摘要：隨著財政國庫管理體制的深入改革，我國逐步建立了國庫單一賬戶體系，實現(xiàn)了國庫資金的集中支付，實行了國庫庫存資金計息等重大改革。中央金庫及地方各級國庫庫存資金穩(wěn)步增長，國庫庫存資金的高位積聚，為國庫現(xiàn)金管理創(chuàng)造了空間。2006年中央國庫現(xiàn)金管理運作的正式啟動后，探索地方國庫現(xiàn)金管理運作的可能性、必要性成為人們關注的焦點。

關鍵詞：地方國庫；國庫現(xiàn)金管理；制度創(chuàng)新

中圖分類號：F832.31 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００３－９０３１（２００8）11－００22－０5

隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，開展地方國庫現(xiàn)金管理既是提高政府預算管理的內(nèi)在必然要求，也是各級財政，尤其是發(fā)達地區(qū)的財政、人民銀行共同面臨的一項現(xiàn)實而緊迫的任務。

一、國際地方國庫現(xiàn)金管理經(jīng)驗比較

縱觀國外實踐，國庫現(xiàn)金管理大致可分為分權型與集權型兩種類型。所謂分權型，是指中央和地方政府各自負責自己的國庫現(xiàn)金管理，中央政府對本級國庫收支進行合理統(tǒng)籌安排和投融資，地方政府自主管理本級的國庫現(xiàn)金。比如，在美國，各州政府的現(xiàn)金管理與聯(lián)邦政府的現(xiàn)金管理有很大不同，各州政府可以采取商業(yè)銀行存款、貨幣市場運作等多種方式進行現(xiàn)金管理；在英國，地方政府可以自由地投資盈余現(xiàn)金，還可以獲取來自中央政府的長期借款；在澳大利亞，財務管理辦公室（AOFM）負責管理中央政府的現(xiàn)金管理，州政府作為獨立的實體，擁有自己的財源以及相應的責任，而且還可以獲得中央政府的轉移支付資金，各州政府的國庫現(xiàn)金管理由國庫公司負責。[1]集權型以法國為代表，法國實行中央集權制的政治體制，財政上實行分稅制體制和委托銀行存款的國庫體制；財政部對國庫實行垂直領導，并負責國庫的日常業(yè)務與監(jiān)督。法國的國庫資金管理具體由經(jīng)濟財政部公共會計司負責操作。經(jīng)濟財政部公共會計司在政府部門和全國各地區(qū)都派有公共會計師，全國公共會計師約3000名，各級地方政府的預算由地方政府負責制定，但收支賬由財政部派出的公共會計師負責管理。[2]國庫司具體負責國庫方面的法令、政策的制定，并設有兩個總出納，即中央預算總出納和地方預算總出納，負責收付和保管財政收入。此外，該司還有貨幣政策處、金融市場處、國際與國內(nèi)債務處，負責研究制定貨幣政策，處理財政部與法蘭西銀行（中央）的關系，管理國內(nèi)金融市場，發(fā)行國內(nèi)外債券，管理國內(nèi)債券和政府借款，為政府金融機構提供貸款保證等。

二、地方國庫現(xiàn)金管理兩種模式的利弊分析及我國的選擇

（一）選擇集權型的利弊分析

1．集權型的有利因素。一是在宏觀層面上，更具備與貨幣政策協(xié)調(diào)的操作優(yōu)勢。二是中央總金庫已積累了部分國庫現(xiàn)金管理的經(jīng)驗，進行國庫現(xiàn)金管理的條件比地方更加成熟，無論從財力、人力，還是從物力上都比地方更具備操作的優(yōu)勢。三是從客觀上來分析，對于地方政府和財政而言，中央總金庫集中操作更具權威性、科學性，資金更具安全性；對于當?shù)厝诵蟹种C構而言，中央是最值得信賴的委托人，不僅解決了與貨幣政策協(xié)調(diào)的難題，并從某種程度上減輕了地方的工作壓力和負擔；對于人行總行而言，集中操作可以減少分散操作帶來的顧慮，并且可以統(tǒng)籌計劃管理更多的國庫資金。

2．集權型的不利因素。一是地方政府和財政很可能持反對意見。反對的顯性理由是，地方國庫資金集中由中央操作，資金必然要上存中央而不是地方，沒有直接增加對當?shù)氐馁Y金投入，對促進地方經(jīng)濟發(fā)展幫助不大。而相對隱性的原因是，一方面部分地方政府和財政有不愿露富的思想，不希望自己的財力被上級掌握，不利于向上級財政要資金，另一方面由地方自己操作，有利于地方政府和財政加強與銀行間的利益聯(lián)系。二是當前經(jīng)濟形勢下，不利于集中操作。目前，全國正處于流動性相對過剩的時期，為減少對貨幣政策的沖擊，中央總金庫設計的操作規(guī)模較小，庫存在高位實施操作管理。若此時上收各地的國庫現(xiàn)金集中操作，會增加中央國庫現(xiàn)金管理操作的壓力，最終可能形成無法滿足地方操作欲望的局面。三是集中操作的效率問題，不利于地方形成穩(wěn)定的庫存機制。目前進行集中操作，中央不可能做到每天對外操作，增加了地方等待中央回復信息的環(huán)節(jié)，可能會造成地方錯失操作庫存的最佳時機，造成地方庫存資金的閑置，不利于熨平地方的庫存資金波動，形成穩(wěn)定的庫存機制。四是當前地方政府和財政部門對庫存閑置資金保值增值的欲望很強烈，極易引發(fā)逆反心理。在利益的驅動下，地方可能不會主動配合集中操作，而是想方設法將國庫資金轉移體外操作，不僅增加了國庫資金的風險，同時也為推進改革設置了障礙。

（二）選擇分權型的利弊分析

1．分權型的有利因素。一是庫存資金在當?shù)剡\作，更符合地方政府和財政的意愿，有利于調(diào)動地方政府和財政的積極性，得到地方政府和財政的支持。二是庫存資金在當?shù)剡\作，從某種程度上能增加對地方的資金投入，有利于促進地方經(jīng)濟發(fā)展。三是庫存資金由當?shù)夭僮?，有利于把握最佳操作時機，提高資金的運作效率，形成較為穩(wěn)定的庫存機制，有利于貨幣部門更準確地監(jiān)測流動性。

2．分權型的不利因素。在當前形勢下，如果各地同時進行國庫現(xiàn)金管理的投放操作，將釋放一定的流動性，可能對貨幣政策造成一定的沖擊，加大了中央銀行宏觀調(diào)控的難度，再由于地方財政和當?shù)貒鴰旃ぷ魅藛T普遍較少，特別是縣市一級，這樣在工作上將無力開展。同時按照現(xiàn)行制度要求，商業(yè)銀行定期存款需要商業(yè)銀行以可流通國債現(xiàn)券作為質押，目前全國性商業(yè)銀行其國債現(xiàn)券由總行統(tǒng)一管理，而地方性商業(yè)銀行相對而言國債現(xiàn)券比較少，如果按屬地質押相對而言就不可行了，這樣就會導致地方國庫現(xiàn)金管理無法操作。再是如果分散操作，是分散到市縣操作，還是分散到各省操作。分散到各縣還存在規(guī)模小，運行成本高的問題。而且縣一級基本上無地方性商業(yè)銀行，農(nóng)村信用社也大多數(shù)沒有國債現(xiàn)券，這樣按每一個縣進行國庫現(xiàn)金管理操作的作用不是很大。

同時分散型將進一步加劇區(qū)域間流動性的不平衡。對比我國東中西部地區(qū)銀行體系流動性（見表1），同樣可以發(fā)現(xiàn)，其流動性在區(qū)域間的不平衡問題較為嚴重。東部地區(qū)貸存比平均在0.6左右，中部地區(qū)貸存比接近0.80，而西部地區(qū)則在0.80以上。分省市觀察，差異更加明顯，如北京地區(qū)銀行體系貸存比只有0.50，而貴州省已高達0.83。

（三）我國地方國庫現(xiàn)金管理模式創(chuàng)新選擇

通過上述比較，我國地方國庫現(xiàn)金管理模式應將分散型和集中型有機結合，以扁平化理論建立有中國特色的地方國庫現(xiàn)金管理模式。在中國人民銀行“中央國庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款業(yè)務招標系統(tǒng)”的基礎上建立國庫現(xiàn)金管理業(yè)務管理系統(tǒng)，各級地方國庫通過該業(yè)務平臺進行國庫現(xiàn)金管理操作，其操作程序如下：（1）地方國庫發(fā)出定期存款招標信息，商業(yè)銀行進行競標，全國性商業(yè)銀行中標后由其總行以國債現(xiàn)券質押，地方性金融機構自我質押，資金按規(guī)定存入當?shù)厣虡I(yè)銀行分支機構和地方性金融機構。（2）地方國庫也可將資金上存中央總庫，由中央總庫進行運作，中央總庫按法律規(guī)定選擇存入商業(yè)銀行和貨幣市場進行債券買賣、股票買賣等公開市場操作。當?shù)胤絿鴰炫R時性資金不足時，也可以其定期存款作抵押申請臨時借款。上下級利益分配也可以采用目前商業(yè)銀行內(nèi)部資金計價辦法，存款、借款按期限確定利率，計收計付利息，這樣可以提高各地在國庫資金管理上的積極性。

國庫現(xiàn)金管理業(yè)務系統(tǒng)依托國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)集中處理、資源科學配置、信息伏化共享和安全措施完備的管理目標。系統(tǒng)通過橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)與商行總行、國債登記公司等相關部門連接，提供現(xiàn)金管理申請接收、資金清算、相關賬戶和報表的登記，對國庫現(xiàn)金管理情況進行預測、監(jiān)測及分析等功能。實現(xiàn)交易信息與貨幣政策部門共享，及時為央行公開市場操作提供準確、詳實的信息。這種模式按照扁平化理論進行設計，也是適應“省管縣”的財政體制改革的需要，其優(yōu)點將會在實現(xiàn)國庫全國數(shù)據(jù)集中后進一步體現(xiàn)出來。[3]

三、我國地方國庫現(xiàn)金管理運行設計

（一）操作平臺建立

1．職責分工。地方財政與當?shù)厝诵袘獢y手共同擬定并實施地方國庫現(xiàn)金管理方案和操作辦法，依據(jù)《中華人民共和國預算法》、《中國人民銀行法》、《中華人民共和國國家金庫條例》的相關規(guī)定來確定部門間的職責，并遵循“三臺”原則。

“三臺”原則，即后臺預測、中臺決策和前臺交易三個部分。財政負責后臺和中臺的一部分，即負責國庫現(xiàn)金預測并根據(jù)預測結果與人行共同制定操作規(guī)劃，財政發(fā)出操作指令；人行負責前臺和中臺的另一部分，即負責與財政協(xié)調(diào)一致后，按照操作指令實施前臺交易。人行中臺的職責是對國庫現(xiàn)金進行預測，與財政協(xié)商并確定操作規(guī)劃的同時，考慮與貨幣政策的協(xié)調(diào)；前臺交易的宗旨是為財政提供優(yōu)質服務，并促進預算管理更加科學，資金管理更加優(yōu)化。

2．操作方式。受現(xiàn)行法規(guī)和市場準入等限制，地方國庫現(xiàn)金不宜參與股票、企業(yè)債券或基金市場的投資或買賣，也不具備參加全國銀行間同業(yè)拆借市場和債券市場交易商的資格，更不宜采取委托理財或信托貸款方式，以采取商業(yè)銀行定期存款的操作方式為宜。定期存款方式可為協(xié)議存款和特別委托存款。協(xié)議存款，也就是前面講的商業(yè)銀行定期存款，這需要進行競標。特別委托存款，也就是地方財政支持項目進行資金支持存款，指定了受托銀行，發(fā)達地區(qū)對貧困地區(qū)財政資金支持適應這種方式。在地方國庫庫存水平提高的同時，地方金融系統(tǒng)的資金流量相對減少，說明集中收付改革無助于改善且可能加深流動性在地區(qū)間的不平衡。在這種情況下，地方國庫現(xiàn)金管理配合流動性管理結構性調(diào)整，緩解中西部和東北地區(qū)資金的相對緊缺，對深化財政改革、促進流動性管理和地區(qū)間均衡發(fā)展，都是有利的選擇。資金較為充裕的東部地區(qū)，在資金安全有保障的前提下，還可以從進一步提高操作收益的角度，考慮吸引中西部和東北地區(qū)的金融機構參與本地地方國庫現(xiàn)金管理操作，達到多方共贏的效果。

3．協(xié)調(diào)機制。為了解決地方國庫現(xiàn)金管理中的協(xié)調(diào)問題，地方各級財政與人行應參照中央國庫現(xiàn)金管理的現(xiàn)行做法，建立以季度、月度例會為主要內(nèi)容的協(xié)調(diào)機制。季度例會主要確定季度內(nèi)國庫現(xiàn)金管理操作的規(guī)模、方式及進度等事宜。月度例會主要是根據(jù)季度例會決定的操作規(guī)模及進度，議定月度內(nèi)國庫現(xiàn)金管理操作的時間、方式及操作數(shù)額等具體事宜。協(xié)調(diào)可以通過會議、信息共享和電話溝通的方式完成。[4]

（二）操作流程設計

在操作流程上上當前有代表性的是英國和美國兩種模式，兩種模式的共同點主要有三個：一是國庫央行賬戶上保留一個基本穩(wěn)定的余額，以確保國庫支出需要，超過部分通過商業(yè)銀行定期存款、同業(yè)拆借、國債回購與逆回購等方式進行市場操作。二是通過定期持續(xù)發(fā)行短期債券，以彌補季節(jié)性財政資金缺口，滿足正常的財政支出需要。三是當出現(xiàn)長期性財政資金盈余時，通過減少國債發(fā)行或買回國債等方式降低國庫現(xiàn)金余額。其不同點主要也有三個：一是國庫資金歸集方式不同。在英國模式下，國庫資金首先進入國庫央行賬戶，然后對超過央行賬戶目標余額部分進行市場運作。在美國模式下，商業(yè)銀行代理征稅時大都將國庫資金直接存放在國庫商行賬戶中，每天通過國庫商行賬戶和國庫央行賬戶的資金劃撥，保持國庫央行賬戶的余額穩(wěn)定。二是央行介入程度不同。在英國模式下，國庫現(xiàn)金管理（manage）操作指令的制定和具體操作都由財政部獨立完成；而美國模式則由財政部商央行后下達國庫央行賬戶和國庫商行賬戶間的資金調(diào)撥指令，由央行進行具體操作。三是操作方式不同。在英國模式下，超過國庫央行賬戶目標余額的短期資金通過同業(yè)拆借、國債回購與逆回購等方式進行操作；但美國模式則主要通過商業(yè)銀行定期存款進行操作。

筆者認為我國還應單獨設立國庫現(xiàn)金管理賬戶進行國庫現(xiàn)金管理。國庫現(xiàn)金管理賬戶與國庫單一賬戶相比較，國庫現(xiàn)金管理賬戶相當于政府財政的資本性收支賬戶，國庫單一賬戶則相當于政府經(jīng)常性收支賬戶。通過國庫現(xiàn)金管理賬戶進行國庫現(xiàn)金管理。單一賬戶保持一個足夠保證支付需要目標的合理庫存量，多于合理量的國庫現(xiàn)金都及時轉入國庫現(xiàn)金管理賬戶進行投融資運作，低于合理量時，從國庫現(xiàn)金管理賬戶轉入資金。

1．地方國庫現(xiàn)金管理操作額度確定。國庫部門與財政部門通過協(xié)調(diào)機制，定期交換庫存現(xiàn)金預測信息，按照有關方法預測和分析后共同協(xié)商并確定國庫現(xiàn)金管理操作額度，然后在國庫現(xiàn)金管理業(yè)務管理系統(tǒng)上報地方國庫現(xiàn)金管理額度，并將資金轉入國庫現(xiàn)金管理賬戶，在以后也可以根據(jù)情況進行額度調(diào)整和賬戶資金劃轉。

2．發(fā)布地方國庫現(xiàn)金管理信息。國庫部門通過國庫現(xiàn)金管理業(yè)務管理系統(tǒng)向各參與機構公開發(fā)布數(shù)量招標信息，包括招標時間、招標利率、存款期限等要素，但不透露招標總金額。定期存款的期限品種，一般應在1年（含1年）以內(nèi)，可設計三個月、六個月、一年三個檔次，相應的基準利率檔次由央行統(tǒng)一確定，并確定上浮幅度。

3．確定選擇交易對象。定期存款按照招標結果確定交易對象。對于特定委托存款，必須由委托方和被委托方雙方政府簽訂協(xié)議，協(xié)議除了明確雙方義務和責任外，必須指明對象，是否由人大批準值得研究。

4．資金劃轉與清算。國庫部門在招標完成后，在規(guī)定時間內(nèi)辦理定期存款資金的劃轉；存款到期后，與商業(yè)銀行進行本金、利息的清算，有關手續(xù)同中央國庫操作。

5．由中央國庫進行現(xiàn)金管理的，其資金直接上劃到總庫，歸還和地方臨時借款也一樣。同時地方國庫定期存款招標也可能失敗，失敗后資金也直接由中央國庫操作。地方國庫也可繼續(xù)進行招標邀請，如有中標，中央國庫返回資金，這樣也就體現(xiàn)了優(yōu)先考慮商業(yè)銀行定期存款。

（三）運作風險控制

在采取商業(yè)銀行定期存款的方式實施國庫現(xiàn)金管理運作時，應注意防范可能存在的任何風險。產(chǎn)生風險的原因大致有以下幾種：一是接受定期存款的商業(yè)銀行故意違約，不按期支付存款本息；二是接受定期存款的商業(yè)銀行發(fā)生流動性困難或危機，不能按時支付存款本息；三是接受定期存款的商業(yè)銀行面臨破產(chǎn)，不能支付或不能足額支付存款本金。

地方國庫現(xiàn)金管理堅持安全性、流動性與收益性相結合的原則，必須以確保國庫資金和支出安全為前提，地方國庫現(xiàn)金管理即兼顧社會效益的同時，爭取獲得最大化經(jīng)濟收益。在進行國庫現(xiàn)金管理時應采取以下風險防范措施：通過公開招標的市場化方式選擇資產(chǎn)質量好、資金實力強、商業(yè)信譽好的國有獨資或控股的商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、政策性銀行、城市商業(yè)銀行進行交易。為保證地方國庫現(xiàn)金的安全和流動性，國庫資金應分散存入不同的商業(yè)銀行，即每次在選擇投標銀行時，應根據(jù)招標總金額，確定中標商業(yè)銀行的個數(shù)。招標總金額越大，中標的機構越多；招標總金額較小，則中標機構較少。按中標商業(yè)銀行的投標金額占比情況分配存款數(shù)額。對城市商業(yè)銀行，可要求其在中標后向國庫部門提供一定數(shù)量的央票、國債、金融債等作為質押，國庫部門定期監(jiān)測存款銀行質押品的市值變化，督促存款銀行確保質押足額。對存款銀行的流動性及風險、經(jīng)營狀況進行實時監(jiān)測。同時，也可嘗試存款保險的方式。在選擇存款期限上，存款期限一般不超過一年，到期日與商業(yè)銀行資金支取最緊張的時間錯開，如商業(yè)銀行繳存款日期和重大的節(jié)假日等。財政、人行和存款銀行三方簽訂存款主協(xié)議，明確各方的權力和義務，保障國庫資金的安全。如協(xié)議中對故意違約，或不按期足額支付協(xié)議存款本息的銀行，在催繳差額本息款項的同時，存款銀行應按逾期利率支付逾期利息，或有權按規(guī)定處理抵押品。賦予國庫部門和財政部門檢查和監(jiān)督的職能，對存款銀行實施定期或不定期的檢查。建立嚴格的內(nèi)控機制，嚴格分離資金操作和賬務處理，定期開展內(nèi)部自查。

（四）國庫現(xiàn)金管理實施步驟安排

借鑒國外國庫現(xiàn)金管理的成功經(jīng)驗，根據(jù)循序漸進的原則，地方國庫現(xiàn)金管理具體可以分以下三個階段分步展開：第一階段是加強國庫收支預測、熨平國庫收支存波動階段。根據(jù)現(xiàn)已掌握的國庫收支運行規(guī)律，按照由粗到細的方法進行操作。具體來說，可結合目前我國全年國庫收入中的1、4、7、10月四個收入高峰，和12月單月支出巨大的現(xiàn)實情況，分別在1、3、6、9月份投放期限為11、9、6和3個月的規(guī)模不等的國庫現(xiàn)金，以熨平國庫收入和庫存全年的大幅波動。然后在撫平全年庫存波動的基礎上，再進一步分析月、旬和周內(nèi)收支存波動規(guī)律，進行更加細化的國庫現(xiàn)金管理操作。第二階段是進行穩(wěn)定庫款后的額度管理，形成國庫現(xiàn)金管理的自動操作機制。根據(jù)第一階段操作，就此可以形成了全年較為均衡的國庫庫存余額，第二階段則要求結合國庫收支預測，隨時監(jiān)測庫存余額，一旦庫存余額高于均衡水平，則自動進行現(xiàn)金管理投放操作，即進行穩(wěn)定庫款后的額度管理。舉例來說，假定2007年全年國庫庫存均值為18000億元，2008年當監(jiān)測庫存余額為18500億元，且收支預測顯示短期庫存無明顯下降趨勢時（可參考股票市場中的MACD方法進行趨勢判斷），則應對超過均值的500億元庫存資金進行現(xiàn)金投放操作。第三階段是根據(jù)前兩步操作經(jīng)驗，穩(wěn)步降低均衡庫款余額。進行穩(wěn)定庫款額度管理后，應進一步結合宏觀經(jīng)濟金融形勢，相機抉擇使穩(wěn)定性庫款余額逐步下降，直至達到目標余額水平。[5]

參考文獻：

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[4]探索地方國庫現(xiàn)金管理運作的最佳模式[J].國庫研究園地，2008，（59）.

[5] 陳穎.淺談我國國庫現(xiàn)金管理的思路與模式[J].海南金融，2005，（10）.