康小明　李鋒亮

從全球范圍看，大學(xué)已經(jīng)成為了科技知識，特別是基礎(chǔ)理論知識的重要生產(chǎn)者。由于大學(xué)的研究與開發(fā)活動，特別是基礎(chǔ)研究和共性關(guān)鍵技術(shù)研究帶有鮮明的公共產(chǎn)品屬性，因此，為了防止大學(xué)科研活動的市場失靈，政府往往是大學(xué)科研活動的最大資助主體。

一、政府科技財(cái)政的預(yù)算管理和投入體制比較

科技發(fā)達(dá)的國家其科技財(cái)政預(yù)算管理和投入體制基本上采取了“頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌規(guī)劃”的模式。美國雖然采取的是分散投入模式，但其科技財(cái)政的統(tǒng)籌環(huán)節(jié)集中體現(xiàn)在了預(yù)算管理環(huán)節(jié)。白宮科技政策辦公室、國家科技委員會和總統(tǒng)科技顧問委員會共同承擔(dān)著美國的科技財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌和管理職能。英國實(shí)行的也是“多元分散管理模式”，但英國的政府科技辦公室負(fù)責(zé)全英范圍內(nèi)的科技財(cái)政預(yù)算的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)工作。英國除了具備統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的部門外，其科技經(jīng)費(fèi)的集中度也比較高，科技財(cái)政預(yù)算的40%左右集中在高等教育撥款委員會和八大專業(yè)性研究理事會中。

德國的科技財(cái)政預(yù)算管理和投入體制表現(xiàn)為聯(lián)邦教育與研究部主導(dǎo)（該部門的科技財(cái)政預(yù)算一直占聯(lián)邦科技財(cái)政預(yù)算總額的60%以上）、聯(lián)邦政府和州政府共同資助、多部門分散參與的模式。而在法國科技預(yù)算過程中起主導(dǎo)作用的部門則是科學(xué)與技術(shù)研究部際委員會（該委員會由研究部、國民教育部、財(cái)政部和工業(yè)部等的部長或部長級代表組成）。從科技財(cái)政經(jīng)費(fèi)的集中度看，法國的研究部占到了法國民用科技預(yù)算的80%左右。由此可以發(fā)現(xiàn)，法國的科技財(cái)政預(yù)算管理體系是由法國研究部集中統(tǒng)籌、部際委員會宏觀協(xié)調(diào)的組織架構(gòu)。

日本科技工作的最高審議權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)屬于議會，而全國科技工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)人則是首相，負(fù)責(zé)有關(guān)科學(xué)技術(shù)問題最高決策的部門則是成立于2001年1月的日本綜合科學(xué)技術(shù)會議。文部科學(xué)省負(fù)責(zé)科學(xué)投入，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省負(fù)責(zé)技術(shù)投入，其他各省廳則管轄著各自領(lǐng)域內(nèi)的科技預(yù)算。2003年，文部科學(xué)省管理的科技預(yù)算占到了日本科技財(cái)政預(yù)算的64%。因此，日本的科技財(cái)政預(yù)算管理體系是綜合科學(xué)技術(shù)會議主導(dǎo)、文部科學(xué)省負(fù)責(zé)統(tǒng)籌實(shí)施的組織架構(gòu)。

與我國高度分散的科技財(cái)政預(yù)算管理和投入模式相比，上述國家雖然在科技經(jīng)費(fèi)投入環(huán)節(jié)的分散程度不同，經(jīng)費(fèi)投入的集中度也存在著一定的差異，但每個(gè)國家都有對科技財(cái)政經(jīng)費(fèi)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性統(tǒng)籌和規(guī)劃的部門或機(jī)制，而我國的國家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組則很難對科技財(cái)政的預(yù)算管理和投入起到實(shí)質(zhì)性的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，最終報(bào)請全國人大審議的科技財(cái)政預(yù)算只能是財(cái)政部在綜合平衡各相關(guān)部門的科技經(jīng)費(fèi)需求和當(dāng)年的國家財(cái)力后綜合形成。由此可見，財(cái)政部在事實(shí)上承擔(dān)著我國科技財(cái)政預(yù)算的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌職能。

二、各國政府對大學(xué)科研經(jīng)費(fèi)的投入模式比較

由于大學(xué)，特別是研究型大學(xué)在基礎(chǔ)研究以及部分應(yīng)用研究和試驗(yàn)開發(fā)領(lǐng)域具備著獨(dú)特的比較優(yōu)勢，因此，國家創(chuàng)新體系比較發(fā)達(dá)的國家都將大學(xué)系統(tǒng)作為本國科學(xué)研究活動的重點(diǎn)以及科技財(cái)政投入的重點(diǎn)部門。

1.各國政府研究與開發(fā)經(jīng)費(fèi)的投入部門結(jié)構(gòu)

雖然科研經(jīng)費(fèi)的投入力度并不是政府支持科研活動力度的唯一指標(biāo)，卻是非常重要的指標(biāo)。下表反映的是政府投入的研究與開發(fā)經(jīng)費(fèi)在產(chǎn)業(yè)界、政府研究機(jī)構(gòu)、大學(xué)以及非營利民營研究機(jī)構(gòu)之間的分布結(jié)構(gòu)。

從上表中反映出來的政府研究與開發(fā)經(jīng)費(fèi)的投入部門結(jié)構(gòu)可以發(fā)現(xiàn)，在美國、日本、德國、法國和英國等國家創(chuàng)新系統(tǒng)比較發(fā)達(dá)的國家中，政府的研究與開發(fā)經(jīng)費(fèi)投入中，接近50%的比例投入了大學(xué)創(chuàng)新系統(tǒng)中（最低的美國也達(dá)到了37.21%），最高的日本和英國分別達(dá)到了48.45%和46.79%，而我國的比例則只有20.62%。從幾大創(chuàng)新主體獲得的政府研究與開發(fā)經(jīng)費(fèi)的資助比例看，即使政府科研系統(tǒng)非常發(fā)達(dá)的法國和德國，大學(xué)都是政府研究與開發(fā)經(jīng)費(fèi)的最大資助主體（相應(yīng)的比例分別達(dá)到了44.38%和44.24%）。而在中國，由于受歷史和體制性因素的影響，政府科研機(jī)構(gòu)才是政府研究與開發(fā)經(jīng)費(fèi)的最大資助主體，而且其所占比例（65.95%）遠(yuǎn)高于大學(xué)系統(tǒng)所占的比例(20.62%)。產(chǎn)生這一結(jié)果既有歷史和體制方面的因素，也有大學(xué)創(chuàng)新系統(tǒng)本身的因素。

2.各國政府對大學(xué)科研的資助模式比較

從各國政府對大學(xué)科研的資助模式看，主要有三種常見的模式：一是將研究經(jīng)費(fèi)與教學(xué)經(jīng)費(fèi)一并撥付，也稱為合并撥付教學(xué)和研究經(jīng)費(fèi)，此種經(jīng)費(fèi)撥付方式由于具備易于管理等特點(diǎn)而成為最為傳統(tǒng)的大學(xué)科研資助模式。二是以同行評議為基礎(chǔ)的科研項(xiàng)目撥款，這是典型的競爭性科研撥款方式。三是一攬子科研撥款，此類撥款未指定特定的項(xiàng)目和用途，往往是由政府指定特定的大學(xué)或大學(xué)下屬的科研機(jī)構(gòu)，獲得此類科研撥款的大學(xué)或機(jī)構(gòu)可自主確定此類科研撥款的具體用途，如英國政府基于科研評估質(zhì)量的一攬子科研撥款、中國“211工程”和“985工程”的一攬子撥款等，此類撥款可視為準(zhǔn)競爭性的科研撥款方式。

從世界各國政府對大學(xué)科研的資助模式看，幾乎很少運(yùn)用某種單一的資助模式，各國政府往往會綜合運(yùn)用上述三種資助模式以實(shí)現(xiàn)對大學(xué)科研活動的資助。但在綜合運(yùn)用上述資助模式的同時(shí)，各國所用的具體方法又存在著一定的區(qū)別與聯(lián)系。通觀美國、英國、法國、德國和日本政府對大學(xué)科研的資助體系，這些國家雖然具體資助方法不盡相同，但幾乎都考慮到了自由探索型的基礎(chǔ)研究活動的資助方式以及對政府資助的大學(xué)科研活動實(shí)施或即將實(shí)施全成本補(bǔ)償。

此外，為了確保大學(xué)科研經(jīng)費(fèi)的使用效率，各國政府在對大學(xué)的科研活動進(jìn)行資助時(shí)，往往將科研績效的評估結(jié)果與科研撥款掛鉤，這不僅是各國政府科研資助體系的顯著特點(diǎn)，也是今后政府資助大學(xué)科研活動的顯著趨勢。

三、對我國政府資助大學(xué)科研活動的啟示與借鑒

從法國、德國、英國、日本和美國等創(chuàng)新體系發(fā)達(dá)國家的政府對大學(xué)科研活動的資助體系看，雖然這些國家在資助的具體方式方法上存在著一定的區(qū)別，但在機(jī)制設(shè)計(jì)方面有著相通之處。反觀我國政府對大學(xué)科研的資助體系，可以從如下方面對完善我國政府對大學(xué)科研的資助體系得到啟示與借鑒。

1.強(qiáng)化政府科技資源投入的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，提高科技資源的配置效率

從美國、英國、法國、德國和日本等國家創(chuàng)新系統(tǒng)發(fā)達(dá)的政府對科研資源投入的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制看，都有著強(qiáng)力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以及相對集中的科技經(jīng)費(fèi)主導(dǎo)部門，特別是德國、法國和日本，其科技經(jīng)費(fèi)主導(dǎo)部門的經(jīng)費(fèi)集中度往往在60%以上，而法國更是高達(dá)80%。從行政職能角度看，我國的科技部應(yīng)是科技經(jīng)費(fèi)的主導(dǎo)部門，但實(shí)際上科技部僅主導(dǎo)著17.7%的科技經(jīng)費(fèi)（2001年度），其他六大科技口的中央一級預(yù)算單位（中科院、工程院、社科院、中國科協(xié)、國家自然科學(xué)基金委和哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦公室）以及其他國家部委（教育部、發(fā)改委等）也掌握著大量的部門科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算。由于缺乏實(shí)質(zhì)性的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，我國的財(cái)政性科技經(jīng)費(fèi)一方面存在著總量不足的問題，另一方面又存在著重復(fù)研究、重復(fù)購置科研設(shè)備等資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。為了順利實(shí)現(xiàn)建設(shè)創(chuàng)新型國家的發(fā)展目標(biāo)，我國應(yīng)在吸收其他國家成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國特定的發(fā)展現(xiàn)狀和行政部門格局，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃科技資源的制度建設(shè)，在提高科技資源配置效率的基礎(chǔ)上完善我國的科技財(cái)政體系。

2.完善科研質(zhì)量評估體系，穩(wěn)步提升大學(xué)整體的科研競爭力

從我國政府對大學(xué)科研的資助體系看，無論是政府直接資助，還是通過基金間接資助，都存在著科研質(zhì)量的評估以及科技資源的使用效率問題。為了提高政府資金的使用效率，制訂更好的科技發(fā)展政策，通過完善的科研質(zhì)量評估體系測度大學(xué)系統(tǒng)的科研質(zhì)量已經(jīng)成為了普遍的發(fā)展趨勢。雖然在經(jīng)常性科研經(jīng)費(fèi)撥款中，只有少數(shù)國家將撥款與科研質(zhì)量評估結(jié)果直接掛鉤，如英國、美國和德國的部分州等，但針對專項(xiàng)科研經(jīng)費(fèi)撥款幾乎都要與科研質(zhì)量評估結(jié)果直接掛鉤。從我國大學(xué)科研活動的實(shí)際情況看，為了提高大學(xué)整體的科研競爭力，提高科研資源的使用效率，我國應(yīng)逐步建立起科研質(zhì)量評估體系，同時(shí)建立起政府經(jīng)常性科研撥款和專項(xiàng)科研撥款與科研質(zhì)量評估結(jié)果直接掛鉤的撥款體系。

3.完善大學(xué)科研的間接成本補(bǔ)償機(jī)制，確保大學(xué)科研的可持續(xù)發(fā)展

從國家創(chuàng)新系統(tǒng)發(fā)達(dá)國家的成功做法看，為了提升大學(xué)科研的競爭能力和可持續(xù)發(fā)展能力，同時(shí)為了避免大學(xué)的科研活動對其人才培養(yǎng)功能產(chǎn)生負(fù)面沖擊，各國都建立起了大學(xué)科研的間接成本補(bǔ)償機(jī)制，具體的做法因國而異。由于長期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國政府并未建立起科學(xué)而有效的大學(xué)科研間接成本的補(bǔ)償機(jī)制。雖然我國的各類大學(xué)在實(shí)施科研活動時(shí)不得不面臨著各類間接成本支出，但政府向大學(xué)撥付的經(jīng)常性科研經(jīng)費(fèi)還微乎其微，根本不足以彌補(bǔ)大學(xué)科研活動所產(chǎn)生的各類間接成本。從基于項(xiàng)目的政府科研經(jīng)費(fèi)的投入角度看，雖然也有專門針對大學(xué)科研間接成本的補(bǔ)償措施，即科研項(xiàng)目的管理費(fèi)，但同樣面臨著間接成本補(bǔ)償比例低、直接成本限制條款不合理等弊端。

從間接成本補(bǔ)償比例看，根據(jù)我國相關(guān)國家科技計(jì)劃的經(jīng)費(fèi)管理辦法，包括國家自然科學(xué)基金在內(nèi)的絕大部分國家科技計(jì)劃項(xiàng)目的管理費(fèi)不能超過資助經(jīng)費(fèi)總額的5%，即使是最新修訂后的“863計(jì)劃”、“973計(jì)劃”等科研項(xiàng)目的最高管理費(fèi)比例可以達(dá)到8%（課題經(jīng)費(fèi)在100萬元以下部分），但考慮到其超額累退的管理費(fèi)比例限制，則經(jīng)費(fèi)總額為1,000萬元的科研項(xiàng)目的綜合管理費(fèi)比例只有3.8%。如此低比例的管理費(fèi)將很難彌補(bǔ)大學(xué)科研活動所產(chǎn)生的基礎(chǔ)設(shè)施損耗和綜合管理費(fèi)用等間接成本，進(jìn)而使得我國大學(xué)的科研基礎(chǔ)設(shè)施長期處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)而無法及時(shí)更新。

從直接成本的限制條款看，最明顯的不合理?xiàng)l款就是過于嚴(yán)苛的勞務(wù)費(fèi)比例限制以及簡單地禁止具有工資性收入的課題組成員獲得相應(yīng)的科研勞務(wù)費(fèi)。例如，國家自然科學(xué)基金中的面上項(xiàng)目勞務(wù)費(fèi)不得超過自然科學(xué)基金資助經(jīng)費(fèi)的15%，杰出青年基金、重點(diǎn)項(xiàng)目、重大項(xiàng)目及各類專項(xiàng)的勞務(wù)費(fèi)不得超過自然科學(xué)基金資助經(jīng)費(fèi)的10%。這就使得相關(guān)課題的負(fù)責(zé)人很難在如此低比例的勞務(wù)費(fèi)限制條件下招聘到合適的研究人員如博士后等。

由此可見，為了改善我國大學(xué)科研活動的基礎(chǔ)設(shè)施和公共科研環(huán)境，提升我國大學(xué)科研的整體競爭力，亟需完善我國政府對大學(xué)科研的資助體系和間接成本補(bǔ)償機(jī)制。無論是以科研質(zhì)量評估結(jié)果為依據(jù)，還是以準(zhǔn)確的間接成本核算為基礎(chǔ)，都是比較科學(xué)可行的方案。只有建立并完善既符合科研活動規(guī)律，又符合大學(xué)發(fā)展現(xiàn)狀的科研資助體系，才能確保我國大學(xué)科研活動的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而為提升我國的自主創(chuàng)新能力、實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新型國家的戰(zhàn)略目標(biāo)作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

注：本文為北京大學(xué)中國教育財(cái)政科學(xué)研究所資助課題“中國高等教育基礎(chǔ)研究的財(cái)政支持機(jī)制研究”的階段性成果。

（作者單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院/教育研究所）

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