周志榮　謝銳勤

摘要：當(dāng)前，因基層政府行為失范、農(nóng)村中的“大宗族，小政府”現(xiàn)象以及“能人”權(quán)威的替代等造成的基層政府權(quán)威缺失，是農(nóng)村群體性事件中基層政府對(duì)社會(huì)管理的失控的主要原因之一。根據(jù)巴納德的“權(quán)威接受論”，權(quán)威是否存在，不是來(lái)源于上級(jí)，而是來(lái)源于下級(jí)的認(rèn)可；在鄉(xiāng)村治理中，治理的權(quán)威不是來(lái)自于上級(jí)政府對(duì)基層政府的授予，而是來(lái)源于基層民眾的認(rèn)可。因此，基層政府在鄉(xiāng)村治理中權(quán)威地位的樹(shù)立，應(yīng)基于民眾的認(rèn)可，必須實(shí)實(shí)在在為民眾辦實(shí)事。

關(guān)鍵詞：群體性事件；政府權(quán)威；鄉(xiāng)村治理；巴納德；權(quán)威接受論

中圖分類號(hào)：D625；C936文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008—6439(2008)03—0089—05

農(nóng)村群體性事件主要是指在農(nóng)村區(qū)域內(nèi)(村、鄉(xiāng)、縣)社會(huì)矛盾引發(fā)并形成一定規(guī)模，造成一定社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)影響，給社會(huì)發(fā)展造成負(fù)面作用的事件。目前群體性事件的表現(xiàn)形式主要有請(qǐng)?jiān)干显L、集會(huì)游行、阻塞交通、聚眾械斗、沖擊政府機(jī)關(guān)等。從1993年到2003年間，中國(guó)群體性事件已由1萬(wàn)起增加到6萬(wàn)起，參與人數(shù)也由約73萬(wàn)增加到約307萬(wàn)。其中，針對(duì)農(nóng)村基層政府的群體性事件顯著增加。群體性事件已由過(guò)去主要發(fā)生在農(nóng)民與農(nóng)民之間的群體械斗事件，轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕槍?duì)基層政府和組織的群體性事件。后者已成為影響農(nóng)村社會(huì)政治穩(wěn)定，制約農(nóng)村社會(huì)改革和發(fā)展進(jìn)程的重要因素之一。

一、基于巴納德“權(quán)威接受論”的基層政府權(quán)威

“權(quán)威”在英語(yǔ)中為authority，它的原本意義有：(1)創(chuàng)造者、初始者；(2)祖父、先父等；(3)作者；(4)萬(wàn)物的起源，即上帝；(5)事物的來(lái)源或者根據(jù)的意思。以往的“權(quán)威”概念大多是建立在某種等級(jí)系列或組織地位的權(quán)力之上的，其來(lái)源在于權(quán)威者或發(fā)布命令的人，是一種自上而下的解釋。而西方現(xiàn)代管理理論中社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派的創(chuàng)始人——切斯特·巴納德(ChesterI.Bamard，1886—1961)則給權(quán)威以一種自下而上的解釋，因此，他有關(guān)“權(quán)威”的理論是不尋常和最具特色的。

巴納德在其享譽(yù)世界的名著《經(jīng)理人員的職能》中提出了有別于以往學(xué)者的獨(dú)特的“權(quán)威接受論”，他給“權(quán)威”下了這樣的定義：“權(quán)威是正式組織中信息交流(命令)的一種性質(zhì)，通過(guò)它的被接受，組織的貢獻(xiàn)者或‘成員支配自己所貢獻(xiàn)的行為，即支配或決定什么是要對(duì)組織做的事，什么是不對(duì)組織做的事。”在他看來(lái)，“如果一個(gè)命令下達(dá)給了命令的接收者，命令對(duì)他的權(quán)威就被確認(rèn)或確定了。這成為行動(dòng)的基礎(chǔ)。如果他不服從這個(gè)命令，就意味著他否認(rèn)這個(gè)命令對(duì)他有權(quán)威。因此，按權(quán)威的定義來(lái)說(shuō)，一個(gè)命令之是否有權(quán)威決定于接受命令的人，而不決定于‘權(quán)威或發(fā)命令的人?！边@里，巴納德明確地指出應(yīng)當(dāng)從組織成員是否接受一項(xiàng)命令、指示或建議的角度去看待權(quán)威。他認(rèn)為，當(dāng)一個(gè)組織成員接受了另一個(gè)組織成員的指示或建議時(shí)，他們之間就發(fā)生了權(quán)威關(guān)系；反之，當(dāng)我們說(shuō)到兩個(gè)人之間有權(quán)威關(guān)系時(shí)，就意味著其中一個(gè)人接受了另一個(gè)人的指示或建議。

巴納德認(rèn)為權(quán)威要對(duì)人們發(fā)生作用，就必須得到人們的同意；而要得到人們的同意，則必須具備以下四個(gè)條件：(1)他能夠而且的確理解了命令，一個(gè)不能被人理解的命令不可能有權(quán)威；(2)在他作出決定時(shí)，他認(rèn)為這個(gè)命令同組織目的是沒(méi)有矛盾的，一個(gè)被接受者認(rèn)為同組織目的相矛盾的命令是不會(huì)被接受的；(3)在他作決定時(shí)，他認(rèn)為這個(gè)命令整體上同他的個(gè)人利益是一致的，如果個(gè)人認(rèn)為一個(gè)命令所帶來(lái)的負(fù)擔(dān)會(huì)破壞他同組織關(guān)系的純利益，那么它對(duì)個(gè)人為組織作貢獻(xiàn)的純誘因就不存在了；(4)他在精神上和肉體上能夠執(zhí)行這個(gè)命令，如果一個(gè)人沒(méi)有執(zhí)行命令的能力，顯然他一定會(huì)不服從這個(gè)命令，或更好的辦法是不去管它。

本文所提到的基層政府，即基層地方政府，是指處于政府層級(jí)結(jié)構(gòu)最底層的地方政府，在它轄域范圍內(nèi)，不再存在更低層級(jí)的地方政府，但可能存在它的派出行政機(jī)構(gòu)，比如鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和市轄區(qū)的人民政府?；鶎诱侵苯用嫦虻胤骄用癯袚?dān)地方事務(wù)治理職責(zé)的政府，因而其活動(dòng)的結(jié)果直接影響當(dāng)?shù)鼐用竦娜粘Ｉ?，從而更受居民的關(guān)注。

一般認(rèn)為，基層政府權(quán)威是指基層政府合法的政治權(quán)力的影響力及公眾對(duì)影響力的服從與認(rèn)同。從巴納德的“權(quán)威接受論”觀點(diǎn)出發(fā)，本文認(rèn)為，基層政府權(quán)威不是來(lái)源于它的上級(jí)政府的賦予，而是來(lái)源于基層的民眾認(rèn)可；只有基層的民眾認(rèn)同了基層政府權(quán)威的合法性和正當(dāng)性時(shí)，權(quán)威才得以產(chǎn)生，才能對(duì)基層民眾產(chǎn)生影響。

二、農(nóng)村群體性事件中基層政府權(quán)威缺失的表現(xiàn)及原因

在農(nóng)村群體性事件中，基層政府之所以對(duì)社會(huì)管理失控，其權(quán)威的缺失是主要原因之一，即基層政府對(duì)社會(huì)的管理控制得不到基層民眾的認(rèn)可和服從。

(一)“不得民心”：政府行為失范的嚴(yán)重后果

“得民心者，得天下”是中國(guó)根深蒂固的政治理念?；鶎诱男袨槭Х吨苯訉?dǎo)致的后果就是在基層社會(huì)中“不得民心”，這正是基層政府權(quán)威缺失的根本原因所在。基層政府在農(nóng)村社會(huì)管理中行為失范的主要表現(xiàn)為：

1基層政府官員的腐敗行為。中國(guó)正處于一個(gè)變遷中的轉(zhuǎn)型社會(huì)，政治上的體制尤其是對(duì)政府官員的監(jiān)督體制尚未健全，這使得掌握權(quán)力的基層政府官員有了滋生腐敗的空間。而“腐敗的基本形式就是政治權(quán)力與經(jīng)濟(jì)財(cái)富的交換”，權(quán)錢交易是基層政府官員最主要的腐敗行為之一。掌握權(quán)力資源的部分基層官員通過(guò)權(quán)力的出租從富商手里取得豐潤(rùn)的黑色收入，而這種權(quán)錢交易的代價(jià)就是出賣農(nóng)民的合法利益。一些農(nóng)村群體性事件就是因?yàn)檎賳T與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商相勾結(jié)，非法占用農(nóng)民耕地進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)而引起的利益糾紛所導(dǎo)致的。比如2006年7月19日至20日，汕頭市龍湖區(qū)內(nèi)發(fā)生的村民群體性事件，主要是村民要求政府懲辦村干部貪污賣地款，后來(lái)村民與警察發(fā)生沖突，有幾輛警車被損壞并有一些村民受傷。

2基層政府官員的官僚作風(fēng)。(1)基層政府機(jī)關(guān)工作人員的官僚作風(fēng)集中表現(xiàn)為“老子天下第一”、“天高皇帝遠(yuǎn)”、“唯我獨(dú)尊”等封建“官本位”意識(shí)與觀念。(2)部分基層政府官員工作方法簡(jiǎn)單粗暴，不講政策和法律，不善于做耐心細(xì)致的思想政治工作，而是以權(quán)勢(shì)壓人。(3)部分基層干部素質(zhì)低、綜合處理能力弱。有的干部個(gè)人素質(zhì)或小群體素質(zhì)不高，導(dǎo)致處事不成熟，解決問(wèn)題拿不準(zhǔn)、欠果斷，該管的不管，不該管的硬管，從而影響農(nóng)民生產(chǎn)和生活。

3基層政府的不作為。(1)對(duì)農(nóng)民通過(guò)正常途徑和合法渠道反映問(wèn)題置若罔聞?；鶎诱浫鯚o(wú)力，得過(guò)且過(guò)，不愿管，不敢管，無(wú)力管，從而導(dǎo)致農(nóng)民的利益無(wú)法實(shí)現(xiàn)。而農(nóng)民也學(xué)會(huì)并助長(zhǎng)了“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”的問(wèn)題解決方法。(2)不能實(shí)實(shí)在在地為民眾提供有效的公共產(chǎn)品和服務(wù)?；鶎诱荒軐?shí)實(shí)在在地發(fā)展村莊經(jīng)濟(jì)，就難以從基層民眾中獲得認(rèn)可，政府的權(quán)威就

難以樹(shù)立。(3)職能錯(cuò)位以及亂作為導(dǎo)致了民憤。這集中體現(xiàn)為基層政府在農(nóng)村中的亂收費(fèi)、亂攤派行為以及各種各樣的“搭車收費(fèi)”現(xiàn)象，這往往成為群體性事件的導(dǎo)火線。比如2002年在廣東潮陽(yáng)發(fā)生的“9·7事件”，就是由于基層政府在中小學(xué)秋季開(kāi)學(xué)期間強(qiáng)行向?qū)W生“搭車”收取農(nóng)村教育事業(yè)費(fèi)附加、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)以及其他亂收費(fèi)行為，導(dǎo)致民眾不滿，通過(guò)圍攻政府辦公樓以及聚眾堵塞高速公路來(lái)表達(dá)自己的訴求。

(二)農(nóng)村中的“大宗族，小政府”現(xiàn)象

1宗族權(quán)威的上升。20世紀(jì)80年代以來(lái)，政策的相對(duì)寬松、溫飽問(wèn)題的解決、財(cái)富的迅速增加、華僑的返鄉(xiāng)祭祖，使得農(nóng)村宗族活躍起來(lái)，主要表現(xiàn)在祭祖聯(lián)宗、編撰族譜、修建祠堂、組織鄉(xiāng)俗活動(dòng)、控制社區(qū)秩序等。伴隨著宗族勢(shì)力在農(nóng)村社區(qū)中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，代表宗族權(quán)力的“長(zhǎng)老會(huì)”的權(quán)威也日益集中和膨脹?！伴L(zhǎng)老會(huì)”在潮汕地區(qū)俗稱“理事會(huì)”，是由本宗族中有聲望的老人擔(dān)任。以“長(zhǎng)老會(huì)”為代表的潮汕宗族組織由于本身廉潔，且具有良好的監(jiān)督機(jī)制，其職能的發(fā)揮從最初的組織祭祀發(fā)展到建設(shè)村居環(huán)境、救濟(jì)貧苦村民等，成為多功能的農(nóng)村宗族組織。因此，他們?cè)谵r(nóng)村里的威信很高，他們?cè)诎l(fā)動(dòng)村民方面具有天然的優(yōu)勢(shì)。村里的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，往往村委會(huì)無(wú)法組織發(fā)動(dòng)村民進(jìn)行，而“長(zhǎng)老會(huì)”憑借其權(quán)威就能把路給修起來(lái)、把學(xué)校給興辦起來(lái)、把村里的活動(dòng)組織起來(lái)。以“長(zhǎng)老會(huì)”等為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的宗族勢(shì)力在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮的積極功能使其越來(lái)越多地成為村民權(quán)威的化身。一旦村里與基層政府之間發(fā)生利益上的沖突，以“長(zhǎng)老會(huì)”為代表的宗族勢(shì)力會(huì)迅速成為群體性事件的主力軍。2006年汕頭市潮陽(yáng)區(qū)西臚鎮(zhèn)“4·12”警民沖突事件的產(chǎn)生與發(fā)展，與波美村“長(zhǎng)老會(huì)”的領(lǐng)導(dǎo)有一定的關(guān)系。

2基層政府權(quán)威的流失。相對(duì)于“長(zhǎng)老會(huì)”的權(quán)威集中，村委會(huì)未能發(fā)揮其應(yīng)有的職能，進(jìn)而造成其在鄉(xiāng)村治理中權(quán)威流失。村委會(huì)原本是村民自治的基層組織，是村民行使民主權(quán)利、自我管理的自治組織。然而，“村民自治”在運(yùn)行過(guò)程中往往出現(xiàn)扭曲和變樣，村委會(huì)成了基層政府權(quán)力在農(nóng)村中的延伸，喪失了其在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中應(yīng)有的功能?；鶎诱疄榱吮阌谑绽U各項(xiàng)款項(xiàng)，程度不同地采取了延伸政府權(quán)力的做法，即對(duì)行政村村委會(huì)組織中的負(fù)責(zé)人采取了任命制，本著下級(jí)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)的原則，把村委會(huì)權(quán)力納入基層政府的范圍。這使得村委會(huì)成為了基層政府的行政工具，在實(shí)際工作中很難代表農(nóng)民說(shuō)話。村民自治作為一種國(guó)家的制度安排，在農(nóng)村的實(shí)際工作中卻難以體現(xiàn)出村民當(dāng)家做主的基本精神，勢(shì)必導(dǎo)致村委會(huì)在鄉(xiāng)村治理中權(quán)威的缺失。

(三)“能人”權(quán)威的替代

在農(nóng)村的鄉(xiāng)土社會(huì)里，鄉(xiāng)村“能人”也是農(nóng)村地方權(quán)威的另一種代表。(1)鄉(xiāng)村“能人”可以是村里比較有勢(shì)力的人。他可能是村里宗族的首領(lǐng)，如族長(zhǎng)、支長(zhǎng)、房長(zhǎng)或族賢，支配宗族力量越大，他就越有勢(shì)力；他也可能是地方黑惡勢(shì)力的領(lǐng)頭人，正式救濟(jì)渠道的喪失往往使得村民尋求其它民間渠道的救濟(jì)，而領(lǐng)頭人能為有困難的村民“擺平”事情，得到利益，自然也就有權(quán)威；他也可能是背后有權(quán)貴支持的人，如果他與政府機(jī)關(guān)有聯(lián)系，背后有親戚朋友位居高官，在外面有影響的話，也能增加其在村里的勢(shì)力。(2)鄉(xiāng)村“能人”一般還是村里有錢的富人。那些在改革開(kāi)放的浪潮中先富起來(lái)的人，如果能夠積善積德、修橋補(bǔ)路、扶幼濟(jì)貧，也能受到村民的敬畏，成為鄉(xiāng)村“能人”。(3)村里的長(zhǎng)者也可能成為“能人”。血緣性和地緣性是中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的顯著特征，一般那些輩分高、年齡大的人，往往受到社會(huì)的尊重，從而被公舉出來(lái)，管理鄉(xiāng)村的事務(wù)。這就是鄉(xiāng)土社會(huì)中所謂的“長(zhǎng)老統(tǒng)治”。(4)那些擁有淵博學(xué)識(shí)的人也會(huì)成為鄉(xiāng)村“能人”。隨著時(shí)代的發(fā)展，知識(shí)經(jīng)濟(jì)的浪潮席卷全球，知識(shí)的重要性越來(lái)越顯示出來(lái)。在農(nóng)村中那些擁有淵博學(xué)識(shí)的人，也自然成為村民擁戴和尊崇的對(duì)象。這些人往往受過(guò)較高的教育，熟悉國(guó)家的法律法規(guī)和相關(guān)政策，并能掌握當(dāng)?shù)卣幚硪恍┤粘Ｊ聞?wù)的基本態(tài)度。

因此，這些在農(nóng)村鄉(xiāng)土社會(huì)中“有勢(shì)”、“有錢”、“有望”、“有識(shí)”的人成為農(nóng)民利益的代言人。當(dāng)農(nóng)民的利益受到損害的時(shí)候，一般的農(nóng)民因?yàn)樽陨淼奈幕刭|(zhì)等能力有限，無(wú)法進(jìn)行有效的維權(quán)行動(dòng)；在這樣的情況，他們往往會(huì)求助于村里的“能人”，從“能人”那里尋求幫助。當(dāng)普遍的農(nóng)民利益受損，而國(guó)家的正式制度無(wú)法滿足村民的利益訴求的時(shí)候，在鄉(xiāng)村“能人”的運(yùn)作下，體制外的對(duì)抗性組織力量就會(huì)產(chǎn)生，相應(yīng)的群體性事件的發(fā)生也就難以避免。

三、巴納德“權(quán)威接受論”對(duì)鄉(xiāng)村治理的啟示

“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”，當(dāng)前建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村需要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理主體的多元化。鄉(xiāng)村治理“意味著一系列來(lái)自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者”。鄉(xiāng)村治理主體多元化要求“改變政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的行政性管理和控制，讓鄉(xiāng)村內(nèi)部的自主性力量在公共服務(wù)供給、社會(huì)秩序維系、沖突矛盾化解等多個(gè)領(lǐng)域充分發(fā)揮基礎(chǔ)性作用”。具體來(lái)講，鄉(xiāng)村治理需要基層政府的主導(dǎo)性作用，需要村委會(huì)進(jìn)一步完善所實(shí)現(xiàn)的村民自治，還需要農(nóng)村自發(fā)形成的長(zhǎng)老會(huì)、農(nóng)村合作社等民間社會(huì)組織的力量以及農(nóng)村中普遍隱藏著的“能人”等個(gè)體的帶頭效應(yīng)。

巴納德自下而上的“權(quán)威接受論”對(duì)我們最重要的啟示就是，權(quán)威是否存在，不是來(lái)源于上級(jí)，而是來(lái)源于下級(jí)的認(rèn)可；在鄉(xiāng)村治理中，治理的權(quán)威不是來(lái)自于中央或高一級(jí)地方政府對(duì)基層政府的授予，而是來(lái)源于基層民眾的認(rèn)可。這就意味著：一方面，基層政府想獲得在鄉(xiāng)村治理中的權(quán)威地位，就必須從基層民眾中獲取認(rèn)可；另一方面，在鄉(xiāng)村治理中，誰(shuí)能夠?qū)崒?shí)在在為民眾辦實(shí)事，獲得民眾的認(rèn)可，誰(shuí)就能聚集基層民眾的權(quán)威，誰(shuí)就有資格成為治理的主體之一。

(一)提高村民的組織化程度和政治參與能力

只有在村民真正理解了政策之后，政府才可能有權(quán)威；也才具備了執(zhí)行的基礎(chǔ)。這就需要開(kāi)門決策、開(kāi)門立法，暢通村民表達(dá)意見(jiàn)的渠道，認(rèn)真聽(tīng)取村民的意見(jiàn)和呼聲，并把它們上升為決策與命令的內(nèi)容，讓村民感覺(jué)到政策負(fù)載著他們的利益訴求，從而把政策變成自身的迫切需求而主動(dòng)地執(zhí)行。并且這樣的政策才會(huì)有可行性，因?yàn)槿绻迕駴](méi)有執(zhí)行力，那么好政策也是空有其名。所以要激活《村民委員會(huì)組織法》中關(guān)于村民會(huì)議和村民代表大會(huì)的利益表達(dá)作用和民主決策作用；要提升村民的組織化程度和集體行動(dòng)能力，通過(guò)組織化形成村莊社會(huì)的多元權(quán)力格局，改變過(guò)去一盤散沙的局面，才能形成一致的共同行動(dòng)；要讓每個(gè)人直接參與村莊公共事務(wù)的管理，在一定程度上對(duì)自己的生活和周圍的環(huán)境進(jìn)行控制，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)村莊公共事務(wù)的有效治理。

(二)重塑基層政府的權(quán)威形象

(1)要依法行政，依法決策?；鶎诱谧鞒?/p>

決策時(shí)，一定要有明確的法律法規(guī)和政策依據(jù)，至少要符合公平正義的理念，讓村民認(rèn)識(shí)到這些決策同黨中央國(guó)務(wù)院的方針路線是一致的，這樣至少會(huì)減輕政策執(zhí)行的阻力。如果農(nóng)民從心底里就認(rèn)為基層政府的決策是違法的，那他就會(huì)以種種形式抵抗。(2)轉(zhuǎn)變政府職能，樹(shù)立服務(wù)觀念?；鶎诱攸c(diǎn)圍繞農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、九年義務(wù)教育、計(jì)劃生育、維護(hù)社會(huì)治安、推進(jìn)合作醫(yī)療、村民自治等方面進(jìn)行工作，由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，變領(lǐng)導(dǎo)為指導(dǎo)，變指示為示范，變命令為協(xié)調(diào)。(3)提高政府治理能力。一方面要提高基層政府機(jī)關(guān)工作人員的素質(zhì)，改變粗暴單一的工作方法；另一方面要重點(diǎn)提高基層政府領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)執(zhí)政的能力，樹(shù)立以人為本的科學(xué)發(fā)展觀。(4)嚴(yán)肅官員作風(fēng)，杜絕腐敗蔓延。改變以往的官僚作風(fēng)，真正樹(shù)立為人民服務(wù)的公仆意識(shí)。從制度上杜絕腐敗的蔓延，一方面要完善政府官員的監(jiān)督制度；另一方面要加大人大、政協(xié)以及社會(huì)輿論的監(jiān)督力度。

(三)大力發(fā)展壯大鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)

要讓村民接受基層政府的治理，就必須讓村民得到實(shí)實(shí)在在的利益；基層政府要提高權(quán)威，就必須成為村民生存和發(fā)展可以依賴的組織。實(shí)證調(diào)查表明：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的村莊，村委會(huì)的權(quán)威就高；而經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的村莊，村委會(huì)的話往往就沒(méi)人聽(tīng)。為什么村莊的宗族組織和“能人”在村民心目中往往有較高的權(quán)威?這跟他們能給村民帶來(lái)物質(zhì)上乃至精神上的實(shí)惠是有關(guān)系的。所以要大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民生存技能的培訓(xùn)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和改革農(nóng)村政策；要壯大鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，增強(qiáng)村民個(gè)體與集體的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度，以此吸引村民關(guān)注村莊公共事務(wù)，培養(yǎng)村民的公共意識(shí)和參與熱情；要使基層政府的存在能夠?qū)Υ迕裥纬奢^強(qiáng)的吸引力，從而主動(dòng)地?fù)碜o(hù)并執(zhí)行各項(xiàng)政策。

(四)村委會(huì)要真正代表農(nóng)民說(shuō)話

要在憲法和法律上進(jìn)一步健全村民自治制度，讓村委會(huì)真正成為代表村民利益的自治組織。切實(shí)落實(shí)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，明確村委會(huì)的獨(dú)立法律地位，基層政府不能干涉村委會(huì)的運(yùn)作，村委會(huì)也要理順與村黨支部的關(guān)系，同時(shí)要加強(qiáng)自身的建設(shè)，使村委會(huì)真正實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。只有這樣，村民才能制度化、規(guī)范化地運(yùn)用各項(xiàng)民主權(quán)利，才能選出真正代表農(nóng)民說(shuō)話的村委會(huì)，才能把隱藏在農(nóng)村中的鄉(xiāng)村“能人”納入到村民自治的組織中來(lái)，提高村委會(huì)的聲望，從而使村民自治真正體現(xiàn)村民當(dāng)家做主的基本精神，才能使村委會(huì)不再成為基層政府的行政工具，而是代表農(nóng)民說(shuō)話、保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的代言人。

(五)積極引導(dǎo)社會(huì)組織朝健康的方向發(fā)展

肖唐鏢通過(guò)對(duì)江西和安徽的宗族型村莊的治理狀況調(diào)查發(fā)現(xiàn)：在村委會(huì)之下的農(nóng)村，幾乎都存在自發(fā)產(chǎn)生的宗族性自治組織，它們?cè)诎疵裰髯灾蔚囊?guī)則治理著底層鄉(xiāng)村。這種自治結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)及其運(yùn)行質(zhì)量盡管尚是初級(jí)原始的，但它的草根性卻表明了中國(guó)農(nóng)民對(duì)民主自治的內(nèi)在意愿與實(shí)際能力。鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生的這些傳統(tǒng)組織資源，無(wú)論是有著悠久歷史的宗族組織，還是新近興起的農(nóng)民合作組織以及各種各樣的協(xié)會(huì)，它們?cè)卩l(xiāng)村治理中擁有很高的權(quán)威，不僅不是社區(qū)公共治理的障礙，相反卻有可能成為民主自治的基礎(chǔ)。政府應(yīng)當(dāng)制訂有關(guān)的政策法規(guī)，將這些地方權(quán)威納入體制內(nèi)，引導(dǎo)它們朝著積極健康的方向發(fā)展，使其發(fā)揮應(yīng)有的正面功能，以利于維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定和安寧。

(六)提高農(nóng)民文化素質(zhì)和民主法制意識(shí)

農(nóng)民的法律意識(shí)不強(qiáng)、法律知識(shí)不夠，容易使他們?cè)谶M(jìn)行利益訴求的時(shí)候走上違法的歧途。(1)要提升農(nóng)民的政治法律素質(zhì)。要及時(shí)提升市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)的“自由”、“平等”、“民主”的理念和精神，培養(yǎng)村民對(duì)村莊政治體系的認(rèn)同感和自己的政治責(zé)任感。而且要對(duì)當(dāng)前村民的政治心理進(jìn)行正確的規(guī)范、控制和引導(dǎo)，過(guò)慮、消解可能導(dǎo)致價(jià)值沖突的觀念性隱患，調(diào)適并維持個(gè)體參與的方向、強(qiáng)度、平衡性，為個(gè)體參與維權(quán)提供心理上的支持。(2)要整合不同層次的政治法律文化資源。要整合當(dāng)前鄉(xiāng)村不同群體、不同結(jié)構(gòu)的政治法律文化，及時(shí)引進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)外部的現(xiàn)代政治法律文化資源，發(fā)掘和提煉傳統(tǒng)政治法律文化中同村民自，治制度相融合的資源，增強(qiáng)村民政治行為、政治理性和政治情感的統(tǒng)一性，為農(nóng)民維權(quán)提供一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的政治法律環(huán)境。

在農(nóng)村群體性事件中，基層政府權(quán)威缺失是顯而易見(jiàn)的。如果我們既能夠通過(guò)中央或高一級(jí)的地方政府的權(quán)威授予，又能得到農(nóng)民對(duì)基層政府權(quán)威的自發(fā)認(rèn)可，那么這種自上而下和自下而上的良好溝通和接洽將對(duì)提升基層政府的權(quán)威起到良好的作用。

(責(zé)任編校：夏冬)