隨著我國經(jīng)濟(jì)活動范圍和規(guī)模的不斷擴(kuò)大，區(qū)域開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和自然資源開發(fā)利用對環(huán)境的影響越來越突出，因政府決策而產(chǎn)生的各種環(huán)境問題也日益成為影響我國可持續(xù)發(fā)展的重要因素?；仡櫧?jīng)濟(jì)建設(shè)史，在諸多的環(huán)境悲劇中，其實都不難尋覓到政府決策失誤的歷史夢魘。這種政策上的失誤導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境問題，也不僅是在早期出現(xiàn)的現(xiàn)象，20世紀(jì)80－90年代還在發(fā)生。一九八九年三月十五日，國家發(fā)布的一項產(chǎn)業(yè)政策，將造紙、電鍍、皮革、印染、焦化等嚴(yán)重污染的行業(yè)或產(chǎn)品列入了重點支持之列，這些產(chǎn)業(yè)在九十年代初、中期迅速發(fā)展，同時也對中國的生態(tài)環(huán)境造成了災(zāi)難性后果，尤其是許多流域的水體陷入了難以恢復(fù)和逆轉(zhuǎn)的絕境。

從理論上講，一項戰(zhàn)略行為的形成大致遵循“政策(Pol－icy)→計劃(Plan)→規(guī)劃(Program)”這樣的一個漸進(jìn)的過程。比較政策、計劃和規(guī)劃的內(nèi)在含義，政策無疑是層次最高、最具有宏觀性的戰(zhàn)略。但是，對于規(guī)劃和計劃的界限，我國實踐中并未予以清楚的界定，很多情況下兩者都是混用的。我國目前已展開規(guī)劃層次的環(huán)評實踐，尚未開始對政策層次進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)評。但從五十年代的“除四害——麻雀事件”中卻可以看到政策性戰(zhàn)略環(huán)評的影子。

“除四害——麻雀事件”簡述

1955年，毛主席接到農(nóng)民反映，說是麻雀禍害莊稼，于是指示：麻雀是害鳥，能不能消滅它們。農(nóng)業(yè)部副部長劉瑞龍找到中科院前任動物所副所長錢燕文，錢燕文表示由于對麻雀的食性還沒有系統(tǒng)研究過，不敢肯定是否應(yīng)當(dāng)消滅麻雀。1956年1月通過的《綱要草案》規(guī)定，從1956年起，分別在5年、7年或12年內(nèi)基本上消滅包括麻雀在內(nèi)的“四害”。于是，消滅麻雀的運動正式興起。

據(jù)不完全統(tǒng)計，從1959年3月到11月上旬，8個月的時間中全國捕殺麻雀19.6億只!1959年春，在上海等一些大城市，樹木發(fā)生了嚴(yán)重的蟲災(zāi)，有些地方人行道樹的樹葉幾乎全被害蟲吃光。在這種情況下，更多的科學(xué)家也開始挺身而出、為麻雀翻案。

所幸的是，他們的強(qiáng)烈反對意見此時得到了中科院領(lǐng)導(dǎo)的支持，1959年11月27日，院方以反映科學(xué)家不同意見的方式寫了《關(guān)于麻雀益害問題向主席的報告》。這份附有大量科學(xué)依據(jù)和分析的報告打動了毛主席。1959年11月29日，毛主席批示：將報告印發(fā)各同志。并在1960年3月18日起草的《中共中央關(guān)于衛(wèi)生工作的指示》中提出：‘麻雀不要打了，代之以臭蟲，口號是‘除掉老鼠、臭蟲、蒼蠅、蚊子’?！?/p>

由“除四害——麻雀事件”分析我國政策性戰(zhàn)略環(huán)評實施條件

其實，上述事件就是一個類似政策性環(huán)評的實例，只是具體工作是在政策制定之后開展的。即使這樣，也為政策提供了科學(xué)依據(jù)，促成了該政策的早日修正。若非如此，繼續(xù)消滅麻雀所造成的損失會更大、更嚴(yán)重?，F(xiàn)就借鑒上述事件來簡單分析政策性戰(zhàn)略環(huán)評實施所需條件。

1.決策者對政策性戰(zhàn)略環(huán)評的重視。由“麻雀事件”可看出，當(dāng)毛主席看到《關(guān)于麻雀益害問題向主席的報告》后，還是改正了以往的錯誤。“解鈴還需系鈴人”，制定政策的決策者對戰(zhàn)略環(huán)評重視，是使政策性戰(zhàn)略環(huán)評得以有效實施的必要條件。政府及其主管部門的支持是政策性戰(zhàn)略環(huán)評能夠得以順利實施的重要前提。如缺乏最高決策者的重視，戰(zhàn)略環(huán)評尤其是政策性戰(zhàn)略環(huán)評，難以起到有效的作用。

戰(zhàn)略環(huán)評涉及地方政府及發(fā)展、規(guī)劃、政策等相關(guān)部門，要想大力推廣，必須得到他們的認(rèn)同與支持。但近幾年來的實踐表明，戰(zhàn)略環(huán)評所注重的長期利益、全局利益，往往與重審批輕規(guī)劃的部門利益和短平快出業(yè)績的地方利益相沖突，致使很多地區(qū)和部門對這項工作以種種理由回避推脫，一對政策性戰(zhàn)略環(huán)評的推行阻力更大。在向全國人大常委會提交的議案《環(huán)境影響評價法》(草案)中，環(huán)境影響評價適用的范圍包括了在區(qū)域開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、自然資源開發(fā)等方面的政策。在全國人大常委會對該草案進(jìn)行一審并征求國務(wù)院及其各部門、各地方的意見時，戰(zhàn)略環(huán)境影響評價受到強(qiáng)烈質(zhì)疑，一些部門和委員認(rèn)為，對政策進(jìn)行環(huán)境影響評價的立法條件尚不成熟，不同意對政策進(jìn)行環(huán)境影響評價，有些部門甚至也不同意對規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評價。因此，在向全國人大常委會提交的二審草案中，就沒有了對制定政策進(jìn)行環(huán)境影響評價的內(nèi)容。由此可見，目前政策性戰(zhàn)略環(huán)評在我國各級人民政府及其主管部門那里還需要更加有效的支持。

2.相應(yīng)的制度保障。從前述事例：鳥類學(xué)家鄭作新的考察成果等科學(xué)理性的聲音雖然沒有及時傳到毛主席那里，但最終還是得到了中科院領(lǐng)導(dǎo)的支持，以反映科學(xué)家不同意見的方式寫了《關(guān)于麻雀益害問題向主席的報告》。此時，消滅麻雀的運動已轟轟烈烈開展了近四年了。

政策性戰(zhàn)略環(huán)評需要在政策制定的早期介入制定過程，介入時間過晚則會導(dǎo)致評價工作失去意義。環(huán)評、尤其是戰(zhàn)略環(huán)評的推行，必須依賴法制的力量。政策性戰(zhàn)略環(huán)評制度化并且被廣受認(rèn)可后，公眾就會更有意識、更深入地從經(jīng)濟(jì)決策的角度去追尋問題之所在，這顯然更有利于環(huán)境破壞問題獲得更有效、更全面的解決。制度化的戰(zhàn)略環(huán)評，不僅能夠加強(qiáng)公眾監(jiān)督意識，還有助于更好地與公眾的監(jiān)督產(chǎn)生互動，使環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督力量更強(qiáng)大，監(jiān)督行為更有效。而在中國環(huán)境影響評價立法的背景下，缺乏相應(yīng)的制度保障，很難在政策制定的早期介入環(huán)境評價。在現(xiàn)行政府決策體制下，應(yīng)通過法律和黨的制度規(guī)定擯棄將政府首長和各部門長官的意志視為圣旨、視為科學(xué)決策的象征的做法，彌補(bǔ)法律體系上的寬泛和缺失，使戰(zhàn)略環(huán)評的推進(jìn)得不到應(yīng)有的支持和保障。隨著規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)評的推行，相信不久的將來，政策性戰(zhàn)略環(huán)評也會提上立法的日程。

3.專業(yè)的政策性戰(zhàn)略環(huán)評協(xié)作機(jī)構(gòu)。我們應(yīng)當(dāng)看到，對政策單純的質(zhì)疑是不夠的，無論是錢燕文：“我們對麻雀的食性還沒有系統(tǒng)研究過，不敢肯定是否應(yīng)當(dāng)消滅麻雀”，還是“大多數(shù)科學(xué)家都建議，在沒有正式得到科學(xué)結(jié)論以前，希望政府考慮不要轟轟烈烈地搞運動”，均未能直接取得成效。最終還是附有“大量科學(xué)依據(jù)和分析”的報告打動了毛主席。

環(huán)境影響評價工作是一項專業(yè)技術(shù)性很強(qiáng)，涉及面很廣的綜合性科學(xué)研究工作，涉及多學(xué)科、多領(lǐng)域的知識和信息，僅靠評價機(jī)構(gòu)的知識結(jié)構(gòu)、信息渠道和技術(shù)手段根本無法滿足評價需要。政策性戰(zhàn)略環(huán)評，其所涉及領(lǐng)域相比較規(guī)劃和項目環(huán)境影響評價可能更多、更宏觀，僅靠邀請有關(guān)專家進(jìn)行環(huán)境影響方面的座談、咨詢可能已不足于更加客觀詳細(xì)具體的作出環(huán)境影響評價。

規(guī)范的政策性環(huán)境影響評價，還需要更深層次的合作，需要更加專業(yè)詳細(xì)的研究報告等支掙性資料。不論在國家一級還是地方一級政策，都需要大量從別的領(lǐng)域、別的部門接受有用信息。需要對政策涉及領(lǐng)域的環(huán)境問題具有特殊專長和實踐經(jīng)驗的機(jī)構(gòu)，才能較好地完成評價工作。在有關(guān)政府部門和協(xié)作機(jī)構(gòu)之間磋商和確立積極的伙伴關(guān)系，是必要的。

4.公眾的環(huán)境意識、參與意識。由于沒有直接的政策性戰(zhàn)略環(huán)評制度，其實“麻雀事件”中專家們是以公眾參與的形式在發(fā)表看法和意見，而普通群眾由于知識水平的限制和環(huán)保意識的欠缺，未能對該政策提供有益的實質(zhì)性意見。

近些年來，由于環(huán)境問題的日趨嚴(yán)重，影響到了人們的日常生活，也由于近些年的宣傳普及，現(xiàn)在人們的環(huán)境保護(hù)意識有了很大提高。群眾的公眾參與的熱情也在提高中，并在現(xiàn)實中逐漸發(fā)揮了影響。如六里屯垃圾焚燒發(fā)電項目的緩建，民間環(huán)保衛(wèi)士霍岱珊，歷時十年跟蹤調(diào)查淮河污染狀況引起重視并當(dāng)選2007綠色中國人物等等。雖然當(dāng)前社會公眾對環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識正逐漸深入，參與環(huán)境保護(hù)、政府決策和管理社會公共事務(wù)的熱情日益高漲，但不可否認(rèn)的是，受種種因素影響，公眾參與環(huán)境保護(hù)的力度仍然不夠，對戰(zhàn)略環(huán)評缺乏清晰和深入的認(rèn)識。而專家學(xué)者作為公眾中有相對知識優(yōu)勢的代表更是發(fā)揮了越來越大的作用。雖然我國尚未正式開展政策性戰(zhàn)略環(huán)評，但我國有關(guān)政府職能部門在作出有關(guān)決策時已開始不同程度的考慮環(huán)境影響，而且還專門邀請有關(guān)專家進(jìn)行環(huán)境影響方面的咨詢。其實這已經(jīng)是政策性戰(zhàn)略環(huán)評的雛形。

根據(jù)目前的制度安排，公眾參與環(huán)評僅僅局限于專項規(guī)劃和建設(shè)項目，但一個可以預(yù)計的趨勢是：公眾參與決策的程度將不斷拓展；公眾參與環(huán)評，不僅囿于建設(shè)項目和低層次的政府決策，還將發(fā)展到高層次的黨政政策乃至立法。