馮　麗　翟海霞

摘要：從我國現(xiàn)在救災資金物資違規(guī)使用的問題著手，審視政府審計在監(jiān)管中的角色和職能定位，在審計的目標、內(nèi)容、對象、方式、手段等方面有針對性地提出適應救災物資監(jiān)管體制，強化政府審計對救災物資監(jiān)督的思路，不斷完善審計監(jiān)督機制，為保障救災物資正確合理的使用提供參考依據(jù)。

關鍵詞：監(jiān)督；審計；救災物資

1救災物資在使用中出現(xiàn)的問題

四川汶川地震發(fā)生后，國內(nèi)外社會各界紛紛伸出援助之手，向災區(qū)捐款捐物。截至2008年6月27日12時，全國共接受捐贈款物總計327.22億元，實際到賬捐款247.34億元，已向災區(qū)撥付捐贈款物93.71億元。5月12日汶川地震發(fā)生后，中央和地方各級財政撥付了大量救災資金，國內(nèi)外捐贈了大量款物，社會各界對此非常關注。為確保救災資金、物資按要求及時到位、嚴格管理和合理使用，審計署決定，組織力量對救災款物進行審計。

審計署公布3起救災資金物資違規(guī)使用事件。包括：

(1)河南安陽縣工商業(yè)聯(lián)合會擅自將27.11萬捐贈金用于購買救災物資，其中涉嫌以權(quán)謀私；2008年5月15日，河南省安陽縣工商業(yè)聯(lián)合會、安陽縣紅十字會接收到河南利源焦化公司等3家企業(yè)共60萬元抗震救災捐贈資金。之后，該負責人未經(jīng)聯(lián)合會領導班子集體研究，擅自將這些捐贈資金中的27.11萬元用于購買物資。以上物資，按照河南省紅十字會和四川省紅十字會商定的發(fā)往地點，由該負責人經(jīng)辦于5月16日直接發(fā)往四川省廣元市紅十字會，審計抽查這些物資中的衣物發(fā)現(xiàn)，有的是他人定做的服裝，有的是舊服裝。

(2)中國工商銀行綿陽涪城支行用“抗震救災特別費”為本行職工買名牌運動鞋；2008年5月28日，中國工商銀行綿陽涪城支行弄虛作假，將為該行56名職工購買的56雙耐克運動鞋(價值2.85萬元)的銷售發(fā)票中的商品名稱填寫為雨衣、雨靴和雨傘，之后在其上級行安排撥給的“抗震救災特別費”(按工商銀行四川省分行《關于抗震救災期間財務管理相關事項的補充通知》的要求，“抗震救災特別費”是用于維護災區(qū)工行系統(tǒng)員工生命安全和基本生活、保全資產(chǎn)和維持營業(yè)網(wǎng)點基本運作的資金)中報銷了這筆開支。

(3)一些地方用手機短信騙取賑災募捐款?！?·12”汶川地震發(fā)生后，在一些地方出現(xiàn)了“四川地震緊急募捐”的群發(fā)手機短信，要求將捐款匯入指定賬戶，審計機關發(fā)現(xiàn)這一現(xiàn)象后，對這些短信進行了收集、整理和排查。一方面告知有關銀行采取監(jiān)控措施，防止一些人以抗震救災募捐為名詐騙錢財，另一方面根據(jù)已掌握的問題線索進行了跟蹤追查，經(jīng)查，已有部分群眾向這類短信指定的募捐賬戶匯入了抗震救災捐款，審計機關已將這些問題線索移送給公安機關。目前，正在立案偵查中，已發(fā)現(xiàn)的此類賬戶現(xiàn)已被凍結(jié)。

審計顯示，贈款物的管理從應急搶險初期一定時間內(nèi)的忙亂狀況逐步實現(xiàn)了有章、有序、有力和有效，一些地方和部門在捐贈款物籌集、管理、分配等方面存在一些不規(guī)范問題，個別人員涉嫌違紀違規(guī)，捐贈款物來源廣、數(shù)量大、品種多、時間集中，加之有關部門和地方政府相關制度尚未建立健全、應急管理經(jīng)驗不足，致使接受捐贈款物登記不及時、手續(xù)不健全、質(zhì)量檢查不嚴格、統(tǒng)計數(shù)據(jù)不準確，出現(xiàn)重報漏報、折價無依據(jù)無標準、救災款物供求信息不暢、部分物資積壓甚至浪費以及違規(guī)存放等問題，非地震災區(qū)接受的捐贈資金本應及時撥付災區(qū)，但因接受捐贈渠道多、捐款資金歸集難度大、上劃速度慢和管理措施不健全，加之大部分資金需要用于災后重建，截至6月12日結(jié)存在接受地的尚有243.71億元，占接受捐款總量的81％，未及時上繳有關中央部門和單位統(tǒng)籌安排或?qū)趽芨队嘘P災區(qū)。

2抗震救災資金物資跟蹤審計

從地震發(fā)生開始，國家審計署就一直在緊密部署救災款物的審計監(jiān)督工作，在已抽調(diào)300多名審計人員投入現(xiàn)場審計后，“全方位、全過程的跟蹤審計”的審計模式正在被執(zhí)行。國家審計署審計長劉家義強調(diào)，加強對抗震救災款物全方位、全過程的跟蹤審計，審計的目標，就是要促進救災款物籌集合法有序，救災款物管理安全有效，救災款物分配公平公正，救災款物使用合規(guī)合理，救災款物流向哪里，審計就要跟蹤到哪里、監(jiān)督到哪里，不僅要查到省、市、縣，還要跟蹤檢查到鄉(xiāng)、村、人。審計署實行特派辦和地方審計機關“四統(tǒng)一”的做法，即：統(tǒng)一方案、統(tǒng)一編組、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一報告。在全程跟蹤審計的要求下，全國各級審計機關都陸續(xù)行動起來，從源頭上對救災款物實行審計監(jiān)督。

捐贈款物下?lián)艿囊罁?jù)主要有兩點：一是定向捐贈按捐贈人提供的定向捐贈意向書；二是非定向捐贈按災情和救災需求，并適當考慮災區(qū)經(jīng)濟條件和自救能力，捐贈款物的下?lián)?，由民政部門合同財政部門，共同撥付災區(qū)，并進行社會公告。同時，監(jiān)察、審計部門將跟蹤檢查。

捐贈資金下?lián)艿囊话阈猿绦蚴牵阂皇怯每钣媱澤暾埡蛯徟?。民政部制定分配方案報財政部，?jīng)財政部同意后下達用款計劃。二是請款和撥付，民政部根據(jù)批復的用款計劃，向財政部報送撥款申請書，經(jīng)審核確認，財政部向民政部基本賬戶撥付捐贈資金。民政部在資金到賬后立即向受捐贈方(災區(qū))撥付，對于此次捐贈資金下?lián)埽裾颗c財政部、建設銀行協(xié)商確定了快速繳撥流程，各部門每天即時電話通知，即時辦理。

根據(jù)救災捐贈款物實際到賬和定向捐贈或非定向捐贈情況，民政部門制定使用規(guī)劃，定期分批下?lián)芫葹木栀浛钗?。在目前到賬的捐款中屬于定向捐贈的，按照捐贈人的意愿盡快予以下?lián)?。對于非定向捐款，主要用于災區(qū)應急和災民生活安排、災民臨時安置，以及后期的恢復重建。對于各地前期下?lián)苁褂玫木杩睿饕怯糜趽芨端拇ㄊ〖案鞯夭少彏膮^(qū)急需的帳篷、活動板房、衣服、被子、食品等物資，民政部已經(jīng)將捐贈的大部分捐款共計12.4億元，分別下?lián)芩拇?.4億元(其中3.92億元用于解決活動板房)、甘肅2.0億元(其中1億元解決活動板房)、陜西9850萬元和重慶市150萬元。

3加強政府審計監(jiān)督

(1)正確行使審計監(jiān)督權(quán)力。依法對審計查出的問題予以移交和處罰，固然是審計監(jiān)督的一種重要手段，同時依法披露查出的各種違紀問題也是實現(xiàn)審計監(jiān)督權(quán)力的重要途徑，但是，審計機關的披露權(quán)卻得不到應有的行使，往往是在上F級審計機關內(nèi)部或本機關內(nèi)部“披露，進行內(nèi)部循環(huán)，很少通過大眾媒介向社會披露。對于發(fā)現(xiàn)的個人特別是有一定職務的人違紀問題也很少提供給紀檢監(jiān)察機關或組織人事部門。至于通過召開新聞發(fā)布會的形式披露問題，擴大審計影響的事也是寥寥無幾，新聞媒介關于審計的稿件也是難以見刊。審計監(jiān)督的警示作用未能得到應有的發(fā)揮。為此，審計機關對查出的大案要案不僅要敢于查處、主動移交，建議有關部門對個人責任予以追究，而且還要按照程序適時披露。對那些破壞和干擾經(jīng)濟秩序的人和事予

以曝光。為整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序創(chuàng)造良好的輿論監(jiān)督氛圍。

(2)規(guī)范行為、依法行政，①嚴格依法行政。審計機關的權(quán)力是通過執(zhí)行《審計法》表現(xiàn)出來的。審計機關和審計人員必須把守法作為自己的義務和內(nèi)在要求，按照法律規(guī)定的程序，根據(jù)市場經(jīng)擠客觀規(guī)律和要求。在允許的范圍內(nèi)行使審計監(jiān)督的權(quán)利，合法、合理、公正地處理審計自由裁量與嚴格執(zhí)法、執(zhí)法與執(zhí)行政策的關系。防止權(quán)力錯位而帶來的濫用職權(quán)、濫施處罰的現(xiàn)象發(fā)生。否則，必然導致審計監(jiān)督權(quán)的濫用，帶來審計執(zhí)法的隨意性，造成審計監(jiān)督秩序的混亂。這不僅達不到規(guī)范市場行為的目的，還會給市場經(jīng)濟秩序帶來損害。②明確執(zhí)政責任，強化責任追究。任何權(quán)力失去制約和監(jiān)督就會亂來，甚至產(chǎn)生腐敗，審計監(jiān)督權(quán)也不例外。落實審計執(zhí)法責任制，進行自我約束是公正執(zhí)法的保障。公正執(zhí)法的關鍵是責任落實到人，這就要求各級審計機關的執(zhí)法責任人的執(zhí)法目標必須明確做到責權(quán)利三者的統(tǒng)一，不越權(quán)，不失職，不斷檔；各個環(huán)節(jié)相銜接落實執(zhí)法責任，加強自身的監(jiān)管尤顯重要。當前，各級審計機關開展的審計執(zhí)法檢查，對強化責任意識，提高審計質(zhì)量有一定的促進作用，但有的檢查只是“查”了之，有的走形式，這一方面說明進行檢查的審計人員素質(zhì)不高，責任心不強，滿足不了執(zhí)法檢查的需要；另外方面說明執(zhí)紀不嚴，對檢查出了問題不能多問幾個“為什么?”對于問題的責任無人去追究，根本就無人想去追究。使有的問題甚至在審計機關內(nèi)部造成二次違紀。自我營造一個健康有序的審計執(zhí)法環(huán)境也是審計機關迫切需要解決問題。

(3)抓住要害，恪盡職守，①力保?？顚Ｓ?，對財政救災物資進行跟蹤審計。救災物資是國家針對特別地區(qū)有特別用處的。但救災物資不專、效益低下是老大難問題。被用于發(fā)工資、平衡地方財政預算等截留、虛列、擠占、挪用的現(xiàn)象也十分普遍。把救災物資及資金混用于信貸資金，改變投向的問題時有可見。貪污侵占、重大損失浪費的也大有其事其人。為此，對救災物資的審計必須實行跟蹤式的監(jiān)督，依據(jù)走向，監(jiān)督到項目。②對捐贈資金的支出實行了“申請——會簽——審批”制度，每一筆資金的支付都由市財政局、市監(jiān)察局、市審計局、市物價局會簽把關，并報市援川救災工作協(xié)調(diào)領導小組審批后執(zhí)行，定期向社會公布捐贈資金物資的來源、去向和使用情況，主動接受社會監(jiān)督。市有關部門及時制定了有關救災資金、物資募集、分配、撥付、使用、監(jiān)督等一系列制度，對捐贈資金實行票款分離，納入統(tǒng)一專戶存儲，實行“收支兩條線”管理，及時發(fā)現(xiàn)擠占、挪用、貪圬、侵占等嚴重違法違規(guī)問題。③提前介入，預防為主，災區(qū)的市、縣、區(qū)審計機關要對救災資金、災后重建資金及捐款捐物的接收管理等做到提前介入，切實保證其安全、合法使用。履行職責，全程監(jiān)督。災區(qū)審計機關要切實履行審計監(jiān)督職責，對救災資金、災后重建資金的撥付程序、會計核算以及捐款、捐物的管理進行全程監(jiān)督。抓住關鍵環(huán)節(jié)，確保監(jiān)督到位。災區(qū)審計機關要監(jiān)督救災資金及物資必須到戶，不允許代領；所有接收的捐贈款物都必須由民政部門辦理手續(xù)，對有捐贈意向的按捐贈愿意辦理，民政部門出具收據(jù)，領條由受捐者向民政出具；救災資金及物資要盡量做到張榜公示；救災專款嚴格按用途使用，應急資金要看緊；各種手續(xù)要完備，分配要有決策記錄，杜絕個人行為，恢復重建項目嚴格按照批準的項目安排，不超預算，不變更項目，做到變更要有報批手續(xù)，不搭車；關注建筑質(zhì)量，避免出現(xiàn)“新建危房”現(xiàn)象；各單位在抗震救災活動中的差旅費等不能用救災資金支付，只能由地方財政安排支出。