之間的關(guān)系”，效果性是指“目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度和從事一項(xiàng)活動時期望取得的成果與實(shí)際取得的成果之間的關(guān)系”?？冃徲?jì)的監(jiān)督除了包括監(jiān)督財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性，還包括了有效性，甚至更多地涉及到效益性，不僅能適應(yīng)績效考核，而且還是對離任審計(jì)的有效補(bǔ)充。因此，開展績效審計(jì)是完善人民銀行內(nèi)部審計(jì)體系、提高內(nèi)審工作效能的必要方式。

三、人民銀行推行績效審計(jì)的困難與對策

近幾年來，人民銀行內(nèi)部開展領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)和專項(xiàng)資金審計(jì)工作，審計(jì)“重心”已開始從以真實(shí)性和合法性審計(jì)為主，到效益性審計(jì)和績效審計(jì)轉(zhuǎn)變。但從目前基層人民銀行內(nèi)審部門現(xiàn)狀來看，開展績效審計(jì)確實(shí)存在不少困難。

（一）存在的困難

1.績效審計(jì)衡量標(biāo)準(zhǔn)不明確。一直以來，由于人民銀行評價體系及標(biāo)準(zhǔn)模糊不清，導(dǎo)致內(nèi)審人員在審計(jì)過程中缺乏系統(tǒng)的業(yè)績評價體系、標(biāo)準(zhǔn)和較完整的評價規(guī)范性文件，這種情況容易造成績效評價無據(jù)可依，對內(nèi)審監(jiān)督反映的一些具體問題，不能通過內(nèi)審評價內(nèi)控運(yùn)行中存在的薄弱環(huán)節(jié)及潛在的風(fēng)險，這無疑會影響績效審計(jì)的質(zhì)量和審計(jì)結(jié)淪的可信度。

2.績效審計(jì)工作環(huán)境還有待完善?？冃徲?jì)作為西方一種先進(jìn)的思想理念，廣泛使用于一些國際知名企業(yè)，而如何將其引入我國人民銀行內(nèi)部審計(jì)，目前也僅僅是停留在理論研究階段，人們對績效審計(jì)的認(rèn)知還有相當(dāng)大的局限。同時，被查單位提供的資料、信息中不夠真實(shí)的現(xiàn)象還普遍存在，也給績效審計(jì)工作的開展增加了難度。

3.內(nèi)審部門人員素質(zhì)制約了績效審計(jì)的發(fā)展?？冃徲?jì)需要審計(jì)人員掌握多樣化和創(chuàng)新的方法，會運(yùn)用多學(xué)科的知識，能夠深刻理解績效審計(jì)工作，并在評價績效時形成深刻而中肯的判斷。目前人民銀行各基層行內(nèi)審部門能具備這些條件的人員為數(shù)不多，因此審計(jì)人才結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)的矛盾是開展績效審計(jì)的一大制約因素。

4.人民銀行全面實(shí)施績效審計(jì)的條件尚未成熟。目前，人民銀行各基層行開展的內(nèi)部績效審計(jì)試點(diǎn)重點(diǎn)還是財(cái)務(wù)收支、招標(biāo)采購等資產(chǎn)管理，主要關(guān)注的仍是真實(shí)性和合規(guī)性，對于整個采購活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評價還不夠。而對其他主要職能部門的管理績效審計(jì)由于沒有一套完善的績效標(biāo)準(zhǔn)，因此很難開展。

5.審計(jì)技術(shù)綜合水平影響績效審計(jì)的實(shí)施?？冃徲?jì)涉及人民銀行宏觀管理水平及資金的使用效益，需要建立多種指標(biāo)體系，運(yùn)用現(xiàn)有資料的評價和使用、比較、分析、統(tǒng)計(jì)分析、管理分析可行性研究報(bào)告評價等審計(jì)技術(shù)，但是目前內(nèi)審的信息化技術(shù)手段難以做到定性與定量相結(jié)合，從而影響了績效審計(jì)的實(shí)施。

（二）解決困難采取的對策

作為一項(xiàng)具體工作，人民銀行績效審計(jì)應(yīng)將審計(jì)重點(diǎn)放在審計(jì)目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、審計(jì)方法的合理性、措施落實(shí)的有效性、投入成本的經(jīng)濟(jì)性、效果反饋的正確性上。

1.確定審計(jì)目標(biāo)。審計(jì)目標(biāo)主要解決的是為什麼要進(jìn)行審計(jì)以及為誰審計(jì)的事情，績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是對審計(jì)對象、目標(biāo)的注解、轉(zhuǎn)化和展開，使之變成可以進(jìn)行取證與計(jì)量的各項(xiàng)質(zhì)量數(shù)量指標(biāo)體系。該體系必須與審計(jì)對象目標(biāo)聯(lián)系較為緊密，能夠很好地說明目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。

2.制訂審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)?？冃徲?jì)標(biāo)準(zhǔn)是衡量、考核、評價審計(jì)對象績效高低、優(yōu)劣的尺度，是提出審計(jì)意見，作出審計(jì)結(jié)論的依據(jù)，是與審計(jì)判斷直接相關(guān)的。由于審計(jì)范圍在管理程序、項(xiàng)目、功能和行為等方面的擴(kuò)展，以及審計(jì)目標(biāo)的變化，無法為所有績效審計(jì)項(xiàng)目預(yù)先制定統(tǒng)一的審計(jì)評價標(biāo)準(zhǔn)。審計(jì)人員必須為每一個審計(jì)任務(wù)量體裁衣，根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和具體審計(jì)目標(biāo)，有針對性地來制定審計(jì)評價標(biāo)準(zhǔn)。因此，要以人民銀行內(nèi)部操作制度和內(nèi)審評價操作指南為基礎(chǔ)，制定符合人民銀行內(nèi)部管理體制及現(xiàn)狀的績效審計(jì)規(guī)則，明確審計(jì)部門開展績效審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)和原則。

3.提高領(lǐng)導(dǎo)層和各部門對績效審計(jì)的認(rèn)識，提升內(nèi)審人員素質(zhì)。首先，通過各種形式廣泛宣傳績效審計(jì)的重要和必要性，引起領(lǐng)導(dǎo)層的重視；其次，通過審計(jì)方法和技術(shù)的培訓(xùn)，提高審計(jì)人員的審計(jì)能力和經(jīng)驗(yàn)。

4.完善審計(jì)內(nèi)容。筆者認(rèn)為，目前人民銀行開展績效應(yīng)主要完善以下內(nèi)容：

一是完善績效審計(jì)在財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理中的運(yùn)用。人民銀行的財(cái)務(wù)管理是內(nèi)部管理的重要內(nèi)容。通過對財(cái)務(wù)指標(biāo)分配、執(zhí)行情況、財(cái)務(wù)預(yù)決算報(bào)表及固定資產(chǎn)的管理情況、執(zhí)行上級行物品采購制度情況的審計(jì)檢查，重點(diǎn)關(guān)注資金使用、管理是否合規(guī)以及資金的使用效果，主管部門對資金的分配和審批是否合理、合法，是否存在“暗箱操作”和擠占資金等違規(guī)問題，評價資金支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性，看其是否充分履行管理職責(zé)，是否講求經(jīng)濟(jì)效率、效果，是否存在浪費(fèi)資源、經(jīng)費(fèi)現(xiàn)象。

二是完善績效審計(jì)在領(lǐng)導(dǎo)干部履職情

況的運(yùn)用。履職審計(jì)是通過對領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹國家金融法律法規(guī)等方針政策及規(guī)章制度、重大事項(xiàng)的決策情況以及單位內(nèi)控體系的建設(shè)情況、貨幣政策的執(zhí)行情況、財(cái)務(wù)資產(chǎn)的管理情況的績效審計(jì)，評價其完成任務(wù)和目標(biāo)的效果、資金使用效率、資源使用和配置的合理性、有效性。從而更好地對領(lǐng)導(dǎo)干部的履職能力做出全面、客觀的評價，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)績效管理意識，認(rèn)真履行管理職責(zé)。

三是完善績效審計(jì)在業(yè)務(wù)部門管理中的運(yùn)用。通過績效審計(jì)以規(guī)范和約束履職行為，逐步增強(qiáng)央行工作的透明度，提高央行的依法行政水平。其主要內(nèi)容是考核人民銀行各管理部門行為的“經(jīng)濟(jì)性”、“效率性”和“效果性”，即對管理績效進(jìn)行綜合考核和評價。

四是妥善選擇試點(diǎn)項(xiàng)目，推進(jìn)績效審計(jì)工作的開展。由于目前人民銀行內(nèi)部的績效審計(jì)仍處于嘗試摸索階段，因此，在內(nèi)容上應(yīng)該側(cè)重選擇那些相對比較容易操作，同時又具有重大參考價值的項(xiàng)目，可選擇物品采購、財(cái)務(wù)管理等。試點(diǎn)項(xiàng)目的選擇要有針對性和代表性，既要考慮到試點(diǎn)項(xiàng)目在加強(qiáng)人民銀行內(nèi)部管理方面形成的影響力和影響面，也要考慮到它是否是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注和重視的問題，還要考慮到審計(jì)難度和審計(jì)成本。

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（作者單位：侯馬市職業(yè)中專學(xué)校、東北財(cái)經(jīng)大學(xué)）