黃曉軍

摘要：治理理論的核心要義是在公共事務(wù)管理中引入多元化的治理主體；綜合治稅較之于原有關(guān)稅管理模式的最大進(jìn)步在于初步實(shí)現(xiàn)了海關(guān)內(nèi)部關(guān)稅管理主體的多元化。未來關(guān)稅治理的發(fā)展路徑可以分為內(nèi)部關(guān)稅治理和外部關(guān)稅治理兩個(gè)階段；關(guān)稅管理向關(guān)稅治理的轉(zhuǎn)變，要實(shí)現(xiàn)參與主體范圍由單一化走向多元化、權(quán)力運(yùn)行向度由自上而下走向多向交流、管理手段與方式由側(cè)重強(qiáng)制走向側(cè)重合作、追求目標(biāo)與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)由“善政”走向“善治”。

關(guān)鍵詞：關(guān)稅管理；綜合治稅；關(guān)稅治理；治理主體

中圖分類號(hào)：F752.55文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008—6439(2008)03—0077—05

2005年，中國(guó)海關(guān)開始了綜合治稅的實(shí)踐，經(jīng)過三年的探索，綜合治稅取得了一定的成效。在海關(guān)綜合治稅大格局初步建立的今天，有必要對(duì)綜合治稅實(shí)踐進(jìn)行系統(tǒng)的理論梳理與總結(jié)，以利于進(jìn)一步深化對(duì)海關(guān)稅收工作規(guī)律的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步充實(shí)和完善海關(guān)稅收管理理論，并為海關(guān)稅收工作提供理論指導(dǎo)。本文借用當(dāng)代公共行政的最新成果之一——治理理論的分析框架與方法，從理論層面對(duì)綜合治稅實(shí)踐加以解讀，探尋其中蘊(yùn)含的治理思想，并展望了從關(guān)稅管理向關(guān)稅治理模式變遷的路徑與創(chuàng)新構(gòu)想，以期進(jìn)一步充實(shí)關(guān)稅管理理論，并為海關(guān)綜合治稅實(shí)踐提供參考。

一、治理理論概述

全球治理委員會(huì)在1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，對(duì)“治理”作了如下界定：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。在《西方政府的治道變革》一書中，中國(guó)人民大學(xué)教授毛壽龍指出：“英語(yǔ)詞匯中g(shù)ovemance既不是統(tǒng)治(rule)，也不是指行政(administration)和管理(management)，而是指政府對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行治理，它掌舵而不劃槳，不直接介入公共事務(wù)，只介于負(fù)責(zé)統(tǒng)治的政治和負(fù)責(zé)具體事務(wù)的管理之間，它是對(duì)于以韋伯的官僚制理論為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政的替代，意味著新公共行政或者新公共管理的誕生，因此可譯為治理”。

治理理論的基本觀點(diǎn)包括：其一，治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者，它對(duì)傳統(tǒng)的政府權(quán)威提出挑戰(zhàn)，它認(rèn)為政府并不是唯一權(quán)力中心。各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個(gè)共同層面上的權(quán)力中心。其二，治理意味著在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中，存在著界線和責(zé)任方面的模糊性。它表明，在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家正在把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)，即各種私人部門和公民自愿性團(tuán)體，后者正在承擔(dān)著原先由國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任。這樣，國(guó)家與社會(huì)之間、公共部門和私人部門之間的界限和責(zé)任便日益變得模糊不清。其三，治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。所謂權(quán)力依賴，是指致力于集體行動(dòng)的組織必須依靠其他組織，為達(dá)到目的，各個(gè)組織必須交換資源、談判共同的目標(biāo)，交換的結(jié)果不僅取決于各參與者的資源，而且也取決于游戲規(guī)則以及進(jìn)行交換的環(huán)境。其四，治理意味著參與者最終形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)。這一自主的網(wǎng)絡(luò)在某個(gè)特定的領(lǐng)域中擁有發(fā)號(hào)施令的權(quán)威，它與政府在特定的領(lǐng)域中進(jìn)行合作，分擔(dān)政府的行政責(zé)任。其五，治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。在公共事務(wù)的管理中，還存在著其他的管理方法和技術(shù)，政府有責(zé)任使用這些新的方法和技術(shù)來更好地對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)。

作為一種新的政治分析框架，治理理論吻合了公共管理的新發(fā)展趨勢(shì)，被廣泛地運(yùn)用于各種領(lǐng)域，出現(xiàn)了全球治理、國(guó)家治理、地方治理、大學(xué)治理、公司治理等分支。經(jīng)過十多年的發(fā)展，治理型政府的模式日顯其重，人們甚至直接將“更少的統(tǒng)治，更多的治理(LessGovernment，MoreGovernance)”作為改革和發(fā)展的口號(hào)。

二、綜合治稅的治理視角解讀

2005年，海關(guān)總署黨組根據(jù)形勢(shì)和任務(wù)的要求提出了構(gòu)建綜合治稅大格局的發(fā)展戰(zhàn)略，并在之后幾年里堅(jiān)持以綜合治稅大格局統(tǒng)籌海關(guān)業(yè)務(wù)工作。在綜合治稅大格局初步建立的基礎(chǔ)上，海關(guān)總署署長(zhǎng)牟新生又一次明確提出要“全面完善綜合治稅大格局，建立健全科學(xué)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)一線監(jiān)管、后續(xù)監(jiān)管和打擊走私3支力量協(xié)作配合、良性互動(dòng)，切實(shí)增強(qiáng)海關(guān)執(zhí)法合力，按照嚴(yán)密監(jiān)管與高效運(yùn)作有機(jī)統(tǒng)一的要求，確保應(yīng)收盡收、應(yīng)轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)?！?/p>

綜合治稅理念是對(duì)海關(guān)稅收工作規(guī)律認(rèn)識(shí)不斷深化、逐步升華的智慧結(jié)晶，是科學(xué)發(fā)展觀在海關(guān)稅收工作中的具體體現(xiàn)。經(jīng)過近三年的實(shí)踐，綜合治稅取得了巨大的成效，成為海關(guān)工作的一大亮點(diǎn)。此時(shí)對(duì)綜合治稅實(shí)踐進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)的理論梳理與總結(jié)，有利于進(jìn)一步充實(shí)和完善海關(guān)稅收管理理論，有利于為今后的綜合治稅實(shí)踐乃至海關(guān)建設(shè)與發(fā)展實(shí)踐提供理論指導(dǎo)。對(duì)于綜合治稅可以從不同的角度加以解讀，本文嘗試選取治理理論的視野對(duì)綜合治稅實(shí)踐加以解讀，探尋綜合治稅所蘊(yùn)含的新型公共管理理念，以期對(duì)海關(guān)稅收管理理論與實(shí)踐有所啟發(fā)。

關(guān)稅管理是海關(guān)履行稅收職能的具體表現(xiàn)。在很長(zhǎng)的一段時(shí)間里，關(guān)稅管理多數(shù)以關(guān)稅征管的形式出現(xiàn)?！瓣P(guān)稅征管”的字面含義就是海關(guān)稅務(wù)部門與人員通過各種工具、方法和手段完成關(guān)稅的征收與管理。從海關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)、職能設(shè)置看，關(guān)稅征管的職能主要由海關(guān)關(guān)稅部門承擔(dān)，關(guān)稅部門成為理所當(dāng)然的關(guān)稅征管“核心權(quán)威”。其余業(yè)務(wù)部門表面上雖然也承擔(dān)輔助關(guān)稅征管的職責(zé)，但是由于各業(yè)務(wù)部門分別有自己的“主營(yíng)業(yè)務(wù)”，因此實(shí)際配合效果并不理想。

2005年，由于受到國(guó)家宏觀調(diào)控。進(jìn)出口貿(mào)易結(jié)構(gòu)變化、人民幣匯率決定機(jī)制改革以及國(guó)際貿(mào)易環(huán)境變化等一系列因素的影響，一般貿(mào)易進(jìn)口增長(zhǎng)緩慢，嚴(yán)重影響了海關(guān)稅收的增長(zhǎng)，海關(guān)稅收面臨前所未有的嚴(yán)峻形勢(shì)。在嚴(yán)峻的形勢(shì)面前，海關(guān)總署緊急部署綜合治稅戰(zhàn)略。經(jīng)過全體海關(guān)人的共同努力，綜合治稅最終取得了效果，當(dāng)年海關(guān)全年完成稅收凈入庫(kù)5278.36億元，比5207億元的年度稅收計(jì)劃多收71.36億元，海關(guān)稅收再創(chuàng)歷史新高。

治理理論的核心要義是在公共事務(wù)管理中引入多元化的治理主體。透過治理視角，可以看出綜合治稅較之于原有關(guān)稅管理模式的最大進(jìn)步在于它初步實(shí)現(xiàn)了海關(guān)內(nèi)部關(guān)稅管理主體的多元化，形成一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)分工合作、協(xié)調(diào)配合的關(guān)稅治理網(wǎng)絡(luò)。在原有的關(guān)稅征管模式中，關(guān)稅管理只有一個(gè)單一的權(quán)威主體——關(guān)稅部門，它在關(guān)稅管理中“包打天下”。由于管理資源相對(duì)有限、缺乏其他部門配合，關(guān)稅部門顯得“力不從心”，而且與治理理念的要求相去甚遠(yuǎn)。綜合治稅則在一定程度上整個(gè)系統(tǒng)內(nèi)的現(xiàn)有資源，將關(guān)稅部門之外的其他業(yè)務(wù)部門也納入關(guān)稅管理的主體范圍中，初步形成

“各個(gè)部門協(xié)同配合、多支力量整合作戰(zhàn)”的局面。可見，綜合治稅實(shí)踐已有意無意中地引入了“治理”思維，關(guān)稅治理開始出現(xiàn)思想萌芽。

三、關(guān)稅治理的發(fā)展路徑

綜合治稅所蘊(yùn)含的治理思想是一種系統(tǒng)內(nèi)治理的初步思想，它主要側(cè)重于系統(tǒng)內(nèi)的資源、力量整合，按照“治理”標(biāo)準(zhǔn)衡量只能稱之為“系統(tǒng)內(nèi)關(guān)稅治理”，是關(guān)稅治理的初級(jí)階段，距離完全意義上的關(guān)稅治理還有很大差距。事實(shí)上，治理理論對(duì)于關(guān)稅管理的啟發(fā)意義遠(yuǎn)不止于綜合治稅，而在于：跳出行政系統(tǒng)人為劃分的狹隘框架，將海關(guān)之外的公共部門、中介組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)都納入到關(guān)稅治理的主體體系中，形成一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)外有機(jī)配合、各主體緊密圍繞關(guān)稅目標(biāo)、彼此之間聯(lián)動(dòng)配合的關(guān)稅治理網(wǎng)絡(luò)體系，以進(jìn)一步緩解當(dāng)前海關(guān)“業(yè)務(wù)量增長(zhǎng)與管理資源相對(duì)不足”的突出矛盾，為關(guān)稅管理注入新的力量。

與理想的目標(biāo)相比較，當(dāng)前海關(guān)綜合治稅建設(shè)仍存在差距，表現(xiàn)在：內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能劃分還不科學(xué)；部門間配合還不協(xié)調(diào)；系統(tǒng)內(nèi)外的信息傳遞與共享還不充分……這些現(xiàn)象是很正常的，因?yàn)殛P(guān)稅治理作為一項(xiàng)新生事物，總是要經(jīng)歷一個(gè)不斷發(fā)展、完善的過程。結(jié)合當(dāng)前開展的綜合治稅情況，根據(jù)各治理主體參與范圍、程度的不同，未來關(guān)稅治理的發(fā)展路徑可以分為兩個(gè)階段。

1內(nèi)部關(guān)稅治理階段。綜合治稅是內(nèi)部關(guān)稅治理的具體表現(xiàn)形式，它將海關(guān)內(nèi)部各個(gè)部門之間的力量統(tǒng)籌使用于關(guān)稅治理，并在一定程度上開展與外部主體(如稅務(wù)、銀行等單位)之間的配合。從主體的性質(zhì)分析，無論是海關(guān)內(nèi)部各部門，還是海關(guān)之外的稅務(wù)、銀行等單位，都屬于公共部門性質(zhì)的主體，私人部門、第三部門等主體并沒有出現(xiàn)。因此我們將這個(gè)階段稱為內(nèi)部關(guān)稅治理，其典型特征是關(guān)稅治理的主體仍未超越海關(guān)這一相對(duì)單一、傳統(tǒng)的主體。

2外部關(guān)稅治理階段。外部關(guān)稅治理階段是我們所設(shè)想的關(guān)稅治理的高級(jí)階段，此時(shí)海關(guān)在關(guān)稅治理中充當(dāng)元治理的角色，其他公共部門、企業(yè)、中介組織紛紛加入到關(guān)稅治理中，共同構(gòu)建一個(gè)多元化、多中心的治理網(wǎng)絡(luò)體系。在該體系下各主體分別發(fā)揮各自作用，通過協(xié)同配合共同完成關(guān)稅治理任務(wù)，并且進(jìn)行相應(yīng)的治理工具創(chuàng)新和治理能力創(chuàng)新。外部關(guān)稅治理充分引入了海關(guān)之外的多元治理主體，在本質(zhì)上有別于傳統(tǒng)關(guān)稅管理，在形態(tài)上有別于內(nèi)部關(guān)稅治理，所以稱之為外部關(guān)稅治理。

通過上述發(fā)展路徑的展望可以看出，關(guān)稅管理走向關(guān)稅治理大體上要經(jīng)歷三種不同模式。由關(guān)稅部門獨(dú)立承擔(dān)關(guān)稅征管職責(zé)，是傳統(tǒng)的關(guān)稅管理模式；將關(guān)稅部門之外的其他海關(guān)內(nèi)部主體納入關(guān)稅治理范圍，實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)關(guān)稅征管模式向內(nèi)部關(guān)稅治理模式的轉(zhuǎn)變；將海關(guān)之外的其他社會(huì)主體納入關(guān)稅治理范圍，將實(shí)現(xiàn)內(nèi)部關(guān)稅治理模式到外部關(guān)稅治理模式的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前海關(guān)關(guān)稅管理的發(fā)展正處于從傳統(tǒng)關(guān)稅征管模式向內(nèi)部關(guān)稅治理模式轉(zhuǎn)換的階段，核心任務(wù)是進(jìn)一步發(fā)展和完善綜合治稅大格局。內(nèi)部關(guān)稅治理向外部關(guān)稅治理在局部海關(guān)已經(jīng)出現(xiàn)苗頭，例如一些試點(diǎn)單位正在探索通過報(bào)關(guān)協(xié)會(huì)實(shí)行商品預(yù)歸類社會(huì)化的做法，該做法已經(jīng)將中介組織逐步納入關(guān)稅治理的主體范圍內(nèi)，符合外部關(guān)稅治理的發(fā)展方向。

這里還有一個(gè)問題值得思考。本文認(rèn)為綜合治稅是當(dāng)前關(guān)稅管理模式轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)偉大制度設(shè)計(jì)。但是有些人可能會(huì)質(zhì)疑綜合治稅是否屬于真正意義上的關(guān)稅治理。我們認(rèn)為，一方面這樣的質(zhì)疑是有道理的，因?yàn)榫C合治稅事實(shí)上并沒有出現(xiàn)公共權(quán)威之外的治理主體；另一方面，這樣的質(zhì)疑又是沒有必要的，因?yàn)橐豁?xiàng)重大制度變遷通常是緩慢、漸進(jìn)的，某些局部、個(gè)別的制度變遷在條件成熟時(shí)會(huì)引發(fā)一系列的制度連鎖反應(yīng)。綜合治稅的成功實(shí)踐為關(guān)稅管理向關(guān)稅治理模式的變遷奠定了一定的基礎(chǔ)，也讓我們有信心進(jìn)一步展望關(guān)稅治理模式的美好前景。

四、關(guān)稅治理的創(chuàng)新構(gòu)想

關(guān)稅治理是治理理論在關(guān)稅征管中的具體運(yùn)用，關(guān)稅管理向關(guān)稅治理模式的變遷是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及關(guān)稅管理的主體、制度、行為、機(jī)構(gòu)、機(jī)制等多個(gè)方面。國(guó)內(nèi)治理專家俞可平教授曾經(jīng)從參與主體范圍、權(quán)力運(yùn)行向度、管理手段與方式、追求目標(biāo)與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等幾個(gè)方面比較了統(tǒng)治與治理的區(qū)別。下面，我們將引用該體系對(duì)關(guān)稅治理進(jìn)行一番創(chuàng)新構(gòu)想。

1參與主體范圍由單一化走向多元化

長(zhǎng)期以來，我國(guó)社會(huì)管理實(shí)行的是政府社會(huì)高度統(tǒng)一的“總體性社會(huì)”模式，其特點(diǎn)是：管理主體一元化，即政府是唯一的社會(huì)管理主體；管理方式單線化，即采取以單位制度為依托的垂直單線式管理；管理手段簡(jiǎn)單化，即實(shí)行單純的行政管理，缺少社會(huì)的合作和公民的參與?！翱傮w性社會(huì)”管理模式的統(tǒng)治抑制了公民社會(huì)的健康發(fā)展，社會(huì)自治能力比較缺乏。在多數(shù)人看來，對(duì)于稅收管理這樣一種帶有一定“統(tǒng)治”意味、事關(guān)國(guó)家財(cái)政職能的事務(wù)，只能有唯一的管理主體，那就是海關(guān)。在海關(guān)內(nèi)部的分工中，關(guān)稅部門又成為單一的關(guān)稅管理主體。

其實(shí)，隨著“有限政府”理念的推行，所謂“上帝的歸上帝，愷撒的歸愷撒”，政府在諸多社會(huì)、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域逐漸收縮，一些職能必須由其他社會(huì)主體承擔(dān)。關(guān)稅管理是隨國(guó)家產(chǎn)生而帶來的一項(xiàng)政府行政職能，由海關(guān)承擔(dān)無可厚非。但是，關(guān)稅管理是一個(gè)復(fù)雜的公共服務(wù)的提供過程，具體征管中涉及諸多技術(shù)性、專業(yè)性、事務(wù)性的工作。按照現(xiàn)代行政學(xué)發(fā)展的趨勢(shì)，其中一些具體的、非核心的事務(wù)完全可以嘗試由社會(huì)來協(xié)助提供。近年來，海關(guān)稅收量逐年遞增10％～20％，在可支配資源相對(duì)有限的情況下，應(yīng)該摒棄由海關(guān)包攬關(guān)稅服務(wù)一切事務(wù)的落后觀念。關(guān)稅治理模式不僅調(diào)動(dòng)了關(guān)稅部門之外的其他海關(guān)業(yè)務(wù)部門，還調(diào)動(dòng)了海關(guān)之外的其余社會(huì)主體，既能夠有效緩解關(guān)稅管理資源緊缺的矛盾，又可以引導(dǎo)公民參與社會(huì)公共事務(wù)的管理，還可以營(yíng)造政府與社會(huì)“民主合作、協(xié)商參與”的良好政治氛圍。

在操作層面上，要做到：一是要繼續(xù)完善綜合治稅大格局，通過流程再造在關(guān)稅部門與其他業(yè)務(wù)部門間形成強(qiáng)大治理合力。二是要強(qiáng)化海關(guān)與外界公共部門的合作，深化“電子口岸”、“電子海關(guān)”、“電子總署”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)各主體的無縫隙對(duì)接。三是要大力培育社會(huì)中介組織，確保報(bào)關(guān)協(xié)會(huì)、商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等組織的公正性、獨(dú)立性與中立性，在海關(guān)與企業(yè)之間架起溝通的橋梁。四是要引入外部專業(yè)機(jī)構(gòu)的力量，將律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所的專業(yè)資源運(yùn)用于關(guān)稅治理的具體環(huán)節(jié)。

2權(quán)力運(yùn)行向度由自上而下走向多向交流

關(guān)稅管理模式下海關(guān)與企業(yè)之間的關(guān)系是管制與被管制的關(guān)系，海關(guān)通過公共權(quán)威自上而下發(fā)號(hào)施令，實(shí)行單向度的權(quán)力運(yùn)行。而企業(yè)則處于被管制的地位，被動(dòng)地接受關(guān)稅管理的相關(guān)政策、制度與規(guī)定，缺乏主動(dòng)性和能動(dòng)性。

關(guān)稅治理模式則賦予各治理主體平等的地位，追求權(quán)力運(yùn)行多向化。例如在關(guān)稅征收方面，海關(guān)是執(zhí)法者，承擔(dān)制度設(shè)計(jì)與實(shí)施的功能；在關(guān)稅繳

納方面，企業(yè)則是更重要的行為主體，它們可以在法律允許的范圍內(nèi)充分參與制度設(shè)計(jì)，并且可以通過自身的行為影響政府的決策；在一些中間領(lǐng)域，中介組織也可以發(fā)揮重要作用，例如一些涉及關(guān)稅征管的非核心職能(如稅費(fèi)計(jì)征、預(yù)歸類、預(yù)審價(jià)、商品化驗(yàn)等職能)，適于市場(chǎng)化、社會(huì)化的可以由中介組織承擔(dān)。這樣關(guān)稅治理的權(quán)力運(yùn)行向度就不再是單一的自上而下方式，而是在海關(guān)、中介、企業(yè)三個(gè)層面之間形成上下互動(dòng)和多向交流的運(yùn)行方式。

與多維度權(quán)力運(yùn)行方式的目標(biāo)相比，目前海關(guān)的差距比較明顯。當(dāng)前突出的障礙是海關(guān)、中介、企業(yè)之間沒有形成平等的合作、協(xié)商、對(duì)話機(jī)制。個(gè)別部門與官員受“官民意識(shí)”、“官大于民”錯(cuò)誤思維的影響，習(xí)慣于高高在上地發(fā)號(hào)施令；多數(shù)中介組織行政色彩濃重，有些甚至成為“準(zhǔn)政府部門”，不能成為治理網(wǎng)絡(luò)體系中相對(duì)獨(dú)立的一極；企業(yè)則缺乏向上表達(dá)利益訴求、參與制度設(shè)計(jì)的渠道。這些問題的存在嚴(yán)重阻礙了權(quán)力運(yùn)行多向化的實(shí)現(xiàn)，必須在實(shí)踐中予以解決。

3管理手段與方式由側(cè)重強(qiáng)制走向側(cè)重合作

關(guān)稅征管模式下海關(guān)與企業(yè)之間是管制與被管制的關(guān)系，海關(guān)憑借政府權(quán)威，通過強(qiáng)制性的行政、法律手段去管理企業(yè)，實(shí)現(xiàn)征稅職能。這種手段與方式雖然在一定程度上保證了關(guān)稅征收的效率，但是也破壞了海關(guān)與企業(yè)的關(guān)系。在實(shí)踐中，部分海關(guān)與企業(yè)之間呈現(xiàn)出一定的對(duì)抗關(guān)系，海關(guān)對(duì)企業(yè)采取不信任的態(tài)度，而企業(yè)則對(duì)海關(guān)的一些行為有抵觸情緒。

關(guān)稅治理模式下的海關(guān)與企業(yè)更多時(shí)候是合作伙伴關(guān)系，彼此需要對(duì)方的支持和配合。一方面，海關(guān)要保證關(guān)稅應(yīng)收盡收，需要企業(yè)配合；另一方面，企業(yè)需要良好的通關(guān)環(huán)境和通關(guān)便利，需要海關(guān)支持。基于此，關(guān)稅治理更加強(qiáng)調(diào)海關(guān)與企業(yè)的自愿、平等合作，通過共同參與制度設(shè)計(jì)，平等進(jìn)行協(xié)商對(duì)話，各取所需，分別實(shí)現(xiàn)自身利益訴求，最終達(dá)到關(guān)稅治理的目的。

近年來海關(guān)逐漸推行的企業(yè)分類管理、納稅人管理制度是建設(shè)關(guān)企合作伙伴關(guān)系的有效做法。需要注意的是：一是在確保大企業(yè)利益的同時(shí)，要更加關(guān)注廣大中小企業(yè)的合法權(quán)益。二是要拓寬關(guān)企溝通渠道，通過實(shí)地調(diào)研座談、開通關(guān)稅熱線、舉行聽證會(huì)等方式，讓企業(yè)更充分地參與關(guān)稅制度的設(shè)計(jì)、更自由地表達(dá)自身利益訴求。

4追求目標(biāo)與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)由“善政”走向“善治”

按照治理理論，統(tǒng)治追求的目標(biāo)是善政，治理追求的目標(biāo)是善治，兩者各自涵蓋不同的要素。關(guān)稅管理的制度基礎(chǔ)是傳統(tǒng)的官民社會(huì)關(guān)系和自上而下的垂直行政管理體系，所追逐的目標(biāo)包括：嚴(yán)明的法度、清廉的官員、高效的行政、良好的服務(wù)。關(guān)稅治理追求的目標(biāo)則超出了傳統(tǒng)的關(guān)稅征管范疇，它強(qiáng)調(diào)海關(guān)與公民對(duì)關(guān)稅征納事務(wù)的合作管理，是兩者的最佳關(guān)系。其追求的目標(biāo)取向與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)包括：

(1)合法性。這里的合法性指的是社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)，是一種政治學(xué)意義上的合法性。關(guān)稅治理要求治理主體，尤其是作為元治理主體的海關(guān)，必須最大限度地協(xié)調(diào)企業(yè)之間以及企業(yè)與海關(guān)之間的利益矛盾，以取得社會(huì)各界最大限度的認(rèn)可和同意。

(2)透明性。指的是政治信息的公開性，包括立法活動(dòng)、政策制定、法律條款、政策實(shí)施等信息。具體要求有二：一是海關(guān)要及時(shí)通過各種傳媒讓上述信息為公民所知，以便公民能夠有效地參與關(guān)稅事務(wù)的決策過程，并且對(duì)關(guān)稅事務(wù)實(shí)施有效監(jiān)督；二是企業(yè)有義務(wù)和責(zé)任及時(shí)向海關(guān)披露生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中與關(guān)稅有關(guān)的信息。通過暢通的信息傳遞，克服兩者之間的信息不對(duì)稱，以提升關(guān)稅治理效率。

(3)責(zé)任性。它指的是人們應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，管理人員和管理機(jī)構(gòu)由于其承擔(dān)的職務(wù)而必須履行一定的職能和義務(wù)。所謂“有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)必相等”，關(guān)稅治理在賦予各個(gè)治理主體權(quán)力的同時(shí)要更加強(qiáng)調(diào)責(zé)任，體現(xiàn)了對(duì)權(quán)力的制約和對(duì)公眾的責(zé)任。顯然，多中心主體的介入客觀上增大了責(zé)任確認(rèn)與落實(shí)的難度，各治理主體之間不可避免地會(huì)出現(xiàn)推諉、扯皮、責(zé)任不清等問題，這是對(duì)關(guān)稅治理的一個(gè)重大挑戰(zhàn)。

(4)法治。法治是與人治相對(duì)立的，要求任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。關(guān)稅治理的法治目標(biāo)要求關(guān)稅治理的一切行為都必須依靠法治來規(guī)范和執(zhí)行，要從根本上擺脫立法、執(zhí)法中的人治行為，切實(shí)保障企業(yè)的合法權(quán)益。

(5)回應(yīng)。即公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對(duì)公民的要求做出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)。作為征稅方的海關(guān)有必要傾聽作為納稅方的企業(yè)的呼聲與要求，定期、主動(dòng)向企業(yè)征詢意見、解釋政策和回答問題。

(6)有效。主要指的是管理的效率，包括兩方面的基本意義：一是管理機(jī)構(gòu)設(shè)置合理，管理程序科學(xué)，管理活動(dòng)靈活；二是最大限度地降低管理成本。關(guān)稅治理模式要求海關(guān)內(nèi)部各部門設(shè)置科學(xué)、配合有效、部門之間流程設(shè)計(jì)合理，海關(guān)與外部部門之間信息暢通、資源共享、協(xié)同作戰(zhàn)。而且在關(guān)稅治理過程中，還要竭盡所能減低管理成本，最大限度降低企業(yè)為征稅行為所支付的各項(xiàng)人、財(cái)、物、時(shí)間等成本。

(責(zé)任編校：夏冬)