吳玉良

摘 要：作為在對(duì)新公共管理理論批判和反思基礎(chǔ)上發(fā)展起來的一門新的公共行政理論，新公共服務(wù)理論充分融合了民主公民權(quán)理論、社區(qū)與公民社會(huì)理論、組織人本主義和新公共行政以及后現(xiàn)代公共行政的基本主張，提出了公共行政的七大理念：服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客；追求公共利益；重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神；思考要具有戰(zhàn)略性，行動(dòng)要具有民主性；承認(rèn)責(zé)任并不簡單；服務(wù)，而不是掌舵；重視人，而不只是重視生產(chǎn)率。新公共服務(wù)理論提倡促進(jìn)公共服務(wù)的尊嚴(yán)和價(jià)值，將民主、公民權(quán)和公共利益的價(jià)值觀重新肯定為公共行政的卓越價(jià)值觀，體現(xiàn)了現(xiàn)代公共行政所強(qiáng)調(diào)的以服務(wù)和公平為核心的“責(zé)任中心主義”道德價(jià)值。

關(guān)鍵詞：新公共服務(wù)；行政倫理；公共利益

中圖分類號(hào)：B82文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003—0751(2008)02—0133—04

自20世紀(jì)80年代以來，伴隨著西方國家政府重塑運(yùn)動(dòng)的興起和發(fā)展，新公共管理在當(dāng)代公共行政理論與實(shí)踐中日益顯現(xiàn)其主導(dǎo)范式的地位。作為傳統(tǒng)公共行政學(xué)的一種替代性研究路徑，新公共管理摒棄了傳統(tǒng)政治理論的觀察視角，用市場理念和企業(yè)家精神來重塑行政理念和價(jià)值。在追求效率和生產(chǎn)力方面，新公共管理的理念和方案得到了不少的贊成和肯定，但它對(duì)于追求何種最終價(jià)值卻鮮有興趣。同時(shí)，在有力推動(dòng)西方國家公共行政改革的過程中，新公共管理也暴露出自身難以克服的缺陷。而新公共服務(wù)理論正是以美國著名公共行政學(xué)家羅伯特?B?登哈特為代表的一批公共行政學(xué)者基于對(duì)新公共管理理論的反思，特別是針對(duì)作為新公共管理理論之精髓的企業(yè)家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共行政理論。新公共服務(wù)理論高舉公共行政價(jià)值追求的旗幟，將管理主義者邊緣化了的公民權(quán)、社會(huì)責(zé)任、公共利益等價(jià)值量度重新置回行政話語的中心。

一、新公共服務(wù)理論的思想淵源

登哈特認(rèn)為，在新公共服務(wù)理論的思想來源和概念基礎(chǔ)中，更具有當(dāng)代性的理論先驅(qū)包括：民主公民權(quán)理論；社區(qū)與公民社會(huì)理論；組織人本主義和新公共行政；后現(xiàn)代公共行政。

1．民主公民權(quán)理論

民主和公民權(quán)在近來受到政治理論和社會(huì)理論的日益關(guān)注，這兩種理論都提倡再度復(fù)興的、更為積極的和更多參與的公民權(quán)。公民權(quán)可以從兩個(gè)不同的方面加以界定。比較常見的是將公民權(quán)界定為一種合法的身份，這一定義所關(guān)注的焦點(diǎn)明顯在于法律體系所規(guī)定的公民的權(quán)利和義務(wù)。另一種更為寬泛的觀點(diǎn)認(rèn)為，公民權(quán)涉及的是與個(gè)人在某一政治共同體中成員資格的特性有關(guān)的更加一般的若干問題，其中包括諸如公民的權(quán)利和責(zé)任，而不論其合法身份如何。按照這種觀點(diǎn)，公民權(quán)涉及的則是個(gè)人影響該政治體系的能力，意味著對(duì)政治生活的積極參與。新公共服務(wù)理論著重關(guān)注的是后一種觀點(diǎn)，也即公民會(huì)去做一個(gè)民主政體中公民應(yīng)該做的事情——他們會(huì)去管理政府。當(dāng)他們這樣做的時(shí)候，他們不僅會(huì)促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步，而且還會(huì)促進(jìn)他們自己作為積極負(fù)責(zé)的人健康成長。

2．社區(qū)與公民社會(huì)理論

由于社區(qū)意識(shí)可能衍生于從鄰里街區(qū)到工作團(tuán)體等許多不同層次的人類社團(tuán)，因此其可以在個(gè)人與社會(huì)之間提供一種有益的中介結(jié)構(gòu)。社區(qū)建立的基礎(chǔ)是關(guān)懷、信任和協(xié)作，社區(qū)的互動(dòng)本性在個(gè)人與集體之間起著調(diào)節(jié)作用，并且使得個(gè)人與集體保持一致。社區(qū)猶如實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的“公民社會(huì)”，在這里，公民能夠相互進(jìn)行一種個(gè)人對(duì)話和評(píng)價(jià)，而這正是社區(qū)建設(shè)的本質(zhì)和民主的本質(zhì)。社區(qū)又為政府開辟新的對(duì)話和討論渠道，進(jìn)一步推進(jìn)民主治理問題提供了機(jī)會(huì)，公共管理者也正在就公民對(duì)政府過程的參與而重新界定自己的角色。而且，政府在建立、促進(jìn)和支持公民與其社區(qū)之間關(guān)系的過程中能夠發(fā)揮一種關(guān)鍵性的作用。

3．組織人本主義與新公共行政

組織人本主義是在反對(duì)官僚制組織對(duì)人性的禁錮基礎(chǔ)上提出的。許多學(xué)者都試圖把它改造成更少地受權(quán)威控制支配并且更加關(guān)注內(nèi)部選民和外部選民需要的組織。他們反對(duì)理性模式把組織關(guān)注的焦點(diǎn)集中于人的一致的、可程序化的、有組織的思維活動(dòng)上。新公共行政學(xué)派也強(qiáng)調(diào)需要探索一些新的模式來替代官僚組織模式。這些學(xué)者反對(duì)這種舊模式使組織成員客觀化和非人格化，并且要求新模式應(yīng)圍繞著開放性、信任和真誠的溝通來建構(gòu)。公共行政不是中立的，它當(dāng)然不應(yīng)該僅根據(jù)效率標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)價(jià)。相反，諸如平等、公平和回應(yīng)性這樣的概念也應(yīng)該開始發(fā)揮作用。

4．后現(xiàn)代公共行政

后現(xiàn)代公共行政主要是從研究方法上給予新公共服務(wù)以支持。它們是以對(duì)實(shí)證主義的批評(píng)為發(fā)端的。而且，后現(xiàn)代公共行政理論家主要信奉“對(duì)話”的理念，信奉公共問題通過對(duì)話要比通過“客觀”測量或理性分析更有可能解決的觀念?？煽繉?duì)話的理想把行政官員和公民視為彼此是充分參與的，這種進(jìn)行協(xié)商和達(dá)成共識(shí)的最終過程也就是個(gè)體隨著自己的參與而彼此相互接洽的過程，在這個(gè)過程中，他們充分包含了人類個(gè)性的所有方面，他們不僅有理性而且還有經(jīng)驗(yàn)、直覺和情感。

二、新公共服務(wù)理論的基本理念

新公共服務(wù)理論有兩個(gè)核心主題：促進(jìn)公共服務(wù)的尊嚴(yán)和價(jià)值；將民主、公民權(quán)和公共利益的價(jià)值觀重新肯定為公共行政的卓越價(jià)值觀。具體來講，主要包括以下七個(gè)方面的基本理念。

1．服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客

“把公民當(dāng)作顧客”是新公共管理理論的核心理念之一。新公共管理理論看到了政府提供公共服務(wù)時(shí)的低效和低質(zhì)量，卻忽視了顧客理念凸顯出的公民權(quán)的蒼白。從公民權(quán)角度而言，政府是公民的仆人，公民的需求千差萬別，但只要合理，政府都必須供給；而如果把公民看成是顧客，那么公民只能接受單一的公共服務(wù)，多樣化的需求幾乎不可能被滿足。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公共利益產(chǎn)生了關(guān)于價(jià)值共享的對(duì)話，而不是個(gè)體私利的集合。因此，公務(wù)員不是對(duì)“顧客”的需求做出反應(yīng)，而是強(qiáng)調(diào)和公民之間建構(gòu)一種協(xié)作與信任關(guān)系。新公共服務(wù)認(rèn)為，扮演著公民角色的人民必須關(guān)注更大的社區(qū)，必須致力于一些超出短期利益之外的問題，并且必須愿意為他們的鄰里和社區(qū)所發(fā)生的事情承擔(dān)個(gè)人的責(zé)任。畢竟，這些都屬于有效且負(fù)責(zé)的公民權(quán)的規(guī)定要素。另一方面，政府也必須關(guān)注公民的需要和利益。

2．追求公共利益

登哈特指出：“在新公共服務(wù)中，公共行政官員不是公共利益的單獨(dú)主宰者。相反，公共行政官員應(yīng)該被視為在一個(gè)包括公民、團(tuán)體、民選代表以及其他機(jī)構(gòu)在內(nèi)的更大治理系統(tǒng)中的關(guān)鍵角色。”①政府的任務(wù)在于確保公共利益居于支配地位，確保公共問題的解決方案本身及其產(chǎn)生的過程都符合正義、公正和公平的民主規(guī)范。把政府視為實(shí)現(xiàn)諸如公正和公平這種價(jià)值的工具，其最重要的含義之一就是政府的目標(biāo)從根本上不同于企業(yè)的目標(biāo)。這些差異使得那種僅僅把市場機(jī)制和關(guān)于信任的假定用作一種自利算計(jì)的觀點(diǎn)至少是可疑的。盡管有特征可以將企業(yè)和政府區(qū)分開，但是，政府增進(jìn)公共權(quán)和服務(wù)于公共利益的責(zé)任則是最重要的差異之一，而且是新公共服務(wù)的一塊基石。

3．重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神

新公共管理理論認(rèn)為，政府官員必須具備企業(yè)家精神，從而在各個(gè)方面提升績效，包括公共服務(wù)供給的績效。但是，新公共服務(wù)理論卻認(rèn)為，行政官員不僅僅提供公共服務(wù)，更重要的是他們將日益扮演一種調(diào)解、中介甚或裁判的角色。而且他們依靠的將不再是管理控制的方法，而是促進(jìn)、當(dāng)經(jīng)紀(jì)人、協(xié)商以及解決沖突的技巧。由此，也必須培育公民的參與能力，使公民在公共服務(wù)供給過程中能夠更好地發(fā)表自己的意見，并能夠采取合理和恰當(dāng)?shù)姆绞脚c其他公民，包括政府官員協(xié)商。而政府正應(yīng)該在這些地方發(fā)揮更大的作用。

4．思考要具有戰(zhàn)略性，行動(dòng)要具有民主性

對(duì)于公共物品和公共服務(wù)來說，一般認(rèn)為應(yīng)該由政府供給。新公共管理理論雖然指出政府應(yīng)該是“掌舵而非劃槳”，但是它的出發(fā)點(diǎn)是如何高效地供給公共物品和公共服務(wù)，特別是如何以最小的成本獲取最大的收入。新公共服務(wù)理論則側(cè)重于公共物品和公共服務(wù)供給的有效性和適用性。在制定公共服務(wù)政策以及供給公共服務(wù)時(shí)，要通過一系列的程序和方式來保證該目的的達(dá)成。新公共服務(wù)理論設(shè)計(jì)的路徑是讓公民更好地參與到公共服務(wù)的供給過程，包括決策過程和執(zhí)行過程。公務(wù)員則由原來的供給者、發(fā)包者變成了公民參與能力的培養(yǎng)者。

5．承認(rèn)責(zé)任并不簡單

新公共管理理論強(qiáng)調(diào)結(jié)果而不關(guān)注過程，把公共服務(wù)委托給企業(yè)和社會(huì)組織去承擔(dān)，因此在考察官員的責(zé)任時(shí)就會(huì)只局限于其是否高效，這縮小了公務(wù)員的責(zé)任范圍。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，責(zé)任問題很復(fù)雜，它意味著對(duì)一個(gè)復(fù)雜的外部控制網(wǎng)絡(luò)中的競爭性規(guī)范和責(zé)任進(jìn)行平衡，它涉及職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、公民仁義君子、道德問題、公法以及最終的公共利益，它承認(rèn)“做公務(wù)員是一項(xiàng)社會(huì)需要的、富有挑戰(zhàn)性的，并且有時(shí)是英勇的事業(yè)，它意味著要對(duì)他人負(fù)責(zé)，要堅(jiān)持法律、堅(jiān)持道德、堅(jiān)持正義以及堅(jiān)持責(zé)任”②。

6．服務(wù)，而不是掌舵

新公共管理理論強(qiáng)調(diào)“掌舵而非劃槳”，也就是說，行政官員們只需要控制公共服務(wù)的供給方向，而不用具體承擔(dān)供給職能。但是，這將會(huì)導(dǎo)致如上面所說的公共服務(wù)供給的結(jié)果可能不會(huì)被公民所接受的情況。另外，掌舵而非劃槳也使得行政官員的領(lǐng)導(dǎo)只局限于他們自身。因此，重要的不是誰在供給，而在于通過什么樣的方式產(chǎn)生公共服務(wù)需求。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)過程，所有的人都希望能夠參與到領(lǐng)導(dǎo)過程，以滿足自己的需求。由此，他們認(rèn)為公共領(lǐng)導(dǎo)者需要幫助社區(qū)及其公民認(rèn)識(shí)他們的需要和潛能、整合和表達(dá)社區(qū)的愿景以及活躍在任何特定領(lǐng)域的種種組織的愿景、充當(dāng)行動(dòng)的觸發(fā)器或促進(jìn)因素。這些正是公共服務(wù)的根本所在。

7．重視人，而不只是重視生產(chǎn)率

新公共管理和傳統(tǒng)的公共行政一樣都把效率放在至高無上的地位。傳統(tǒng)的公共行政只注意到了通過技術(shù)和物質(zhì)的激勵(lì)來提高生產(chǎn)率，而忽視了人的作用，特別是下級(jí)和公民的參與。新公共管理理論雖然注意到了下級(jí)和公民的參與，但是卻把參與放在提高生產(chǎn)率的限域，從而使得人的主體性地位沒有發(fā)揮出來，下級(jí)和公民仍然是組織中受控制的對(duì)象。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，應(yīng)該給予組織中個(gè)體成員的價(jià)值和利益以足夠的關(guān)注，才能造就負(fù)責(zé)任的、投入的并且有公民意識(shí)的雇員或公民。

三、新公共服務(wù)的“責(zé)任中心主義”與す共行政倫理價(jià)值基礎(chǔ)重構(gòu)

所謂公共行政倫理，可以概括為公共行政領(lǐng)域的基本倫理維度、公共行政行為的基本道德規(guī)范，以及通過公共行政行為與公共事務(wù)所集中體現(xiàn)出來的社會(huì)公共倫理精神。行政倫理的價(jià)值性不僅在于它為行政主體的道德認(rèn)知與踐履提供了價(jià)值準(zhǔn)則，而且從新世紀(jì)之初公共行政的發(fā)展趨勢看，它已成為當(dāng)代公共行政建構(gòu)的基本準(zhǔn)則，是現(xiàn)代性公共行政（甚至是后現(xiàn)代行政）建構(gòu)的基本訴求。公共行政經(jīng)過一百多年的發(fā)展，其研究范式經(jīng)歷了從傳統(tǒng)官僚制行政到公共管理，再到新公共服務(wù)的轉(zhuǎn)換。這種范式的轉(zhuǎn)換，不僅只是涉及一些新行政方法的實(shí)施，而且包括了行政倫理道德價(jià)值的轉(zhuǎn)換與更新。新公共服務(wù)范式的興起，現(xiàn)代公共行政越來越追求以公平、正義為價(jià)值核心的“服務(wù)行政”、“責(zé)任行政”，要求建立一個(gè)以提供更優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、承擔(dān)更充分公共責(zé)任的政府，即現(xiàn)代公共服務(wù)型政府。這種理念的轉(zhuǎn)變正是出于對(duì)公共行政倫理的強(qiáng)調(diào)與高揚(yáng)。

就新公共服務(wù)的起源、動(dòng)因及其目標(biāo)訴求而言，與其說它是一種現(xiàn)代行政范式的探索與建構(gòu)，毋寧說是一種對(duì)公共行政倫理價(jià)值的重新確認(rèn)與聲張?！靶鹿卜?wù)不只是最新的管理時(shí)尚或者管理技巧。更確切地說，它是對(duì)我們是誰以及我們?yōu)樗朔?wù)的原因的一種界定。它是一種對(duì)價(jià)值觀的根本改造?！雹坌鹿卜?wù)不排斥“效率”與“經(jīng)濟(jì)”作為行政活動(dòng)的理念支柱的合理性與正當(dāng)性，但除此之外，主張現(xiàn)代行政還須將“公平”作為“第三個(gè)規(guī)范性支柱”④。新公共服務(wù)通過對(duì)公共行政的服務(wù)對(duì)象、利益追求、行政原則責(zé)任意識(shí)、服務(wù)原則的理論闡發(fā)，致力于找回由政府所掌舵或劃槳的“船”的“主人”，明確和解決“為誰提高效率”的問題。顯然，新公共服務(wù)始于公共服務(wù)的概念，而公共服務(wù)的概念又是與民主公民權(quán)的責(zé)任互相盤繞的，因此，公共服務(wù)來源于責(zé)任和義務(wù)這些公民美德。新公共服務(wù)作為建基于公民社會(huì)治理模式的行政理念，內(nèi)在地包含著“責(zé)任中心主義”的價(jià)值目標(biāo)與愿景。以新公共服務(wù)為代表的現(xiàn)代公共行政理論通過對(duì)責(zé)任、公共利益、公正、公民權(quán)等一系列公共倫理精神的張揚(yáng)，使其承載著公民社會(huì)的基本價(jià)值要求，為遭遇“合法性危機(jī)”的傳統(tǒng)公共行政重新找回合法性與價(jià)值合理性的根基與生成條件。

1．承擔(dān)公共責(zé)任

“責(zé)任是建構(gòu)行政倫理學(xué)的關(guān)鍵概念”⑤，“是任何治理過程的基礎(chǔ)”⑥。正是基于這樣的價(jià)值論基礎(chǔ)，現(xiàn)代服務(wù)行政既承認(rèn)責(zé)任在現(xiàn)代公共治理中的中心地位，又著力構(gòu)建行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，否定用簡單的效率測量方法和以市場為基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生和建立“責(zé)任行政”的可能。主張行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)應(yīng)基于這樣一種理念，即：公共行政行為主體即便在涉及復(fù)雜價(jià)值判斷和重疊規(guī)范的情況下也能夠?yàn)榱斯怖娑鵀楣穹?wù)。行政行為不但要符合法律、民主規(guī)范和其他約束條件，而且還要建基于公民授權(quán)、公民參與和公民會(huì)話的基礎(chǔ)上解決實(shí)際問題、謀求公共利益，從而實(shí)現(xiàn)行政主體公民權(quán)和責(zé)任意識(shí)的建構(gòu)。因此，公共行政責(zé)任并非是一個(gè)簡單的概念，行政主體應(yīng)該關(guān)注的不僅僅是市場；他們還應(yīng)該關(guān)注法令和憲法、社區(qū)價(jià)值觀、政治規(guī)范、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及公民利益。公共責(zé)任精神在現(xiàn)代行政理念中的中心地位十分明顯。從微觀層面看，它是行政行為主體自由裁量權(quán)生成與恰當(dāng)運(yùn)用的基本前提與保障，是行政倫理作為行政主體自律管理活動(dòng)的內(nèi)在根據(jù)；從宏觀層面看，它是民主政治時(shí)代的公共行政行為合法性的基本前提，是新公共服務(wù)擯棄并超越新公共管理理念，扭轉(zhuǎn)公共行政價(jià)值異化的切入點(diǎn)。因此，承擔(dān)公共責(zé)任必然成為現(xiàn)代公共治理與建構(gòu)服務(wù)型政府的價(jià)值基石。

2．公共利益信仰

盧梭在《社會(huì)契約論》中鮮明地指出：“公意”不等于“眾意”，社會(huì)的公共利益不等于某局部組織或團(tuán)體的“共同利益”。因此，政府合法性的最根本的依據(jù)是其是否以公共利益為統(tǒng)治的立場和出發(fā)點(diǎn)，是否以促成公共利益的實(shí)現(xiàn)和發(fā)展為宗旨。與傳統(tǒng)公共行政理論和公共管理理論相比，“新公共服務(wù)的核心原則之一就是重新肯定公共利益在政府服務(wù)中的中心地位”⑦。因此，新公共服務(wù)范式更強(qiáng)調(diào)政府及其行政人員對(duì)公共利益的態(tài)度，即是否把公共利益作為一種信仰，“一個(gè)人能否成為一個(gè)合格的行政人員，取決于他能否擁有這種信仰”⑧。公共利益成為公共行政人員的信仰，進(jìn)入其主觀責(zé)任意識(shí)，進(jìn)入其實(shí)踐理性，從而成為指導(dǎo)公共行政行為的內(nèi)在動(dòng)力。公共利益信仰將指導(dǎo)行政人員的道德能力、正義感和責(zé)任感，為行政人員提供一種優(yōu)先原則，即在執(zhí)行政策時(shí)優(yōu)先考慮公共利益而不是個(gè)人利益，從而使行政人員的行為符合社會(huì)公眾的期待。

3．維護(hù)社會(huì)公正

新公共服務(wù)對(duì)“公民權(quán)”與公共行政的“公共性”性質(zhì)的重新確認(rèn)與聲張，其實(shí)也是對(duì)作為公共權(quán)力執(zhí)掌者的行政主體的公正精神的期待與強(qiáng)調(diào)。公共行政的“公共性”性質(zhì)，決定了現(xiàn)代政府的主要職責(zé)就是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、公正，這是公共行政應(yīng)然性價(jià)值目標(biāo)，也是新公共服務(wù)理念的基本價(jià)值訴求?！肮残姓那拜厒兠髦堑剡x擇‘公共行政，而非‘政府行政一詞來表明這一領(lǐng)域的性質(zhì)?！雹嵋虼?，“無論在理論上還是實(shí)踐上，公共行政對(duì)公平與平等的承諾都應(yīng)該同效率、經(jīng)濟(jì)和效能的承諾同等重要。遵循公平與平等原則能夠把我們時(shí)代的人民緊緊聯(lián)系在一起，同時(shí)也使我們與未來一代的聯(lián)系更加緊密”⑩。現(xiàn)代行政的公正精神的彰顯，意味著新公共服務(wù)所追求的公民權(quán)的實(shí)現(xiàn)；意味著公共行政合法性基礎(chǔ)的重新奠定，它必然要求政府成為“價(jià)值的權(quán)威分配者，它所用的不可量化的尺度是正義和社會(huì)福利”(11)；意味著行政主體在施政中平等地對(duì)待每一位公民的合法權(quán)益，承認(rèn)所有公民具有平等的權(quán)利，這些權(quán)利并不因公民出身與種族的差異或地位與權(quán)勢的變更而不同；意味著公共物品和公共服務(wù)能在不同的公民之間公平地分配，行政行為與公共政策能平等對(duì)待不同階層、關(guān)注弱勢、維護(hù)正義，不但實(shí)現(xiàn)結(jié)果公平而且創(chuàng)造機(jī)會(huì)公平。

4．公民民主參與

公民社會(huì)公共生活的良好秩序除了需要公民強(qiáng)烈的規(guī)則意識(shí)和對(duì)規(guī)則遵守的自律，還離不開對(duì)他者合法利益、行為、個(gè)性的尊重。新公共服務(wù)對(duì)“公民權(quán)”精神高揚(yáng)，預(yù)示著政府和行政人員對(duì)公民權(quán)利的尊重，要求公權(quán)力對(duì)合法生活方式、個(gè)性需要、思想意識(shí)的尊重與包容?！八谛浴笔呛蟋F(xiàn)代公共行政的基本特征之一，公共行政的“他在性”包含著“向他者的開放”、“對(duì)差異性的偏愛”、“對(duì)元敘事的反對(duì)”和“對(duì)已建立的秩序的顛覆”四個(gè)維度，“讓公民介入決策過程對(duì)于真正的向他者開放而言還不夠，后者還意味著不僅要讓共同體介入自上而下的計(jì)劃實(shí)施，而且要讓它去做自己想做的事，甚至當(dāng)它的愿望與‘來自上面的計(jì)劃和行政者的專業(yè)判斷相沖突時(shí)”(12)。新公共服務(wù)聲張“公民權(quán)”對(duì)于公共行政價(jià)值實(shí)現(xiàn)的根本性意義，必然要求在公共治理中倡導(dǎo)協(xié)商精神處理不同群體與公民的利益需求，強(qiáng)調(diào)公民在公共治理中的主人翁地位，鼓勵(lì)社會(huì)不同力量參與到提供公共物品與公共服務(wù)之中。在新公共服務(wù)理論看來，“公共行政官員的作用就是把人們帶到‘桌子旁邊并且以一種承認(rèn)在一個(gè)民主系統(tǒng)中有多種復(fù)雜層次的職責(zé)、倫理和責(zé)任的方式來為公民服務(wù)”(13)。認(rèn)為滿足公共需要的政策和項(xiàng)目可以通過集體努力和合作過程得到最有效并且最負(fù)責(zé)的實(shí)施，因此，新公共服務(wù)進(jìn)而呼吁思考要具有戰(zhàn)略性，行動(dòng)要具有民主性。公民參與社會(huì)公共治理，形成公民與政府良性互動(dòng)，不但能取得公共治理的高績效，而且有助于形成公民的尊嚴(yán)、歸屬感、關(guān)心他者和樂善好施的品性，養(yǎng)成良好的公民意識(shí)。

5．堅(jiān)持法治精神

盡管新公共服務(wù)突顯了行政主體實(shí)現(xiàn)“公共性”價(jià)值的道德責(zé)任，但它同樣強(qiáng)調(diào)在實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)中的法治基礎(chǔ)。沒有法治，就難以確保新公共服務(wù)的有效提供，就無從保證公共行政人員做出符合公共利益的行為，就失去對(duì)政府及其行政人員行為責(zé)任的考察依據(jù)。公共權(quán)力本身就是一種強(qiáng)制力，具有相對(duì)的獨(dú)立性和一元性，在行使過程中會(huì)有自然腐敗的結(jié)構(gòu)性特征。如果犧牲公共利益的機(jī)會(huì)成本由于機(jī)制的不健全而幾乎可以忽略時(shí)，公共行政人員就極易鉆制度的罅隙、僭越法律而謀取個(gè)人利益，因此在新公共服務(wù)理念中必須堅(jiān)持法治精神。當(dāng)然，這并不意味著排斥德治。自由裁量權(quán)與法律之間的空缺即是倫理道德發(fā)揮作用的廣闊空間，法治與德治可以有機(jī)地結(jié)合起來。

新公共服務(wù)是在以往各種管理模式的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的一種真正以公民為本位的政府運(yùn)作模式。盡管新公共服務(wù)從開始之初就給人們規(guī)范層面下一種憲政制度的安排而較少地關(guān)注它在經(jīng)驗(yàn)層面下效能的追求，但是這并不能否認(rèn)植根在新公共服務(wù)理論之下，隱藏于新公共服務(wù)規(guī)范合理性下還有其深層的經(jīng)驗(yàn)層面的成分，只不過公共服務(wù)的這種效能的追求是在追求民主權(quán)利、公共利益、公平公正下的一種效能。

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①②⑥⑦⑧(13)［美］珍妮特?V?登哈特、羅伯特?B?登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》，丁煌譯，中國人民大學(xué)出版社，2004年，第25、132—133、116、51、62、165頁。

③張康之：《公共行政中的哲學(xué)與倫理》，中國人民大學(xué)出版社，2004年，第197頁。

④⑨⑩［美］喬治?弗雷德里克森：《公共行政的精神》，張成福等譯，中國人民大學(xué)出版社，2003年，第101、196、204頁。

⑤［美］特里?L?庫珀：《行政倫理學(xué):實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑》，張秀琴譯，中國人民大學(xué)出版社，2001年，第62頁。

(11)［美］R?J?斯蒂爾曼：《公共行政學(xué)》（下），李方等譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社，1989年，第434頁。

(12)［美］戴維?約翰?法默爾：《公共行政的語言——官僚制、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代》，吳瓊譯，中國人民大學(xué)出版社，2005年，第321頁。

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