曾莉娜　丁欣雨

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)復(fù)雜的合作體系，政府的任何決策都會(huì)涉及相當(dāng)大的群體利益，政府如何調(diào)節(jié)各個(gè)群體的利益成為公共政策的一個(gè)必然的選擇。阿瑟·奧肯認(rèn)為，“公平和效率(的沖突)是最需要加以慎重權(quán)衡的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，它在很多的社會(huì)政策領(lǐng)域一直困擾我們。”在做大經(jīng)濟(jì)蛋糕和公平進(jìn)行蛋糕分配的問(wèn)題上二者似乎難以很好地統(tǒng)一，“或是以效率為代價(jià)稍多一點(diǎn)平等，或是以平等為代價(jià)稍多一點(diǎn)效率”，出現(xiàn)了平等與效率的選擇。而作為政府，制定公共政策的關(guān)鍵是平衡各種相互競(jìng)爭(zhēng)的公共需求，因而涉及到各種競(jìng)爭(zhēng)性需求的優(yōu)先順序。隨著工作重心的發(fā)展變化，政府通常通過(guò)公共政策來(lái)調(diào)節(jié)公平和效率的關(guān)系。而公平和效率在不同時(shí)期的表現(xiàn)也是公共政策調(diào)節(jié)的結(jié)果。對(duì)于公共政策來(lái)講，公共政策的價(jià)值取向是其核心和靈魂，公共政策的基本取向就在于效率和公平的原則，這正是我們正確理解和執(zhí)行公共政策的切入點(diǎn)。因而從公共政策的視角探討公平和效率的關(guān)系，就是要揭示如何通過(guò)公共政策實(shí)現(xiàn)公平和效率關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制。

公平與效率的關(guān)系問(wèn)題直接涉及到社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定，因此它成為人們普遍關(guān)注的熱點(diǎn)，理論界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)和公共政策價(jià)值選擇的難點(diǎn)?，F(xiàn)將國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界關(guān)于公平與效率關(guān)系的不同觀點(diǎn)綜述如下。

一、國(guó)外關(guān)于公平與效率關(guān)系的主要觀點(diǎn)

西方學(xué)者認(rèn)為，公平與效率作為人類(lèi)社會(huì)追求的兩大目標(biāo)，構(gòu)成了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的兩難選擇，長(zhǎng)期以來(lái)成為經(jīng)濟(jì)學(xué)界討論的一個(gè)核心問(wèn)題。關(guān)于公平與效率之間的選擇，西方學(xué)者的觀點(diǎn)大體可以分為三種：重效率論、重公平論和公平與效率并重論。

1重效率論。持重效率論觀點(diǎn)的西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家的代表人物主要有哈耶克(F.A.Hayek)、弗里德曼(M.Friedman)等。哈耶克則著重強(qiáng)調(diào)了效率與形式公平。哈耶克所指的“形式公平”，是指在法律面前的平等和機(jī)會(huì)的平等。哈耶克認(rèn)為：遵循這兩個(gè)平等原則才能保證效率。追求效率的同時(shí)必然會(huì)帶來(lái)收入及財(cái)富分配的不平等，但這種不平等是合理的，并且是應(yīng)當(dāng)受到政府行為保護(hù)的。因此，政府的職責(zé)不是“用特殊干預(yù)行動(dòng)來(lái)糾正自發(fā)過(guò)程所形成的分配狀況”，而在于保護(hù)法律面前的平等以保證效率和自由。弗里德曼認(rèn)為：追求效率所體現(xiàn)的結(jié)果不公平本身就是公平的，而“結(jié)果均等顯然與自由相抵觸”。在保證機(jī)會(huì)均等和權(quán)利均等的前提下，則應(yīng)按照個(gè)人擁有的工具和他所生產(chǎn)的東西進(jìn)行收入分配，該過(guò)程由于受到種種不確定因素的影響，則收入分配必將帶有不均等的特征，而這種不均等本身也將促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2重公平論。西方學(xué)者中，主張重公平論的主要代表人物有勒納(A.P.Lerner)、米里斯(J.A.Mirrlees)、羅爾斯(J.Rawles)、新劍橋?qū)W派的代表羅賓遜夫人(J.Robinson)等。羅爾斯認(rèn)為，在考慮到收入轉(zhuǎn)移的成本之后，效率與公平是相互替代的，公平是使“最窮的人的狀況盡可能變好”的分配。羅爾斯堅(jiān)持公平優(yōu)先于效率的觀點(diǎn)，他指出：“公平正義是優(yōu)先于效率的”，效率原則從屬于公平正義原則，如果能提高社會(huì)最貧窮的人的利益，即使?fàn)奚承┬室彩菓?yīng)該的。英國(guó)新劍橋?qū)W派則從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)角度出發(fā)，認(rèn)為收入分配格局是決定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生變量，即公平左右著效率；同時(shí)，在其他條件不變的情況下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率越高，利潤(rùn)率及其在國(guó)民收入中所占的份額就越大，因而工資收入份額就越小，從而使工人的處境相對(duì)惡化，并加劇了社會(huì)不公平現(xiàn)象。盡管經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的提高會(huì)帶來(lái)工資總量的增加，但決不意味著消滅貧困，而且經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)使大多數(shù)人的生活水平低于社會(huì)一般水平。瓊·羅賓遜指出，機(jī)會(huì)不公平和經(jīng)濟(jì)狀況不公平的“絕對(duì)貧窮”不僅仍然存在，而且隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)正在日益擴(kuò)大。新劍橋?qū)W派主張政府應(yīng)在再分配領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行干預(yù)，瓊·羅賓遜特別主張實(shí)行沒(méi)收性的遺產(chǎn)稅，以便消滅私有財(cái)產(chǎn)的集中，抑制食利階層的收入增長(zhǎng)，并把政府由此得到的財(cái)產(chǎn)及其收入專(zhuān)用于公共目標(biāo)。

3公平與效率并重論。持公平與效率并重論觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，公平與效率兩個(gè)政策目標(biāo)同樣重要，二者必須并重，關(guān)鍵在于如何以最小的不平等換取最大的效率，或者以最小的效率損失換取最大的平等。該理論的代表人物有凱恩斯(J.M.Kenynes)、薩繆爾森(P.A.Samuelson)、阿瑟·奧肯(A.M.Okun)。阿瑟·奧肯認(rèn)為，“平等與效率雙方都有價(jià)值，而且其中的一方對(duì)另一方?jīng)]有絕對(duì)的優(yōu)先權(quán)”。在面對(duì)二者之間的權(quán)衡問(wèn)題時(shí)，奧肯堅(jiān)持調(diào)和公平與效率兩大價(jià)值目標(biāo)的所謂“第三條道路”。奧肯同時(shí)也指出，效率與公平是相互影響、相互促進(jìn)的。凱恩斯認(rèn)為放任自由的市場(chǎng)制度既不能實(shí)現(xiàn)公平，也不能獲得效率。凱恩斯主張實(shí)行一系列國(guó)家干預(yù)政策來(lái)解決收入與財(cái)富分配不公問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)富人直接稅的征收，并且消滅食利階層。他認(rèn)為通過(guò)國(guó)家干預(yù)政策不僅可以增進(jìn)社會(huì)財(cái)富和收入分配公平，而且可以避免為解決公平問(wèn)題帶來(lái)的效率損失。薩繆爾森認(rèn)為公平與效率是相互促進(jìn)的。解決公平問(wèn)題本身就會(huì)帶來(lái)效率的提高。

二、國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于公平與效率關(guān)系問(wèn)題研究綜述

公平和效率關(guān)系的問(wèn)題是一個(gè)與我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程伴隨始終的重大問(wèn)題。在我國(guó)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，由于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，我國(guó)的公共政策取向在初期比較注重效率，快速發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，經(jīng)過(guò)三十年多年的發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力已經(jīng)得到提高，過(guò)度注重效率的負(fù)面影響在社會(huì)生活中已有不同程度的體現(xiàn)，伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)學(xué)者結(jié)合我國(guó)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況提出了諸多論爭(zhēng)。

1公平和效率的關(guān)系是矛盾、對(duì)立的，還是相輔相成的

王銳生先生認(rèn)為，不公平是效率躍遷所付出的代價(jià)。他認(rèn)為從迄今為止的文明史進(jìn)程來(lái)看，效率躍遷和個(gè)體被犧牲幾乎是不可分的。這種不公平事實(shí)上是人類(lèi)歷史前進(jìn)所付出的代價(jià)。程連升先生認(rèn)為公平和效率能否得到兼顧，或者兼顧到什么程度，取決于市場(chǎng)和政府之間的合作或博弈的程度，公平和效率的天平就這樣在市場(chǎng)和政府的博弈中最終找到了平衡的支點(diǎn)。

但是隨著社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展，許多學(xué)者提出了新的理論觀點(diǎn)，他們認(rèn)為公平和效率并不是完全對(duì)立的，并不是天平的兩端，相反在很多方面是相輔相成的。有學(xué)者認(rèn)為社會(huì)公平和效率之間的矛盾是表面的，是社會(huì)發(fā)展過(guò)程的一種反映，以歷史的眼光和整個(gè)社會(huì)發(fā)展的角度來(lái)看，社會(huì)公平和效率是相輔相成，是統(tǒng)一的。王順達(dá)先生從效率和公平的具體內(nèi)容看二者的一致性。他認(rèn)為公平和效率并不是抽象的概念，它們的內(nèi)容是具體的，因而他認(rèn)為兩者并不是一種顧此失彼的關(guān)系。張宇先生認(rèn)為在很多情況下公平和效率是相互促進(jìn)的正向關(guān)系。

2公平和效率是誰(shuí)決定誰(shuí)的關(guān)系

在這個(gè)問(wèn)題上學(xué)者持有不同的觀點(diǎn)，論點(diǎn)眾多。代表性觀點(diǎn)主要有：公平優(yōu)先論；效率優(yōu)先論；效率與公平并重論?，F(xiàn)把代表觀點(diǎn)表述如下：

李風(fēng)圣先生認(rèn)為公平是效率的必要條件或者說(shuō)是前提。他從制度人手來(lái)分析公平和效率的關(guān)系，他認(rèn)為“效率優(yōu)先、兼顧公平”顛倒了效率和公平的關(guān)系，兼顧公平既無(wú)道理又不可能。厲以寧先生堅(jiān)持“效率優(yōu)先、兼顧公平”，他認(rèn)為效率是公平的基礎(chǔ)，沒(méi)有效率就無(wú)法實(shí)現(xiàn)公平。

還有學(xué)者一方面堅(jiān)持“效率優(yōu)先、兼顧公平”，另一方面也認(rèn)為有必要對(duì)其作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。黃泰巖先生認(rèn)為，“效率優(yōu)先、兼顧公平”是實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的基本戰(zhàn)略，絕不能因?yàn)槎虝r(shí)期內(nèi)收入差距擴(kuò)大而從根本上動(dòng)搖這一戰(zhàn)略，同時(shí)他認(rèn)為在堅(jiān)持效率優(yōu)先的前提下，要對(duì)公平和效率的關(guān)系進(jìn)一步組合和深化。通過(guò)兩次分配既可以繼續(xù)保持社會(huì)發(fā)展的活力，又可以加大收入再分配調(diào)節(jié)，有利于社會(huì)穩(wěn)步健康發(fā)展。黃范章先生認(rèn)為一方面堅(jiān)持效率優(yōu)先，另一方面強(qiáng)調(diào)增進(jìn)公平。

劉國(guó)光、張宇先生等認(rèn)為效率優(yōu)先、兼顧公平的提法需要調(diào)整。他們認(rèn)為必須加大社會(huì)公平的分量，進(jìn)一步重視社會(huì)公平問(wèn)題。他們認(rèn)為分配原則應(yīng)該轉(zhuǎn)向效率和公平并重，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上努力實(shí)現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。

三、公共政策公共性視角下對(duì)公平和效率關(guān)系的思考

(一)對(duì)比

關(guān)于如何解決公平與效率的關(guān)系，羅爾斯認(rèn)為把優(yōu)先權(quán)交給平等。米爾頓·弗雷德曼認(rèn)為把優(yōu)先權(quán)交給效率。而阿瑟·奧肯為了平衡公平和效率的關(guān)系做了一個(gè)妥協(xié)。還有些學(xué)者認(rèn)為政府管公平、市場(chǎng)管效率。這種觀點(diǎn)同樣沒(méi)有理清公平和效率的相互關(guān)系。

改革開(kāi)放之初，我國(guó)的主要任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，政策制定和實(shí)施都是圍繞著經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一重心，以期通過(guò)非均衡、超常規(guī)、高速度的跨越式發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)國(guó)家的現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)。所以效率成為了公共政策改革的目標(biāo)，而社會(huì)公平以及政策回應(yīng)性問(wèn)題卻被不同程度地忽略了。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)的非均衡性問(wèn)題日益突出，國(guó)家也愈來(lái)愈重視處理二者之間的關(guān)系。比如在教育、衛(wèi)生、科技、文化以及體育事業(yè)方面，國(guó)家支出明顯增長(zhǎng)，2003年為855億元，2004年為987億元，而2005年已達(dá)1168億元。這說(shuō)明國(guó)家在處理效率和公平關(guān)系中天平開(kāi)始轉(zhuǎn)移。在2006年十屆人大四次會(huì)議上的政府工作報(bào)告溫家寶談到2006年工作的四個(gè)原則時(shí)，第三個(gè)原則就是“統(tǒng)籌兼顧、關(guān)注民生。堅(jiān)持以人為本，搞好‘五個(gè)統(tǒng)籌，更加注重城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，更加注重社會(huì)事業(yè)建設(shè)，更加注重社會(huì)公平和社會(huì)穩(wěn)定，讓全社會(huì)共享改革發(fā)展成果”。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家岡納·繆爾達(dá)爾在對(duì)南亞和東南亞政治經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)10年的研究后發(fā)現(xiàn)，亞洲各國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，嚴(yán)重的收入集中化往往阻礙了公眾對(duì)于發(fā)展的參與，進(jìn)而妨礙了健康的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。并由此得出結(jié)論：“不平等及其加劇的趨勢(shì)成為對(duì)發(fā)展的限制與障礙的復(fù)合體。”正如阿瑟·奧肯所說(shuō)“不可能一勞永逸地解決這個(gè)難題”。因?yàn)樵趯?shí)現(xiàn)機(jī)制上，平等和效率之間的沖突是無(wú)法避免的。最終阿瑟·奧肯也只能“在平等中注入一些合理，在效率中注入一些人道”。

(二)反思

公共政策不僅應(yīng)該關(guān)涉政策的具體目標(biāo)，還要有更宏大的目標(biāo)。公共政策是為“公共”而制定的政策，是以“公共性”為其邏輯基礎(chǔ)，以公共利益為其終極目標(biāo)。公共政策的“公共性”包含著公正性、公平性和公開(kāi)性三個(gè)向度：(1)公共性是指公共政策的合理性和合法性。從合理性而言，公共政策不僅要滿足技術(shù)理性、經(jīng)濟(jì)理性、法律理性的需求，同時(shí)還要滿足社會(huì)理性的要求。也就是說(shuō)不僅要注重效率，還要注重公平。從合法性而言，公共政策應(yīng)該為所有公民所認(rèn)可，公民同意是政策合法性的源泉。而公民的認(rèn)可就要處理好公平和效率的和諧統(tǒng)一。(2)公平性是指公共政策應(yīng)該平等的滿足所有公民的政策要求。平等性的根本要求是“滿足大多數(shù)，保護(hù)少數(shù)”，從這個(gè)意義上說(shuō)，公平性也不是不要效率，而是要做到效率和公平的有機(jī)統(tǒng)一，因?yàn)榇龠M(jìn)效率的提高本身就是公平。(3)公開(kāi)性是指公共政策制定和實(shí)施過(guò)程中必須堅(jiān)持公開(kāi)和透明的原則。公共政策與公民生活有著重大的關(guān)系，如何實(shí)現(xiàn)公平和效率的有機(jī)統(tǒng)一是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，公共政策的價(jià)值取向與絕大多數(shù)人的利益要求不斷接近，而公開(kāi)性就是確保公民利益實(shí)現(xiàn)的有效渠道。公平和效率只有保持動(dòng)態(tài)平衡兩者才能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。

總之實(shí)現(xiàn)公平和效率的動(dòng)態(tài)平衡是一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的工程，需要建立完善的公共政策體系。在這個(gè)體系中，各項(xiàng)公共政策密切配合、相互協(xié)調(diào)，有效發(fā)揮公共政策體系的整體效應(yīng)。從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)性效率的提高，最終帶來(lái)國(guó)家的發(fā)展和穩(wěn)定。