《商務(wù)周刊》：對于十七屆三中全會《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中有關(guān)土地改革的論述，您是怎樣解讀的？

賀雪峰：十七屆三中全會通過的《決定》，用很大篇幅論及了農(nóng)村土地制度，有很多重要的新提法。大體來講，《決定》提到了兩種不同類型的土地，一是城鄉(xiāng)建設(shè)用地；二是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地。城鄉(xiāng)建設(shè)用地的關(guān)鍵是要嚴(yán)控總規(guī)模，實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。建設(shè)用地涉及到國家、集體和農(nóng)民等各方面的利益關(guān)系，因?yàn)橥恋亍稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”具有巨大的經(jīng)濟(jì)收益，如何分配土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”所產(chǎn)生的收益，如何保障農(nóng)民的合法權(quán)益，就成為實(shí)踐中的重要問題，《決定》在保障農(nóng)民合法權(quán)益方面有一些新的提法，值得注意。

對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，《決定》提出“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。尤其重要的是，《決定》提出，“建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。也就是說，中央決定采取一種積極的措施來形成土地經(jīng)營規(guī)模，農(nóng)民也可以更加靈活及有更大權(quán)利處置自己的土地承包經(jīng)營權(quán)。正是在農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營及農(nóng)民更大及更靈活處理土地承包經(jīng)營權(quán)兩點(diǎn)上，容易引起爭議，或者說，土地流轉(zhuǎn)問題容易引起爭論。

《商務(wù)周刊》：為什么說關(guān)于土地流轉(zhuǎn)權(quán)問題容易引起爭論？

賀雪峰：有兩個方面原因。其一，雖然中央一再強(qiáng)調(diào)是適度規(guī)模經(jīng)營，但實(shí)際上地方政府總是有一種以規(guī)模經(jīng)營來促農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的偏好。2008年湖北省出現(xiàn)了一個種田2萬畝的大戶，省委主要領(lǐng)導(dǎo)批示將其經(jīng)驗(yàn)印發(fā)全省參閱，幾乎所有省主要領(lǐng)導(dǎo)都有正面批示，大有將其經(jīng)驗(yàn)推廣到全省之意。若地方政府采取積極措施來推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)村就可能出現(xiàn)大量失地農(nóng)民，城市將面臨更大的就業(yè)壓力。

另一方面，雖然總體上農(nóng)民會慎重處理自己的土地承包經(jīng)營權(quán)，但當(dāng)出現(xiàn)生病、子女上學(xué)、建房等急需用錢的事項(xiàng)時，他們就可能將自己的承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓出去，以獲得應(yīng)急所需現(xiàn)金。只有他們越是徹底的將承包經(jīng)營權(quán)抵押出去，他們才越是可以獲得較多的應(yīng)急現(xiàn)金。而較為徹底的將承包經(jīng)營權(quán)抵押出去，比如20年的承包經(jīng)營權(quán)，就意味著他們不再可能回到村莊。這樣一來，目前農(nóng)民可以自由進(jìn)城，又可自由返鄉(xiāng)的雙向流動機(jī)制，將被只能進(jìn)城不能返鄉(xiāng)的單向不可逆流動機(jī)制所替代。農(nóng)民進(jìn)城的不可逆，不僅可能導(dǎo)致中國難以有效應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期，而且會加劇進(jìn)城農(nóng)民工的就業(yè)競爭壓力。以當(dāng)前形勢為例，因?yàn)槭艿矫绹鹑谖C(jī)的拖累，世界最大的玩具廠合俊集團(tuán)在廣東的生產(chǎn)基地關(guān)閉，6500名工人失業(yè)。這種企業(yè)倒閉所造成的大規(guī)模失業(yè)，在任何國家都是嚴(yán)重問題。在當(dāng)前的中國，失業(yè)的農(nóng)民工若在城市就業(yè)競爭壓力過大，他們完全可以再回到農(nóng)村種地，他們不必非得擠在城市艱難謀生，可以回到農(nóng)村維持溫飽有余且并非不體面的生活。這種農(nóng)民可以自由選擇城鄉(xiāng)就業(yè)的雙向流動機(jī)制，不僅對農(nóng)民有利，而且為國家應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期提供了極其有力的秘密武器。

《商務(wù)周刊》：放開流轉(zhuǎn)權(quán)之后，您認(rèn)為政府還會繼續(xù)著手?jǐn)U大改革的范圍和深度嗎？

賀雪峰：我認(rèn)為中央不會繼續(xù)著手?jǐn)U大土地改革的范圍與深度，至少在最近20年內(nèi)不要擴(kuò)大。中農(nóng)辦主任陳錫文在回答記者時說的一段話非常到位，他說：“從根本上說，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模必須與農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的規(guī)模相適應(yīng)?！敝袊r(nóng)民向非農(nóng)領(lǐng)域和城市轉(zhuǎn)移，必然是一個艱難漫長的過程，即使目前已經(jīng)進(jìn)城的農(nóng)民工也不能算是真正融入到了城市。不是農(nóng)民工沒有城市戶籍，這與戶籍無關(guān)，而是因?yàn)檗r(nóng)民工缺少在城市完成勞動力再生產(chǎn)所需要的穩(wěn)定的收入來源。也因此，我從來認(rèn)為中國目前不是只有7億多農(nóng)村人口，而是認(rèn)為中國仍然有9億農(nóng)村人口，或者說有9億必須依托農(nóng)村來完成勞動力再生產(chǎn)的人口。中國如此龐大農(nóng)村人口的城市化是史無前例的，在這個過程中，我們理應(yīng)采取謹(jǐn)慎的態(tài)度。

《商務(wù)周刊》：基于您過去十幾年的村莊調(diào)查研究，在您看來，中國農(nóng)村目前亟須解決的問題在哪里？現(xiàn)行土地政策若進(jìn)行調(diào)整，應(yīng)該由何處入手？

賀雪峰：我認(rèn)為，當(dāng)前中國農(nóng)村亟須解決的問題是要加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，以維持農(nóng)村的基礎(chǔ)秩序。當(dāng)前農(nóng)村在生產(chǎn)、生活和道德各方面的失序十分嚴(yán)重，農(nóng)民收入雖然在不斷提高，但農(nóng)民的主體性卻不斷喪失，農(nóng)民之間的社會聯(lián)系在解體，農(nóng)民越來越難以在公共事務(wù)上獲得一致行動能力。也就是說，他們越來越難以應(yīng)對生產(chǎn)、生活中的公共事務(wù)，越來越難獲得生產(chǎn)、生活所需的基礎(chǔ)條件。

現(xiàn)行土地政策調(diào)整，我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)村基層組織的土地權(quán)利。很奇怪的是，我們往往將農(nóng)民的土地權(quán)利與村莊集體對立起來，以為兩者之間是零和博弈的關(guān)系。我在全國農(nóng)村調(diào)查10多年，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民其實(shí)是希望村莊集體有較大的處置土地權(quán)利的。一個例子是，全國一半以上的農(nóng)村都存在土地調(diào)整，這種土地調(diào)整是農(nóng)民自下而上要求的，他們評價村干部工作好不好的一個重要考量因素，就是村干部是否遵照農(nóng)民的意愿，每隔數(shù)年調(diào)整一次土地。農(nóng)村的土地調(diào)整，是村莊內(nèi)農(nóng)民之間的利益調(diào)整，而非村莊通過土地調(diào)整將農(nóng)民的土地拿走。農(nóng)民認(rèn)為，土地是村集體的，隔幾年每家人口會有變化，因此土地就應(yīng)該調(diào)整，這是一種村莊內(nèi)的倫理，也是村民自治的基礎(chǔ)。村莊不只是一個個單獨(dú)的農(nóng)戶，而是一個整體、一個社會；農(nóng)民不只是經(jīng)濟(jì)動物，他們也是具有社會和精神需要的人；土地不只具有經(jīng)濟(jì)價值，而且附著有政治、社會乃至心理層面的功能，土地不僅具有功能，而且可以產(chǎn)生預(yù)期，給人以心理上的慰藉。

如果不能加強(qiáng)村莊集體對土地的處置權(quán)利，也至少要防止土地的無序流轉(zhuǎn)，比如可以規(guī)定土地只能在村莊里的農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)。一旦土地流轉(zhuǎn)到村外，則村外的力量也就介入到了村莊之中，這對村莊人們的社會和心理層面的影響是難以估量的，甚至?xí)绊懘迩f的政治和治理秩序。具體地說，就是借土地流轉(zhuǎn)而進(jìn)來的外來力量可能改變村莊共同體本身的游戲規(guī)則，從而破壞村莊原有的認(rèn)同和秩序。

《商務(wù)周刊》：農(nóng)民的土地權(quán)利與一個“失序”的農(nóng)村基層組織的存在，其問題的根源在哪里？

賀雪峰：當(dāng)前中國正處于一個巨變的時代，農(nóng)村人財(cái)物不斷的流出，指望依靠農(nóng)村內(nèi)生力量來維持農(nóng)村的生產(chǎn)生活秩序，十分困難。這種情況下，農(nóng)村就需要有自上而下的行政性力量介入到農(nóng)村社會秩序的生產(chǎn)中，而其中最為關(guān)鍵的一個中介力量就是村社組織。搞好村社組織建設(shè)，對于維持農(nóng)村基本的生產(chǎn)生活秩序，靈活應(yīng)對現(xiàn)代化進(jìn)程中可能產(chǎn)生的各種危機(jī)，具有十分關(guān)鍵的作用。村社組織建設(shè)的一個基礎(chǔ)，就是村莊作為土地所有者所應(yīng)當(dāng)具有的對土地最低限度的支配權(quán)力。正是因此，我十分同意李昌平一再建議的“應(yīng)該賦予村集體以更大的土地權(quán)利，以獲得村民自治的基礎(chǔ)”的意見。

《商務(wù)周刊》：目前的土地政策調(diào)整都在圍繞著“規(guī)模生產(chǎn)”和“集約化經(jīng)營”的思路來開展，土地流轉(zhuǎn)起來的意義也在于它有利于土地的集中。從您的鄉(xiāng)村實(shí)踐中來看，農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營能否切實(shí)帶來農(nóng)民收入的增加？

賀雪峰：我認(rèn)為當(dāng)前中國農(nóng)村正在實(shí)踐的土地制度不錯，仍然具有很強(qiáng)的生命力。當(dāng)前中國農(nóng)村土地制度安排的高明之處正在于均分的農(nóng)村土地，使得所有尚不具備真正進(jìn)入城市安居條件的農(nóng)民家庭，可以在農(nóng)村擁有戶均數(shù)畝的土地，依靠年齡偏大的父母的耕作，這些土地為農(nóng)民家庭提供了也許不多卻至關(guān)重要的收入。正是這些務(wù)農(nóng)收入，使農(nóng)民家庭不需要用外出務(wù)工收入來購買農(nóng)村生活必需品，使農(nóng)民家庭可以應(yīng)對消費(fèi)主義的壓力，可以吃飽穿暖，生活得多少有些尊嚴(yán)。

倘若農(nóng)民家庭不再有來自戶均數(shù)畝土地上的收入，農(nóng)民家庭即使仍在農(nóng)村生活，其生活水平與質(zhì)量都會大幅度下降?，F(xiàn)在的問題是，有人十分熱衷于農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營，希望通過加快土地流轉(zhuǎn)，形成規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。要知道，有人規(guī)模經(jīng)營，必然有更多農(nóng)戶無地經(jīng)營。這就不會是一件僅僅事關(guān)農(nóng)業(yè)的小事，而幾乎必然地成為政治性的大事。因此我認(rèn)為，充分尊重當(dāng)前正在實(shí)踐的土地制度，繼續(xù)保持這個制度的穩(wěn)定性，逐步在實(shí)踐中尊重農(nóng)民摸索的改革，是一個大智慧。

《商務(wù)周刊》：政府土地改革政策的核心一直是賦予農(nóng)民更大更多的地權(quán)，對此您一直是持保留意見的，具體講講您的看法？

賀雪峰：目前有一種完全不符合農(nóng)村實(shí)際情況，卻被視作常識的誤解，就是以為鄉(xiāng)村干部都在打農(nóng)民土地的主意，都試圖通過調(diào)整農(nóng)民的土地來謀取非法利益。也因此，很多人認(rèn)為，只有賦予農(nóng)民更大更多的土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民才能有效抵制鄉(xiāng)村干部侵害自己的權(quán)益。雖然不排除鄉(xiāng)村干部通過調(diào)整土地來獲取非法利益的情況，在大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)村干部調(diào)整土地的目的，應(yīng)該是呼應(yīng)農(nóng)民內(nèi)在的要求。

舉例來說，我曾在一個村民小組調(diào)查，農(nóng)民都希望通過調(diào)整土地，以將過于分散的土地相對集中便于耕作。經(jīng)過一個月的土地重新丈量和劃分，村民都認(rèn)為比較公平了。然后抓鬮。但不幸的是其中一個農(nóng)戶抓鬮后不滿意，反悔，堅(jiān)決不同意調(diào)整土地。因?yàn)橛腥藞?jiān)決不同意調(diào)整土地，整個村民組的土地就無法調(diào)整，農(nóng)民也就只能繼續(xù)不便地種地。在農(nóng)村調(diào)查，到處都可以發(fā)現(xiàn)，因?yàn)閱蝹€農(nóng)戶的既得利益無法調(diào)整，導(dǎo)致所有農(nóng)戶集體利益無法實(shí)現(xiàn)。單個農(nóng)戶的權(quán)利越大，由此權(quán)利所帶來的既得利益越大，集體獲得的整體利益的可能就越小，因?yàn)檎{(diào)整利益結(jié)構(gòu)會面對更加剛性的限制，克服少數(shù)人搭便車的成本越高。而恰恰農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要有配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這個基礎(chǔ)設(shè)施往往需要超出一家一戶的規(guī)模，需要單個農(nóng)戶家庭的合作。

簡單地說，今天與單個農(nóng)戶地權(quán)相對立的有兩個可能對象，一是鄉(xiāng)村干部，一是其他農(nóng)戶。農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，就必須具有基礎(chǔ)的公共設(shè)施和基本的生產(chǎn)條件，尤其是農(nóng)業(yè)灌溉條件。若農(nóng)民具有很大的土地權(quán)利，則他實(shí)際上就限制了集體其他成員的權(quán)利，并最終難以實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利。村干部作為農(nóng)民集體的代表，往往在農(nóng)村公共品供給中，可以發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。

我們很多時候都是以那些用于非農(nóng)使用的具有巨大經(jīng)濟(jì)收益的城郊土地代替了中國絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)的土地問題。對于用于農(nóng)作的土地來說，土地權(quán)利的核心是用于種地獲得收成，而種地獲得收成的前提又是可以得到廉價的基礎(chǔ)生產(chǎn)條件，比如灌溉。用于農(nóng)作的土地并不需要更多的權(quán)利，因?yàn)檫@些土地并不能像城郊“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的土地一樣可以獲得巨額收益。離開集體的權(quán)利，離開鄉(xiāng)村干部，卻將農(nóng)戶的土地權(quán)利搞得很大，這些用于農(nóng)作的土地獲得基礎(chǔ)生產(chǎn)條件的代價就必然很大，因?yàn)樗麄兏y克服剛性利益結(jié)構(gòu)的限制。

《商務(wù)周刊》：在您看來，一個符合目前中國農(nóng)村現(xiàn)狀并有利于解決困境的理想的組織形式應(yīng)該是怎樣的？2003年，您曾經(jīng)試圖嘗試過新的模式，在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)泵站，但最終失敗了，給您的教訓(xùn)是什么？這些年，您在這方面的新的思索是什么？

賀雪峰：2003年，我們曾在湖北荊門進(jìn)行一項(xiàng)鄉(xiāng)村水利工程建設(shè)的實(shí)驗(yàn)，其中包括一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)泵站運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)踐，可惜失敗了。2003年正是農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)行時，農(nóng)民不交稅費(fèi)了，鄉(xiāng)村組織也不再收取共同生產(chǎn)費(fèi)，之前依靠鄉(xiāng)村組織收取共同生產(chǎn)費(fèi)來進(jìn)行的集體灌溉，也就不再可以持續(xù)。我們試圖通過組織農(nóng)戶用水協(xié)會來自下而上地利用原有泵站系統(tǒng)，為農(nóng)戶提供農(nóng)田灌溉?？上У氖牵瑑H僅運(yùn)轉(zhuǎn)兩年就不再可以持續(xù)，因?yàn)橛修r(nóng)戶在用水后拒絕交費(fèi)，其他農(nóng)戶因此也拒絕交費(fèi)。最終，農(nóng)戶不得不依靠打井來灌溉農(nóng)田，而打井灌溉的成本大約是利用泵站系統(tǒng)灌溉成本的2-3倍，且旱澇不能保收。

這次試驗(yàn)使我們深刻認(rèn)識到，在農(nóng)村人財(cái)物流出，村莊開始解體的目前階段，指望依靠自下而上的內(nèi)生力量來克服少數(shù)人的搭便車，來解決農(nóng)村公共品供給，難度很大。我們必須充分利用自上而下的力量，包括自上而下的行政性力量，和自上而下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。而其中村社組織是非常關(guān)鍵的中介。過去10多年，村社組織在為農(nóng)民提供基本生產(chǎn)生活條件是起到了一些作用的，其中的經(jīng)費(fèi)就來自向農(nóng)民的收費(fèi)。但是，當(dāng)時的村社組織在供給公共品時，存在兩個基本缺陷，一是向農(nóng)民收費(fèi)，往往引起農(nóng)民的不滿，二是民主不夠，農(nóng)民缺少在公共事務(wù)中的足夠發(fā)言權(quán)。這兩點(diǎn)都是與當(dāng)時國家向農(nóng)民收稅的宏觀政策聯(lián)系在一起的?，F(xiàn)在的情況則已經(jīng)完全不同了，就是國家不僅不再向農(nóng)民收稅，而且向農(nóng)村轉(zhuǎn)移越來越多的財(cái)政經(jīng)費(fèi)。這個時候，如果國家可以將部分轉(zhuǎn)移支付資金轉(zhuǎn)移到村社集體，而村社集體充分利用已經(jīng)實(shí)踐多年的民主制度來決定如何將這筆錢用在該用的地方。農(nóng)民表達(dá)他們的公共品需求偏好的適當(dāng)單位是村社，村莊是實(shí)行村民自治的，有村民代表會議的成熟運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，有過一事一議的多年實(shí)踐。若依托村社這個“塊塊”，自上而下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付就可能被用于村民最需要的公共工程和公益事業(yè)建設(shè)中，最終造福億萬農(nóng)民。