姬養(yǎng)洲

●2008年6月，上海浦東首批聘任制公務員走上政府工作崗位

●2008年7月，揚州全面試行政府雇員制，對外公開高薪招聘

正當數(shù)以萬計的“考碗族”們?yōu)楦偁幰粋€崗位而忙于各級公務員錄用考試的復習、備考之時，這兩則消息卻引起了媒體和輿論的廣泛關注，于是“聘任制公務員”和“政府雇員”這兩個名詞開始走進了我們的視野。與目前普遍施行的聘用制公務員相比，“聘任制公務員”和“政府雇員”又有著哪些不同?又會對我國公務員隊伍的管理帶來哪些啟示呢?

再掀波瀾的“政府雇員制”

在《公務員法》頒布實施之后，揚州市從2008年7月起，率先在江蘇省全面試行“政府雇員制度”，于是，揚州的“政府高薪雇員”又引發(fā)了新一輪創(chuàng)新現(xiàn)行公務員制度的討論。

政府雇員制是20世紀50年代前聯(lián)邦德國為適應政府組織彈性化、專業(yè)化的要求而采取的公共行政改革措施。80年代以后，美國、英國、澳大利亞、日本等國家也紛紛根據(jù)本國實際進行了本土化改造，針對某些特殊職責和專業(yè)性強的政府職位實行了公務員合同制管理模式。由此可見，政府雇員制是指政府以契約形式，聘用、管理某些專門技術人才及承擔部分臨時性、勤務性工作的人員的公共人力資源制度。它以勞動合同為主要手段，界定、規(guī)范和調整政府與雇員之間的權利義務關系，其主要目的是通過公共部門人力資源的優(yōu)化和組織形式的完善，提高行政效率、降低行政成本，為經(jīng)濟與社會發(fā)展提供多樣化、高品質的公共產品。政府雇員與公務員最大不同在于不是終身制，具有一定的雇用年限。

政府雇員制在我國的推行，始于2002年6月。當時，吉林省政府率先出臺了《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》，成為國內首個在創(chuàng)新公務員制度方面“吃螃蟹”的地區(qū)。他們通過面向社會公開招聘，于2003年11月與首批政府雇員簽訂了聘用合同；2004年8月，又招聘了第二批政府雇員。

吉林省政府雇員分為三種，即一般雇員、高級雇員、資深高級雇員。一般雇員是指政府一般性事務工作需要的專業(yè)人才，必須具有大學本科以上學歷和三年以上實際工作經(jīng)驗；高級雇員是指政府高層次事務性工作需要的特殊高級專業(yè)人才，必須具有碩士或博士學位、高級專業(yè)技術職稱，有較高的學術和專業(yè)造詣，在本學科或本專業(yè)技術領域有較高的知名度和較大影響力，且專業(yè)技術工作業(yè)績特別突出；資深高級雇員，原則上在優(yōu)秀的政府高級雇員中產生。對在全國或省內的研究領域有較高知名度和較大影響力，條件特別優(yōu)秀的人員，也可以直接雇用為資深高級雇員。

據(jù)了解，吉林省首批計劃招聘10名政府雇員，包括法律、金融、經(jīng)貿、高新技術等方面的專業(yè)人才。在招聘過程中，咨詢者近300人，但最終提出申請的只有31人；經(jīng)過審查，19人符合報名條件；然而，在通知考試和面試時，又有5人放棄；最終，僅有2人被聘用。他們的聘期也有區(qū)別，一人為1年；一人為3年。與政府簽訂聘用合同的政府雇員，必須與原單位脫鉤，其人事關系和人事檔案轉到政府人才服務機構代管。

吉林省政府雇員工資標準的制定，比照公務員平均工資的2到15倍，設14個檔次。在制定標準的2002年，吉林省公務員月平均工資為1100元，按照最低2倍計算，政府雇員的月薪為2200元，年薪為2.64萬元；按照最高15倍計算，政府雇員月薪為16500元，年薪為19.8萬元。首批政府雇員的工資標準定為7檔；第二批政府雇員的工資標準定為5檔。

據(jù)對首批政府雇員張某的追蹤調查，他任省政府公安信息化應用與管理總工程師后，組織開發(fā)了公安人事信息系統(tǒng)，并取得了顯著成效，不僅為全省公安機關節(jié)約50萬元資金，而且，還大大提高了工作效率，減少了基層民警的工作強度和工作量，節(jié)約了到省、市報送信息的差旅費用和時間，受到全省公安機關的一致好評。

吉林省人事廳的領導認為，政府雇員制是現(xiàn)行公務員制度的應急補充制度，“一些專業(yè)性、技術性很強的任務或項目，現(xiàn)有的公務員很難完成，采取一般手段或待遇也招不到高級專門人才，而采取雇員的方式雇用專業(yè)人才，既是對現(xiàn)有人才不足的補充，又能完成高端性任務”。

隨后，上海、無錫、武漢、長沙、珠海、深圳乃至今年的揚州等地區(qū)，紛紛嘗試這種新的用人選才制度?？偟目?，以上地區(qū)推行政府雇員制，有以下幾方面特點：

一是先從高層次專業(yè)技術應用與管理崗位做起。開始招聘的均是法律、金融、經(jīng)貿、城建、規(guī)劃、信息、外語及高新技術等方面的專業(yè)崗位的高級雇員，年薪均在10萬至50萬元之間，最高者是無錫市對日招商首席代表，年薪為50萬元；

二是政府雇員不具備公務員身份，不擔任行政職務；

三是政府雇員不占用雇用單位的人員編制，但有的地區(qū)則規(guī)定占用雇用單位人員編制；

四是實行市場化契約管理。雇員與政府簽訂聘用合同，一般為1—3年。期滿經(jīng)考核勝任者可續(xù)簽合同，但最長不得超過三個期限，即9年；階段性任務聘用的，完成任務即為合同結束，自謀出路；在聘用期內不能完成任務者，可隨時解聘。

五是受雇期間不得兼職。因特殊工作任務的需要，經(jīng)同級政府同意，對短期聘用的高級雇員可采取兼職方式。

政府雇員制的實施，打破了建國以來已經(jīng)實行了幾十年的政府公務員主導政府工作的舊體制及制度，是政府機關用人選才觀念和機制的創(chuàng)新與突破。政府雇員制并不是與公務員制度相對立的制度，兩者互為補充、互為支撐，以公務員制度為主，政府雇員制為輔，才能共同促成政府穩(wěn)定性、連續(xù)性與靈活性的平衡，從而滿足公共事務管理的多元化需求。政府雇員制的出現(xiàn)表明我國地方政府機構改革、干部任用制度改革正在朝著縱深方向發(fā)展。

“公務員聘任制”試點

20世紀80年代初，為解決原干部人事制度不能從農村直接招收干部，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來源不足的問題，很多地區(qū)開始在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行干部聘任制，通過契約合同來管理干部，成為公務員聘任制的雛形。2006年1月1日生效的《中華人民共和國公務員法》對公務員聘任的適用范圍、聘任方式、管理方式以及糾紛解決機制等做了專門規(guī)定，正式在法律上確認了公務員職位聘任制度。

2007年，原國家人事部決定在上海浦東和廣東深圳率先開展聘任制公務員試點。上海浦東首批聘任制公務員已于2008年6月5日走上政府工作崗位。

聘任制公務員，是指政府機關根據(jù)工作需要，經(jīng)省級以上公務員主管部門批準，通過公開招聘或直接選拔的方式，以平等自愿、協(xié)商一致的原則，與所聘人員簽訂聘任合同，從事不涉及國家機密的專業(yè)性較強的職位

和輔助性職位的人員。公務員聘任制是選拔任用公務員的一種政府機關人事管理制度，是對我國現(xiàn)行公務員制度的發(fā)展和創(chuàng)新，是一種特殊的公務員制度。

受原國家人事部在上海浦東、廣東深圳及江蘇揚州進行聘任制公務員試點的影響，浙江溫州市政府決定，在浙江省內率先試行公務員聘任制，使公務員隊伍真正做到能上能下，能進能出。

相對政府雇員制度，公務員聘任制試點剛剛開始。從上海浦東及廣東深圳試行公務員聘任制的實踐看，實施聘任制公務員的做法具有以下三大特點：一是合同制管理。即聘任制公務員必須與政府簽訂聘任合同，任職期限不再是終身制，聘期一般為1—3年。任期結束后，是否續(xù)聘，需要雙方再行協(xié)商；二是協(xié)議工資制。即聘任制公務員不執(zhí)行公務員的工資、福利、保險等規(guī)定，而是參照市場同類崗位人員的薪酬水平，兼顧政府機關的實際情況，通過雙方協(xié)商確定；三是目標責任制。即聘任制公務員不執(zhí)行公務員職務任免規(guī)定，不再有科、處、局等職務和職級之分，而是根據(jù)崗位目標任務，確定責權。

上海浦東、廣東深圳等地試點公務員聘任制，既不是對現(xiàn)行公務員制度的沖擊，也不是對事業(yè)單位職員制度的變型，而是與現(xiàn)行公務員制度不悖的獨立體系，是整個公務員制度的一種類型。公務員聘任制的出現(xiàn)，是對我國“官本位”意識的沖刷與弱化。一方面，在政府機關工作，享有公務員身份，卻與職務升遷無涉，只憑專業(yè)技術知識和管理策劃能力“吃飯”。這對“官文化”起著消解作用；另一方面，置身“官場”，卻不用應付那些復雜的人際關系和是非事宜，專一做好本職工作，進而提升公共行政管理水平和服務效率。盡管與龐大的公務員隊伍比較起來，聘任制公務員在人數(shù)上也許暫時是很小的，但是，我們有理由相信，其影響力和生命力是巨大的。他們精高的專業(yè)技術及知識結構，豐富的管理策劃經(jīng)驗及實際操作能力，獨特的聘任身份及明確的目標責任，及追求效率、積極進取的敬業(yè)精神，必將給整個公務員隊伍乃至政府機構帶來前所未有的生機與活力。

“雇員制”與“聘任制”的異同與弊端

通過對上述政府雇員制和公務員聘任制內容及其實踐情況的分析，我們可以看到：“兩制”之間既有許多共同點，又有各自不同之處。其共同點有五，即都是對現(xiàn)行公務員和制度的創(chuàng)新與突破；都是對現(xiàn)行公務員制度的補充；都是實行契約合同管理；都是實行協(xié)議工資；都不擔任行政職務。

然而，“兩制”又有三點不同之處：一是適用的法律規(guī)范不同。聘任制公務員與聘方即政府之間的關系，是由專門的《公務員法》來調整的，聘任制公務員本身就是整個公務員隊伍的組成部分，是公務員隊伍的一種類別；而政府雇員與雇主(即政府)的關系，則是依照勞動合同來規(guī)范的，在法律上一般要按照《勞動法》及《勞動合同法》來約束雙方的行為。二是人員身份不同。聘任制公務員屬于公務員制度的范疇，雖不擔任行政職務，不行使行政權力，但具有公務員身份；政府雇員則不屬于公務員范疇，不具有公務員身份，仍屬社會人才。三是人員編制不同。政府雇員可以不占雇用單位的人員編制，而聘任制公務員必須占用聘用單位的人員編制。

當然，由于公務員聘任制剛剛開始試點，還沒有一個完整的規(guī)范。就目前看，上述“兩制”雖然有其巨大“活力”但也帶來了一些負面影響：

一是沒職沒權，無力充分發(fā)揮作用。以無錫市用50萬年薪招聘的對日招商首席代表為例，如果兩年后，由于沒有完成招商任務，政府沒有與其續(xù)約。而其在工作中遇到的問題卻是，雖然在與外商的談判中代表政府，但卻沒有權力、沒有能力回答外商所談的涉及政府權力的事宜。即便是負責經(jīng)貿、信息、策劃、規(guī)劃的專業(yè)技術人才，在開展工作中往往因為無職無權，使其制定的宏偉目標或招商項目無法實現(xiàn)，甚至成為一紙空文。

二是后顧之憂嚴重影響作用發(fā)揮。實行勞動合同制，雖然可以激發(fā)活力，但1—3年的期限，以及最長不超過三次續(xù)約的規(guī)定，使所雇(聘)人員無法制定長期的工作計劃。同時，應聘的高級專業(yè)技術人才，大都有著自己的工作崗位，人家下決心拋掉原有的“飯碗”，來到政府機關做貢獻，把最美好的青春年華奉獻后，卻得不到應有的回報。解除合同后自謀出路的做法，使他們很難安心工作。

三是應用范圍有限，在基層政府和事業(yè)單位難以推廣。雇員制和聘任制都是通過高薪來吸引政府機關急需的優(yōu)秀人才，一般實行年薪制。從當前各地政府的實踐看，一個一般雇(聘)員的年薪能達到10萬元左右，而高級雇(聘)員的年薪最高可達50萬元。面對如此高昂的薪金費用，目前的基層政府是無力承擔的。因此，雇員制或聘任制只能在一些省市級政府機關應用，這無疑限制了縣鄉(xiāng)級政府對專業(yè)技術人才的需求。

四是造成新的機構臃腫，加劇財政負擔。由于政府雇員不占行政編制，只是政府機關為完成特定任務而臨時雇用的工作人員。因此，擁有雇員的政府機關的實際工作人數(shù)，是在機關原有公務員的基礎上再加上新增的臨時雇員。這樣一來，機關工作人員非但沒有減少，反倒又新添了一批雇員，而且還要為他們支付高額的年薪，不僅給機關“增肥”，還加重了納稅人的負擔。

五是政府官員的尋租行為。由于政府雇員制只是一種探索，制度不完善，存在著很大的隨意性。在雇員的職位設置和人員選錄上沒有統(tǒng)一的規(guī)定和標準，對雇員的政績考核問題上，缺乏專業(yè)的技術標準，因此考核結果往往由上級主管領導決定，因此，就為政府官員利用雇員制尋租和設租提供了機會。

完善的對策思考

通過上述分析可以看到，政府雇員制與公務員聘任制，雖有各自不同之處，但其核心內容及其作用，包括目的、方式等都是一致的。所以，我們認為應采取如下完善對策：

第一，統(tǒng)一制度。即把政府雇員與聘任制公務員合并，統(tǒng)一歸并到公務員聘任制的軌道上來。因為，公務員聘任制是《公務員法》明確的一種現(xiàn)代公務員制度，屬于公務員范疇，不應在法外推行另一種政府機關用人選才制度。由于政府雇員在一些地區(qū)實施的時間較長，形成了一套完整的經(jīng)驗，可以把其中好的做法及經(jīng)驗吸取到公務員聘任制中來，使其逐步完善。

第二，臨賦職權。當聘任制公務員代表政府與外商談判，以及拓展項目，實施新的計劃時，政府及其部門應臨時賦予其相應的職務和權力，可以“一事一議”，提升其談判或組織工作的地位和權威性，使其權責相當，不僅能使其干事，而且更要使其能干成事。

第三，完善保障。對實行契約合同制的聘任制公務員，應為其繳納“五險一金”，并做到保費與人同行，對貢獻大、業(yè)績優(yōu)秀的人才，還可以實行補充養(yǎng)老保險，加強社會保障力度，解除后顧之憂。

第四，特殊錄用。對特別優(yōu)秀，且又長期需要的聘任制公務員，經(jīng)考核符合條件的，可以在適當時候實行特別錄用，轉為委任制或考任制公務員，給他們以發(fā)展遠景希望。

第五，降低成本?，F(xiàn)在，絕大多數(shù)地區(qū)推行上述“兩制”，都是從高薪聘用高級人才開始的，輔助性職位比較少。應在輔助性職位方面全面推廣公務員聘任制，以較低的薪酬招聘那些能適合這些職位工作的職?；蚵氃寒厴I(yè)的技能型人才，而對高薪職位，則要做到科學確定，少而精。

第六，規(guī)范標準。對于聘任制公務員要制定統(tǒng)一規(guī)范的職位設置、人員選錄、政績考核、解除合同的標準，采用公開考試、嚴格考核的辦法，按照德才兼?zhèn)涞臉藴蕮駜?yōu)錄用，從德、能、勤、績、廉五個方面進行考核，杜絕政府通過非正常渠道用人的機會。

當前，我們應該認真而深入地總結全國各地這些年來推行的政府雇員制和公務員聘任制的試點經(jīng)驗，同時，加強對公務員聘任制的科學研究，使公務員聘任制從理論到實踐都能逐步完善。