摘 要：在《物權(quán)法》頒布前，我國對(duì)于城鎮(zhèn)國有土地上單位和個(gè)人房屋的征收與拆遷的權(quán)限和程序尚無法律規(guī)定，適用的是國務(wù)院2001年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》?！段餀?quán)法》實(shí)施后，該條例在拆遷原則、拆遷體制等問題上因與《物權(quán)法》的規(guī)定明顯不一致而面臨停止執(zhí)行的問題，從而可能導(dǎo)致城市房屋征收與拆遷補(bǔ)償工作無法可依。為此，國務(wù)院應(yīng)抓緊制定《國有土地上房屋征收與拆遷補(bǔ)償條例》。面對(duì)“公共利益”界定上的爭(zhēng)議，建議用列舉法從寬列舉公共利益，難以明確界定為公共利益的，可以通過公共利益程序界定機(jī)制進(jìn)行界定?！段餀?quán)法》實(shí)施后有權(quán)征收國有土地上房屋的主體只能是政府。國務(wù)院新制定《國有土地上房屋征收與拆遷補(bǔ)償條例》時(shí)，必須對(duì)被拆遷人的知情權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利作出具體、明確的規(guī)定，對(duì)非公共利益項(xiàng)目的拆遷補(bǔ)償也要高度重視，并及時(shí)作出規(guī)范。

關(guān)鍵詞：物權(quán)法；城市房屋；征收；拆遷；補(bǔ)償

中圖分類號(hào)：D923 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003—0751(2008)02—0081—05

《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》）于2007年3月16日由第十屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過，自2007年10月1日起正式實(shí)施。作為規(guī)范財(cái)產(chǎn)關(guān)系的民事基本法，《物權(quán)法》對(duì)城市房屋征收拆遷和城市管理必將產(chǎn)生重大影響，對(duì)促進(jìn)城市房屋征收拆遷和城市管理工作的健康開展，具有重大意義。

一、《物權(quán)法》的新規(guī)定

《物權(quán)法》以“定分止?fàn)帯⑽锉M其用”為立法宗旨，通過確認(rèn)物的歸屬，明確所有權(quán)和用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)等內(nèi)容，保護(hù)權(quán)利人的物權(quán)，構(gòu)建了具有中國特色的物權(quán)體系?！段餀?quán)法》全文共五編、19章、247條，在立法上創(chuàng)設(shè)了一些新的物權(quán)制度和規(guī)范，其中包括建筑物區(qū)分所有權(quán)、地役權(quán)、占有以及更正登記、異議登記和預(yù)告登記制度，土地征收須以公共利益需要為前提并保障被征收人生活條件，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿自動(dòng)續(xù)期等多個(gè)方面。這些制度和規(guī)范對(duì)現(xiàn)行政策法規(guī)調(diào)整較大，需要在認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會(huì)的基礎(chǔ)上，及時(shí)適應(yīng)并堅(jiān)決貫徹實(shí)施。

《物權(quán)法》對(duì)現(xiàn)行城市房屋拆遷原則和拆遷體制進(jìn)行了重大調(diào)整?！段餀?quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。任何單位和個(gè)人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用?！痹摲ǖ?48條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應(yīng)當(dāng)依照收稿日期：2008—01—19

作者簡(jiǎn)介：孫佑海，男，全國人大環(huán)資委法案室主任，國家環(huán)境咨詢委員會(huì)委員，中國政法大學(xué)博士研究生導(dǎo)師，原國務(wù)院法制局城建法規(guī)司副司長(zhǎng)。本法第42條的規(guī)定對(duì)該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)給予補(bǔ)償，并退還相應(yīng)的出讓金?！?/p>

在《物權(quán)法》頒布前，我國對(duì)于城鎮(zhèn)國有土地上單位和個(gè)人房屋的征收與拆遷的權(quán)限和程序尚無法律規(guī)定，適用的是國務(wù)院2001年制定的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》?！段餀?quán)法》實(shí)施后，該拆遷管理?xiàng)l例在拆遷原則、拆遷體制等問題上，因與《物權(quán)法》的規(guī)定明顯不一致而面臨停止執(zhí)行的問題，從而可能導(dǎo)致城市房屋征收與拆遷工作無法可依。為了解決這一問題，全國人大常委會(huì)決定修改《城市房地產(chǎn)管理法》，在《城市房地產(chǎn)管理法》的總則中增加一條，作為第六條，即“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”。由此可見，在新的歷史條件下，進(jìn)行城市房屋征收拆遷和補(bǔ)償工作，其直接的法律依據(jù)就是《物權(quán)法》和修改后的《城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定，具體辦法則由國務(wù)院通過制定《國有土地上房屋征收與拆遷補(bǔ)償條例》予以規(guī)定。

二、關(guān)于為了公共利益進(jìn)行城市房屋征收拆遷

《物權(quán)法》雖然對(duì)現(xiàn)行拆遷原則和拆遷體制進(jìn)行了重大調(diào)整，但該法并沒有具體規(guī)定何謂“征收”，何謂“公共利益”，應(yīng)由哪級(jí)政府行使征收權(quán)，以及征收過程中如何保障被征收人的合法權(quán)益尤其是被拆遷人的居住條件等問題。

（一）關(guān)于“征收”

我國法律中原來只有“征用”的概念，2004年《憲法》（修正案）將其細(xì)分為征收和征用兩種形式。修訂后的《憲法》第十條第三款規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償”；第13條第三款規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償”。這是《憲法》對(duì)我國政府進(jìn)行征收和征用的初始授權(quán)。有了《憲法》的授權(quán)，才有了具體法律（如《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》）、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章對(duì)征收拆遷補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。通常認(rèn)為，征收和征用的區(qū)別在于，征收所取得的權(quán)利是所有權(quán)，而征用所取得的權(quán)利是使用權(quán)等其他權(quán)利。征用的財(cái)產(chǎn)在使用后應(yīng)當(dāng)返還（見《物權(quán)法》第44條）。

從理論上講，征收是政府運(yùn)用強(qiáng)制手段取代自愿的市場(chǎng)交易獲得財(cái)產(chǎn)的法律權(quán)力，其本質(zhì)上是對(duì)產(chǎn)權(quán)的再分配。賣家被剝奪了說“不”的權(quán)利，也被限制了討價(jià)還價(jià)的能力。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，征收權(quán)存在的合理性的基礎(chǔ)在于，其是在不完善的市場(chǎng)中提高效率的一種手段。^［1］市場(chǎng)的不完善使得某些交易因成本過高而難以實(shí)現(xiàn)，如對(duì)于公路建設(shè)，一旦公路線動(dòng)工，變更線路的成本就會(huì)非常高昂，知曉這個(gè)要害問題后，公路沿線的居民就有動(dòng)力在談判中提高土地和地上附著物的出售價(jià)格。此外，一些非市場(chǎng)因素也阻礙了征地拆遷工作，如對(duì)祖居的特殊感情以及對(duì)“風(fēng)水”的迷信使得土地、房屋的所有者面對(duì)再高的價(jià)格也不愿出售。于是，就產(chǎn)生了拆遷過程中常常出現(xiàn)的“釘子戶”問題?！搬斪討簟钡拇嬖冢罱K降低了建設(shè)效率并增加了建設(shè)成本。以上情況表明，賦予政府征收權(quán)是必要的。政府為了公共利益征收土地和房屋，即使在低交易成本的情況下也是正當(dāng)?shù)摹５?，?duì)政府的征收拆遷行為也應(yīng)予以必要的限制，特別是在地方層次，對(duì)于那些公共利益性質(zhì)并非十分明顯，且具有顯著利益再分配性質(zhì)的征地拆遷，應(yīng)當(dāng)給予更加嚴(yán)格的規(guī)范和審查。大體而言，對(duì)征收權(quán)的限制主要應(yīng)表現(xiàn)在程序必須正當(dāng)，且對(duì)被拆遷人的利益應(yīng)當(dāng)給予必要的補(bǔ)償上。

（二）關(guān)于公共利益的界定

在《物權(quán)法》的制定過程中，公共利益的法律界定是難點(diǎn)和熱點(diǎn)之一。有人認(rèn)為，應(yīng)在《物權(quán)法》中明確界定公共利益的范圍，以限制有的地方政府濫用征收權(quán)力，侵害人民群眾利益。還有人反對(duì)在《物權(quán)法》中明確界定公共利益的范圍，理由在于公共利益是一個(gè)發(fā)展和變動(dòng)的概念，帶有一定程度的不確定性和主觀性，它適應(yīng)不同時(shí)期國家社會(huì)發(fā)展的需要而不斷發(fā)展變化，如果一定要予以明確界定，則在單行法中進(jìn)行界定比較合適?，F(xiàn)行有的法律，如《信托法》、《測(cè)繪法》已經(jīng)對(duì)公共利益的范圍作了一些具體界定。全國人大法律委員會(huì)、全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)會(huì)同國務(wù)院法制辦、國土資源部等部門以及有關(guān)專家反復(fù)研究認(rèn)為：在不同領(lǐng)域或者不同情形下，公共利益可能有所不同，情況十分復(fù)雜，《物權(quán)法》難以對(duì)其作出統(tǒng)一的具體界定，還是分別由單行法律法規(guī)規(guī)定較為切合實(shí)際。^［2］

公共利益最終在《物權(quán)法》和修訂后的《城市房地產(chǎn)管理法》中是一個(gè)彈性條款，沒有明確定義。目前正在制定中的《國有土地上房屋征收與拆遷補(bǔ)償條例》對(duì)公共利益作了一些列舉，但難以完全概括。從解決實(shí)際問題的迫切需要看，應(yīng)當(dāng)建立完善的程序機(jī)制對(duì)公共利益進(jìn)行具體的界定。筆者建議在政策法規(guī)上用列舉法從寬列舉公共利益。對(duì)于難以明確界定為公共利益的，在規(guī)劃階段，可以通過公共利益程序界定機(jī)制進(jìn)行界定，在程序中應(yīng)當(dāng)根據(jù)黨的十七大精神體現(xiàn)政府主導(dǎo)下的公眾參與。^［3］在項(xiàng)目進(jìn)入公共利益界定程序時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)組織法院、發(fā)改委、建設(shè)、國土、規(guī)劃等部門進(jìn)行認(rèn)真研究，并吸收專家和業(yè)主代表參加。對(duì)地方重大拆遷項(xiàng)目是否屬于“公共利益”的界定，建議在上述基礎(chǔ)上由政府常務(wù)會(huì)議討論并報(bào)經(jīng)當(dāng)?shù)攸h委研究后，根據(jù)《憲法》第104條的規(guī)定由人大常委會(huì)審議通過。

（三）關(guān)于行使征收權(quán)的主體

2001年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定的拆遷模式是拆遷人首先向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門申請(qǐng)?jiān)S可證，然后與被拆遷人就拆遷安置進(jìn)行協(xié)商。達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，實(shí)施房屋拆遷。在這里，政府是拆遷法律關(guān)系中的第三人。如果雙方達(dá)不成協(xié)議，則經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級(jí)人民政府裁決。當(dāng)事人對(duì)裁決不服的，可以自裁決書送達(dá)之日起三個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴。已對(duì)被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷。在這里，政府成為拆遷法律關(guān)系中的當(dāng)事人。

根據(jù)《物權(quán)法》，有權(quán)征收國有土地上房屋的主體只能是政府。城市建設(shè)行政主管部門既作為拆遷許可證的頒發(fā)機(jī)關(guān)又作為糾紛裁決機(jī)構(gòu)的管理體制已不適應(yīng)新的形勢(shì)。根據(jù)《物權(quán)法》，在由城市人民政府作為征收主體的情況下，具體事宜可由區(qū)縣政府或者有關(guān)主管部門辦理。被征收人對(duì)政府的征收決定不服的，可以按照《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定尋求救濟(jì)。考慮到歷史政策的銜接性和可操作性，建議在政府征收的框架下，加強(qiáng)管理，分離征收主體和補(bǔ)償主體，由建設(shè)單位作為補(bǔ)償主體，實(shí)行平穩(wěn)過渡。

（四）關(guān)于保障被征收人的合法權(quán)益

關(guān)于拆遷中如何對(duì)被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯栴}有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)生活中的突出問題是房屋拆遷補(bǔ)償不合理，糾紛時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重侵害群眾利益，影響社會(huì)和諧與穩(wěn)定，因而要對(duì)被拆遷人進(jìn)行充分補(bǔ)償。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，如果過分強(qiáng)調(diào)被拆遷人的利益而忽視國家利益，將導(dǎo)致嚴(yán)重的不良后果，因?yàn)閲乙l(fā)展，發(fā)展需要用地，用地就要拆遷，過分保護(hù)被拆遷人的利益會(huì)使發(fā)展付出過大的代價(jià)，國家和建設(shè)單位將無法承受。根據(jù)《物權(quán)法》和修改后的《城市房地產(chǎn)管理法》，對(duì)征收國有土地上單位和個(gè)人房屋的應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。這里的最大難點(diǎn)是如何保障被征收人的居住條件。

由于全國各地社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，所以《物權(quán)法》和《城市房地產(chǎn)管理法》甚至國務(wù)院的房屋征收拆遷補(bǔ)償條例都難以明確提出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和居住條件標(biāo)準(zhǔn)，而需要由地方人大或者政府根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r予以具體規(guī)定?！熬幼l件”主要是看被拆遷人得到的補(bǔ)償款能否買得起合適的房屋，能否保障原有居住水平不降低。從北京等大城市拆遷工作的實(shí)際情況來看，存在的主要問題是房屋拆遷補(bǔ)償費(fèi)用和補(bǔ)償價(jià)格主要根據(jù)評(píng)估確定，而評(píng)估所依據(jù)的基準(zhǔn)地價(jià)、基準(zhǔn)房?jī)r(jià)、普通住宅指導(dǎo)價(jià)等因房?jī)r(jià)快速上漲而早已不符合市場(chǎng)行情，房屋評(píng)估價(jià)格明顯偏低。從一些城市目前的補(bǔ)償費(fèi)用構(gòu)成來看，補(bǔ)償費(fèi)用總額除房屋評(píng)估價(jià)格外還包括各種政策性補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)用，但由于房屋評(píng)估價(jià)格偏低，即使加上政策性補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)用，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依然偏低，仍然難以順利完成動(dòng)遷。^［4］因此，目前拆遷過程中存在大量的“暗補(bǔ)”現(xiàn)象，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不透明，實(shí)際拆遷補(bǔ)償費(fèi)用的個(gè)體差異較大，老實(shí)人吃虧的現(xiàn)象屢見不鮮。因此，應(yīng)以《物權(quán)法》的實(shí)施為契機(jī)，轉(zhuǎn)變北京等大城市目前的補(bǔ)償思路，在“陽光拆遷、陽光補(bǔ)償”的原則下，按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行評(píng)估和補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償?shù)墓叫耘c合理化。從理論上講，按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行評(píng)估和補(bǔ)償，就能夠保證被拆遷人在原區(qū)域買得起與原有條件相當(dāng)?shù)姆课?，居住條件就不會(huì)降低。從實(shí)踐來看，目前一些城市的集體土地宅基地房屋和城市房屋補(bǔ)償辦法分別按照不同的文件和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，由于歷史上權(quán)屬管理政策不同，同一區(qū)域執(zhí)行不同的文件和標(biāo)準(zhǔn)會(huì)導(dǎo)致補(bǔ)償價(jià)格相差懸殊，而從以人為本的原則出發(fā)，居住條件又不應(yīng)因原土地所有制的形式不同而差異過大。因此，按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行評(píng)估有利于統(tǒng)一評(píng)估基礎(chǔ)，也有利于執(zhí)行全國人大常委會(huì)于2007年10月通過的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。

在補(bǔ)償?shù)姆绞缴?，?yīng)當(dāng)堅(jiān)持實(shí)物安置和貨幣安置相結(jié)合的原則，以滿足不同階層人民群眾的不同需要。例如，對(duì)一些原住房面積較小，因經(jīng)濟(jì)條件有限在同一區(qū)域難以買得起面積較大的房屋的被拆遷人，由城市政府或者有關(guān)部門組織房源予以異地安置是既積極又穩(wěn)妥的解決辦法。

（五）關(guān)于征收補(bǔ)償程序的公正合理問題

《物權(quán)法》并沒有具體規(guī)定城市房屋征收拆遷的程序。2007年修改的《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定：“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！逼渲械摹熬唧w辦法由國務(wù)院規(guī)定”，顯然是指國務(wù)院要根據(jù)《物權(quán)法》制定《國有土地上房屋征收與拆遷補(bǔ)償條例》，其中包括城市房屋征收拆遷的程序。

客觀地說，我國目前的城市房屋拆遷程序存在諸多不合理之處。如2001年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第七條規(guī)定：以開發(fā)商為代表的拆遷人必須首先向房屋拆遷管理部門申請(qǐng)拆遷許可證；第六條規(guī)定：在取得拆遷許可證之后才能實(shí)施拆遷；第八條規(guī)定：房屋拆遷管理部門在發(fā)放拆遷許可證的同時(shí)對(duì)被拆遷人進(jìn)行公告；第13條規(guī)定：拆遷人與被拆遷人訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議；第15條規(guī)定：達(dá)成協(xié)議后在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的，可申請(qǐng)仲裁或提起訴訟；第16條規(guī)定：達(dá)不成協(xié)議的，可申請(qǐng)行政裁決，對(duì)行政裁決不服的，可于三個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴。顯而易見，上述拆遷程序從始至終完全由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，而行政權(quán)的行使既沒有法律的明確授權(quán)也不接受有效的社會(huì)監(jiān)督。按照該條例第八條的規(guī)定，被拆遷人甚至連事前的知情權(quán)也沒有，政府只需在發(fā)放拆遷許可證的同時(shí)對(duì)他們進(jìn)行公告。也就是說，政府可以在被拆遷人不知情、也沒有發(fā)言權(quán)的情況下，對(duì)作為公民的根本權(quán)利之一的財(cái)產(chǎn)權(quán)做出處置。根據(jù)該條例第15條、16條的規(guī)定，拆遷人在訴訟期間可以申請(qǐng)人民法院先予執(zhí)行。也就是說，不管拆遷人是否勝訴，拆遷都可以按照原計(jì)劃進(jìn)行。被拆遷人不能以拆遷計(jì)劃或拆遷行為為對(duì)象進(jìn)行訴訟；可以進(jìn)行訴訟的，只是補(bǔ)償數(shù)額的多少而已。更為重要的是，政府在決定拆遷房屋時(shí)并沒有涉及“公共利益”與“非公共利益”的區(qū)分，一切都要服從拆遷的決定。顯然，在我國社會(huì)主義民主法治建設(shè)不斷發(fā)展進(jìn)步的今天，這樣的程序性規(guī)定已經(jīng)不合時(shí)宜了。國務(wù)院新制定《國有土地上房屋征收與拆遷補(bǔ)償條例》時(shí)，必須對(duì)被拆遷人的知情權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利作出具體而明確的規(guī)定。公正合理的程序顯然有利于防止征收拆遷權(quán)的濫用，有利于保障人民群眾的合法權(quán)益和維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和諧。

三、關(guān)于因非公共利益需要進(jìn)行城市房屋征收拆遷

《物權(quán)法》對(duì)符合城市規(guī)劃要求的非公共利益的拆遷補(bǔ)償沒有規(guī)定，國務(wù)院在新制定《國有土地上房屋征收與拆遷補(bǔ)償條例》時(shí)，除了在附則等條款中就該類項(xiàng)目的申請(qǐng)和報(bào)批作了規(guī)定外，也很少涉及非公共利益的拆遷問題，這對(duì)非公共利益拆遷項(xiàng)目將帶來嚴(yán)重影響。由于非公共利益項(xiàng)目的拆遷補(bǔ)償涉及面很廣，隨著城市建設(shè)的發(fā)展，由此引發(fā)的社會(huì)矛盾必將急劇增加，所以，非公共利益項(xiàng)目的拆遷補(bǔ)償將是今后行政管理的難點(diǎn)問題之一。對(duì)于符合城市規(guī)劃要求的非公共利益項(xiàng)目拆遷如何推動(dòng)，政府是否還需要予以支持，是否還能保留裁決和強(qiáng)制拆遷程序等問題均急需明確。

從征收和拆遷的關(guān)系來看，拆遷是征收過程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)于非公共利益項(xiàng)目，仍然需要使用拆遷的概念。對(duì)于非公共利益項(xiàng)目，政府對(duì)需地單位的拆遷更需要進(jìn)行規(guī)范和管理：項(xiàng)目符合城市規(guī)劃和用地手續(xù)時(shí)，需地單位應(yīng)當(dāng)制定可行的拆遷方案和補(bǔ)償方案，提出拆遷申請(qǐng)，經(jīng)政府許可后才可以進(jìn)入拆遷程序，但拆遷方式和補(bǔ)償?shù)淖罱K標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人各方通過談判的形式實(shí)現(xiàn)。

為提高非公共利益項(xiàng)目城市房屋拆遷的可行性，追求社會(huì)利益的最大化，政府仍然需要從程序上對(duì)該類拆遷進(jìn)行必要的管理，以促進(jìn)當(dāng)事人各方在自愿、平等的基礎(chǔ)上降低談判成本，盡快達(dá)成一致，保障拆遷工作的正常進(jìn)行。但在非公共利益項(xiàng)目的場(chǎng)合，政府的管理和介入方式需要與時(shí)俱進(jìn)，改革創(chuàng)新。具體方式應(yīng)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是制定規(guī)則，保障拆遷市場(chǎng)的正常秩序；二是進(jìn)行必要的監(jiān)督，防止侵害社會(huì)利益的情形發(fā)生。在具體程序上可供選擇的方案有：一是通過法院的程序?，F(xiàn)代城市居民多集中居住在一定區(qū)域或建筑物內(nèi)，而業(yè)主的利益各不相同，很難完全達(dá)成共識(shí)，同時(shí)拆遷項(xiàng)目又不能無限期地拖延下去，為了提高效率，建議建立拆遷談判中的業(yè)主共同決策制度，并使之具有約束力。該制度應(yīng)當(dāng)要求，在絕大部分業(yè)主贊成拆遷且絕大多數(shù)房屋已完成拆遷的情況下，對(duì)于提出極不合理的補(bǔ)償要求的極少數(shù)業(yè)主，需地單位可以向人民法院提起訴訟，通過訴訟和強(qiáng)制執(zhí)行程序加以解決。二是根據(jù)一定的程序重新界定“公共利益”。筆者建議，在絕大部分業(yè)主贊成拆遷且絕大多數(shù)房屋已完成拆遷的情況下，對(duì)于提出極不合理的補(bǔ)償要求的極少數(shù)業(yè)主，可以由政府或有關(guān)部門主持，在該社區(qū)公眾廣泛參與的前提下進(jìn)入“公共利益”界定程序。如果按照法定程序?qū)⒃摬疬w項(xiàng)目由商業(yè)利益轉(zhuǎn)換界定為“公共利益”，則可以執(zhí)行強(qiáng)制征收的程序。以上兩個(gè)方案各有利弊。筆者更傾向于第二個(gè)方案，主要理由在于，該方案符合黨的十七大提出的基層民主自治原則，有利于貫徹公眾參與的方針，有利于城市房屋征用拆遷補(bǔ)償和建設(shè)事業(yè)的正常進(jìn)行，同時(shí)還有利于避免政府成為“矛盾的一方”，使政府集中更多的精力抓社會(huì)的穩(wěn)定和福利。

四、結(jié)論和展望

綜上所述，《物權(quán)法》的頒布和實(shí)施對(duì)我國的城市房屋征收拆遷乃至整個(gè)城市管理工作帶來了廣泛而深刻的影響。新的秩序有的已經(jīng)建立，有的將要建立。在黨中央提出的科學(xué)發(fā)展觀的指引下，黨和國家更加注重民生，更加注重可持續(xù)發(fā)展，更加注重城市建設(shè)中公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。這是歷史發(fā)展的大趨勢(shì)?！段餀?quán)法》頒布實(shí)施后，城市建設(shè)管理部門的工作人員明顯感到工作比過去難做了，這是很正常的。行政執(zhí)法是行政主體按法定權(quán)限和程序?qū)嵤┓梢?guī)范的具體行政行為，《物權(quán)法》對(duì)人民群眾賦予了更多的權(quán)利，城市建設(shè)管理部門在行政執(zhí)法時(shí)顯然要尊重法律的規(guī)定和人民的權(quán)利。在城市建設(shè)管理行政執(zhí)法中，不可避免地涉及物的歸屬和物權(quán)保護(hù)，不當(dāng)甚至錯(cuò)誤的處置、執(zhí)法行為中的瑕疵等都將激化行政相對(duì)人與城市建設(shè)管理部門之間的矛盾，不僅侵害行政相對(duì)人的利益，有損城市建設(shè)管理部門的形象，而且可能引發(fā)這樣那樣的行政復(fù)議和行政訴訟。對(duì)此，城市建設(shè)管理部門必須直面應(yīng)對(duì)而不能也無法回避。但是，這些新情況絕不能成為城市建設(shè)管理部門行政不作為的理由。《物權(quán)法》中并沒有直接限制城市建設(shè)管理部門進(jìn)行行政執(zhí)法的規(guī)定，作為民法的重要組成部分，該法與行政法不存在矛盾和沖突。因此，實(shí)施《物權(quán)法》與城市建設(shè)管理部門依法實(shí)施行政處罰，對(duì)違法的行政相對(duì)人采取行政強(qiáng)制措施，并沒有不利的影響與限制。

《物權(quán)法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的制定和《城市房地產(chǎn)管理法》的修改，同樣為城市建設(shè)工作帶來了新的發(fā)展機(jī)遇，為城市建設(shè)管理部門依法管理城市提供了新的法律依據(jù)和行為準(zhǔn)則。這些新的依據(jù)和準(zhǔn)則，為城市建設(shè)和管理提供了新的運(yùn)作規(guī)則。一方面，以保護(hù)權(quán)利主體的物權(quán)為宗旨的《物權(quán)法》，對(duì)開發(fā)商進(jìn)行了諸多約束，致使不規(guī)范的開發(fā)商面臨被淘汰的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，在房地產(chǎn)等行業(yè)的陋規(guī)惡俗被糾正之后，合法的開發(fā)商將迎來嶄新的局面，房地產(chǎn)等行業(yè)必將充滿清新的氣息和美好的前景。

為了適應(yīng)新的形勢(shì)，各級(jí)城市建設(shè)管理部門首先要認(rèn)真學(xué)習(xí)和堅(jiān)決貫徹《物權(quán)法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和修改后的《城市房地產(chǎn)管理法》等重要法律。與此同時(shí)，城市建設(shè)管理部門對(duì)于那些應(yīng)興應(yīng)革的事業(yè)，也要善于在認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將好的做法總結(jié)成政策，并將成功的政策及時(shí)上升為法律或者法規(guī)草案，提請(qǐng)國務(wù)院或者全國人大常委會(huì)審議通過后實(shí)施。依法行政的前提是有法可依，及時(shí)制定和修改法律法規(guī)，對(duì)于統(tǒng)一思想、減少爭(zhēng)議、理順體制、管理隊(duì)伍、提高執(zhí)法水平具有十分重大的意義。因此，必須加快國有土地上房屋征收與拆遷補(bǔ)償以及與城市建設(shè)相關(guān)的法律法規(guī)的廢、改、立工作，維護(hù)法制的統(tǒng)一與尊嚴(yán)，為依法行政、提高行政管理效率提供可靠的法律保障，為早日實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)！

參考文獻(xiàn)

［1］劉向民.中美征收制度重要問題之比較［J］.中國法學(xué)，2007，（6）.

［2］姚紅.中華人民共和國物權(quán)法精解［M］.北京：人民出版社，2007.

［3］胡錦濤.在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)上的報(bào)告［R］.北京：人民出版社，2007.

［4］高喜善.2007年第三季度最新政策法規(guī)評(píng)議［A］.北京房地產(chǎn)市場(chǎng)分析報(bào)告［C］.2007，（4）.

責(zé)任編輯：鄧 林