當前，我國的行政體制改革不僅僅是一個話題，而且已經(jīng)被納入政府的工作日程中。那么，從行政內(nèi)涵和改革邏輯上對中國行政改革過程、改革方式、改革路徑等做出理性思考也還是必不可少的，這樣才能對下一步的改革走向有一個更深入的理解和把握。為此，我想就這個問題做個探討。

公共行政內(nèi)涵與西方行政模式

從馬克斯·韋伯的行政理論中我們發(fā)現(xiàn)，公共行政是在市場經(jīng)濟和公民社會逐漸興起的基礎(chǔ)上確立起來的。在這一過程中，行政機構(gòu)作為國家權(quán)力的強制性執(zhí)行者不斷摧毀傳統(tǒng)的地域、經(jīng)濟、文化特權(quán)組織，把社區(qū)、行會、同業(yè)公會、合作社、教會以及形形色色的組織都置于它的監(jiān)管之下，構(gòu)建起統(tǒng)一的市場經(jīng)濟，最大程度服務(wù)于公民社會和自由市場經(jīng)濟的成長。這一過程也正是現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)和公民社會成長的過程，是推進國家權(quán)力和自由市場同步發(fā)展的過程。從公共行政確立的背景我們能夠發(fā)現(xiàn)，公共行政主要服務(wù)兩個方面的成長：一是體現(xiàn)國家主權(quán)至上的國家權(quán)力；二是體現(xiàn)公民權(quán)利的公民社會。在這一意義上，公共行政具備了兩種社會功能：一種是整體意義上的社會治理功能，加強對社會各層面監(jiān)管，以構(gòu)建起理性平等的社會制度，提供有序的社會競爭秩序；另一種就是高效的公共事務(wù)管理功能，以建立公共事務(wù)管理和公共物品供給機制，服務(wù)公民社會和市場經(jīng)濟發(fā)展。前者要求行政權(quán)力必須具備獨立性與統(tǒng)一性，以作為國家權(quán)力強有力的執(zhí)行者；后者則要求行政機構(gòu)必須具備高效的組織管理模式，以成為大量公共事務(wù)的組織管理者。這樣國家權(quán)力要求下的社會秩序治理與公民社會要求下的公共事務(wù)管理就統(tǒng)一在公共行政的過程中，在這一意義上，公共行政的確立與發(fā)展，推進了國家與社會的同步發(fā)展，也推進了國家權(quán)力與公民權(quán)利的同步增長，公共行政因此擁有了憲政制度的內(nèi)在意義。也是在這意義上，公共行政在現(xiàn)代政治制度和憲政制度的形成和發(fā)展過程中具有重要地位。這是公共行政的內(nèi)涵所在，也是世界各國不斷追求和完善公共行政的根本原因所在。在這一意義上，行政改革應(yīng)當是技術(shù)層面的行政方式的（治理方式和管理方式等）改革，以技術(shù)層面的改革推進基礎(chǔ)性制度層面的完善，以突顯公共行政本身所蘊含的價值。今天的西方之所以推進行政改革和政府再造，很大程度上就是因為傳統(tǒng)官僚制的治理方式與科層制的管理方式已無法更好實現(xiàn)公共行政的目標，需要通過對它們改革來實現(xiàn)對公共行政價值與效能的整體提高。

行政改革前提與改革路徑的選擇

將技術(shù)層面與基礎(chǔ)性的制度層面相分離，以技術(shù)層面改革推進制度層面的完善，這是西方行政改革的核心，也是其改革所遵循的邏輯主線。但如果將之直接運用到我國明顯不適合，因為我國的行政改革很難將這兩個層面分離開來。但公共行政的內(nèi)涵具有的普遍價值，無疑是我們推進行政改革所必須的，那就是我們?nèi)绾芜x擇一個適合我們的改革路徑。這要從改革的社會前提來分析。

與西方國家政權(quán)建設(shè)過程有所不同，我國政權(quán)建設(shè)很大程度上是依靠政黨的革命力量瓦解傳統(tǒng)的倫理性社會結(jié)構(gòu)。但在瓦解之后，并沒有既定的或可預(yù)期的社會運作機制，社會經(jīng)濟各方面都將處于一盤散沙狀態(tài)，這樣，以黨的組織體系對整個社會經(jīng)濟各方面進行整合治理就成為政權(quán)建設(shè)的主要方法。組織化整合盡管在思想和意識形態(tài)上高度統(tǒng)一，但社會從整體上缺乏有效的運作機制，這樣體制治理與體制安排的作用和價值的矛盾就非常突出。在實際運作中形成了政黨體制、行政體制、經(jīng)濟體制、社會體制等處于捆綁狀態(tài)。體制捆綁的目的很明確，就是將政治治理、行政治理以及公共事務(wù)管理等功能統(tǒng)一起來，集中實現(xiàn)國家政權(quán)建設(shè)的任務(wù)。在建國初期這種捆綁性體制對瓦解傳統(tǒng)社會倫理結(jié)構(gòu)，確立新的國家認同起到了至關(guān)重要的作用。但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，依靠體制捆綁的方式將政治治理、社會治理以及社會事務(wù)管理結(jié)合在一起，并不能形成系統(tǒng)的功能互補。因為各自的需求和職能存在很大差異。政治治理的目標是政治穩(wěn)定、意識形態(tài)統(tǒng)一以及政治合法性，它依賴的是政黨體制和權(quán)力意志。行政治理要求效率和效能，當權(quán)力集中時，統(tǒng)一資源配置模式使社會經(jīng)濟組織缺乏自主性，而當權(quán)力下放時，部門化的行政體制和分散化的社會經(jīng)濟組織，又會陷入缺乏統(tǒng)一運作機制的危機中，造成“一管就死，一放就亂”的頑癥。從社會公共事務(wù)管理的角度而言，盡管通過政權(quán)建設(shè)將社會經(jīng)濟各層面都納入了國家權(quán)力體制框架，但各級政府機構(gòu)沒有直接擔負起諸如就業(yè)、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會事務(wù)的責任，而是依靠單位制在企事業(yè)單位內(nèi)部解決。這實際上造成公共服務(wù)被單位制所分割，形成單位性、部門性服務(wù)與公共服務(wù)的矛盾。

由此，我們看到，我國的行政體制一是沒有作為統(tǒng)一、獨立的國家權(quán)力執(zhí)行角色存在，而是與政黨體制、經(jīng)濟體制、社會體制捆綁在一起的；二是政治治理、社會治理和社會公共管理等功能看似一個整體，其實各自職能和目標又不統(tǒng)一；三是作為公共行政兩大功能的社會治理和社會公共事務(wù)管理并沒有統(tǒng)一在行政體制中，而是分散在政黨體制、行政體制與社會經(jīng)濟體制中。所以說體制捆綁與職能分離構(gòu)成了我國行政改革的邏輯前提。

體制捆綁與職能分離的權(quán)力結(jié)構(gòu)使我國行政體制與政黨、社會、經(jīng)濟等體制處于一種橫向既捆綁又分離的狀態(tài)，權(quán)力與職能在政治治理的需求下可以隨時調(diào)整；而現(xiàn)代國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)則應(yīng)于國家權(quán)力主導(dǎo)下，在一系列基本國家制度的規(guī)范下，達到權(quán)力與職能的基本統(tǒng)一。以此來判斷我國的行政改革，應(yīng)當是圍繞兩條主線展開：執(zhí)政黨的政治權(quán)力逐步向國家權(quán)力過渡；執(zhí)政黨對社會的治理責任向行政機構(gòu)移交。但在政治權(quán)力向國家權(quán)力過渡與政治治理向行政治理轉(zhuǎn)移之間，是整體推進還是擇一推進，這由當時的政權(quán)體系和社會治理結(jié)構(gòu)決定。

由于執(zhí)政黨在政權(quán)體系中的核心地位，政治合法性與權(quán)力合法性都集中于執(zhí)政黨，而且政權(quán)建設(shè)過程中，社會整體運作對政黨領(lǐng)導(dǎo)下的體制治理依賴程度很高，這一狀況決定了無論在理論上還是實踐上，執(zhí)政黨的政治權(quán)力向國家權(quán)力過渡將是一個緩慢的過程。另一方面，由于執(zhí)政黨的組織體系為國家官僚行政體制建設(shè)提供了權(quán)力基礎(chǔ)和組織模式，執(zhí)政黨的權(quán)力在行政體制中自然延伸，這樣執(zhí)政黨很自然便由革命建設(shè)者的身份向政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)者身份轉(zhuǎn)變，而且，黨、政、經(jīng)、社等體制的捆綁狀態(tài)實際上也是統(tǒng)一在黨、政兩種體制下，如此，對社會治理的責任由政治治理移交給行政治理便成為一個順理成章的過程。在這一意義上，我國行政改革的邏輯主線將圍繞政治治理責任向行政治理移交展開。也就是說我國的行政改革的基本路徑將框定在政治治理向行政治理轉(zhuǎn)移的過程中。

改革路徑與社會秩序的變遷

政治治理與行政治理最大的不同在于兩者的出發(fā)點和遵循的路徑不同。政治治理遵循的是權(quán)力體制下社會經(jīng)濟的統(tǒng)一性，目的在于政治的穩(wěn)定與統(tǒng)一；而行政治理遵循的是制度與規(guī)則統(tǒng)一監(jiān)管下的社會自我運作，目的是促進社會經(jīng)濟的發(fā)展。所以，這種轉(zhuǎn)變不只是一種治理理念的更新，更是一種社會基本運作秩序的變遷。

如果將中西方行政方式進行對比，我們會很直觀地看出西方國家面對的是市場經(jīng)濟和公民社會，我們國家面對的則是權(quán)力化的經(jīng)濟體制和社會體制。這可能源于西方國家從起初追求的就是社會與市場的統(tǒng)一，而我國的政權(quán)建設(shè)因其獨特歷史原因，從起初追求的就是體制性統(tǒng)一。理論上，現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)和官僚行政體制的確立無論在西方還是東方，其目的和作用應(yīng)當是統(tǒng)一的，即瓦解傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)、延伸國家權(quán)力，使民眾直接面對國家存在。在西方個人因此成為擁有公民權(quán)利和承擔公民義務(wù)的獨立個體，在中國個人則在新一輪的組織化整合中進入一個缺乏個人自主空間的公共權(quán)力體制內(nèi)。也就是說在政治倫理的轉(zhuǎn)型過程中，西方社會確立起個人的社會責任，而中國則以權(quán)力體制下單位和組織的集體責任取代了個人的社會責任。這就造成中西方社會基本秩序的差異：西方社會是以個人為社會基本秩序單元（漢密爾頓），而我國則以單位為社會基本秩序單元。當個人承擔社會職責分工中的權(quán)利與義務(wù)時，他便以社會主體的身份承擔起社會責任，這也是今天西方諸多發(fā)達國家能夠呈現(xiàn)大量個人自由組合的非政府組織、中介組織、自愿者組織、營利組織、非營利組織，并能夠承擔大量社會職能和社會責任參與社會治理的根本原因。而我國的單位、組織本身是在權(quán)力體制的支配和要求下形成的，缺乏自主性社會責任和社會化的運作機制，以單位作為社會基本秩序單元，只能長期依賴于體制化的治理。

以單位為基礎(chǔ)的社會秩序是政治治理的結(jié)果，而當政治治理責任向行政治理移交過程中，應(yīng)當加強的是行政制度和行政體制建設(shè)。當政治治理體制本身無法改變，而又必須推進行政治理的情況下，瓦解原有社會基本秩序單元構(gòu)成就成為首要改革任務(wù)，化解單位制在我國政治秩序中的作用，不斷增加社會資源和經(jīng)濟資源的流動性，最大程度將社會經(jīng)濟從權(quán)力體制中解脫出來，社會治理和公共事務(wù)管理的責任也將隨之從政治治理和單位制管理中剝離出來，為構(gòu)建獨立的公共行政體制提供社會基礎(chǔ)。所以對權(quán)力相對封閉的行業(yè)體制、城市單位制和農(nóng)村基層政權(quán)等權(quán)力體系進行瓦解，使社會經(jīng)濟從傳統(tǒng)權(quán)力體制中解脫出來，使社會秩序單元由單位轉(zhuǎn)向個人，確定新的國家與社會關(guān)系是我國行政改革的重要內(nèi)涵。因為只有社會秩序從根本上轉(zhuǎn)向以個人基本秩序單元時，公共行政的價值和內(nèi)涵才能真正體現(xiàn)。

改革路徑與改革方式選擇

當以單位制為社會基本單元轉(zhuǎn)向以個人為社會基本單元的情況下，社會經(jīng)濟就從權(quán)力體制下解脫出來，各種社會經(jīng)濟組織都有了自主性和能動性，它們的角色不再是權(quán)力體制上的一環(huán)。如何確保從權(quán)力體制解脫出來的經(jīng)濟合理運作，就成為行政治理的責任。但構(gòu)建一個合理的社會經(jīng)濟秩序，要求行政監(jiān)管的權(quán)力與范圍不斷擴張，去面對社會化過程中的每一個組織甚至每一個人。在這種情況下，不可能依靠單純的機構(gòu)人員擴張追求組織化和體制化的監(jiān)管，而是需要推進行政權(quán)力的社會化程度和行政職能的公共化程度，為此一方面要推進權(quán)力的不斷下放，另一方面需要確立起覆蓋社會各領(lǐng)域的行政監(jiān)管體系。為此我國的改革方式就主要集中在兩個方面：體制推進與機構(gòu)改革。

之所以依賴于體制推進，是因為在一個各種體制捆綁在一起的權(quán)力體制結(jié)構(gòu)中，能夠推進權(quán)力社會化、權(quán)力職能公共化的力量源泉，存在于執(zhí)政黨本身，而執(zhí)政黨能夠推進改革的路徑有兩條可以選擇，一是群眾動員，二是體制力量。前者在實踐中已證實不利于現(xiàn)代國家制度的建設(shè)，那么路徑就應(yīng)該是后者了。體制能夠作為一種改革路徑被選擇，關(guān)鍵原因在于它本身能夠?qū)崿F(xiàn)對權(quán)力的統(tǒng)一掌控，依賴體制對權(quán)力的統(tǒng)一控制，可以推進權(quán)力向基層下放，提高地方政府的積極性，促進權(quán)力社會化進程；也可以依賴體制推進權(quán)力的分化組合，適應(yīng)社會化程度提高的需要。依賴體制推進的行政改革，主要表現(xiàn)形式集中在兩個方面：一是權(quán)力的下放與回收，二是機構(gòu)的分化與組合。權(quán)力下放與回收問題，自建國以來長期存在，由于處于捆綁中的各體制職能、目標不統(tǒng)一，權(quán)力下放只能夠滿足一方面，而無法滿足整體要求，從而造成權(quán)力下放與回收的反復(fù)。鄧小平說：“過去在中央與地方之間，分過幾次權(quán)，但每次都沒有涉及黨同政府、經(jīng)濟組織、群眾團體等等之間如何劃分職權(quán)范圍的問題?！保ā多囆∑轿倪x》，第二卷，329頁）這其實就是試圖通過橫向權(quán)力的職能分化，通過發(fā)展社會經(jīng)濟力量來實現(xiàn)對權(quán)力的制度化規(guī)約。在這一指導(dǎo)思想下，二十世紀八十年代以來的行政改革在總體思路上，是完全不同于過去簡單的機構(gòu)增減循環(huán)。盡管中國行政改革長期以來被視為機構(gòu)改革，學(xué)術(shù)界對中國歷次機構(gòu)改革的作用大都持保留態(tài)度，認為每次機構(gòu)改革都未能取得預(yù)期效果，并進入了周而復(fù)始收效甚微的循環(huán)。但這些問題并不能將八十年代以來體制推進的行政改革等同于以前的機構(gòu)改革。因為，在這一輪的行政改革中，中國確立了相對獨立的行政體制框架，公共行政的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運作機制也初步形成。

依靠權(quán)力體制推進機構(gòu)改革，是我國行政改革的一大特點，正是這一點確保了行政改革得以持續(xù)推進，但同時也是因為這一點，導(dǎo)致行政改革并沒有真正導(dǎo)向公共行政。因為權(quán)力體制推進改革的目的與權(quán)力體制本身存在的目的是不統(tǒng)一的，這造成了改革過程中仍然不可避免地出現(xiàn)的反復(fù)，如權(quán)力的下放與回收、機構(gòu)的分化與合并，以及人員的精簡與膨脹等等。這些現(xiàn)象是中國行政改革必須面對的，但并不是真正的困境所在。

改革的困境與反思

針對行政改革中不斷出現(xiàn)的權(quán)力、機構(gòu)設(shè)置與運作缺乏規(guī)范性，學(xué)術(shù)界有一個較為統(tǒng)一的認識，即我國行政改革中的制度建設(shè)與制度安排滯后。筆者認為不能將“制度”作為武器批判整個改革過程，因為改革過程中并不缺乏制度建設(shè)和制度安排，只是制度可以是權(quán)力體制安排的產(chǎn)物?；仡櫺姓母锏倪^程，每一個領(lǐng)域，每一個行業(yè)都有規(guī)范性的法律法規(guī)出臺，各種官僚行政制度、公務(wù)員制度以及公共行政要求的公共財政、公共衛(wèi)生等制度建設(shè)不斷創(chuàng)新，我們不能說缺乏制度建設(shè)和制度安排，但這些制度無論在人們的心目中還是在實際運作中都成為一種權(quán)力性的社會治理手段，而非依法行政的約束機制；盡管制定了許多綜合性法律法規(guī)，但在實際執(zhí)行中我們感受到的只是一些行業(yè)性、部門性的法律法規(guī)。因為法律往往不是一種依法行政的依據(jù)，而是對部門和地方行政進行行業(yè)和地方治理的權(quán)力加碼，這樣就在一定程度上又強化了部門和地方的重要性。這也造成此后出臺一些綜合性、利益協(xié)調(diào)性較強的法律法規(guī)的執(zhí)行受阻。如上文所說，在行政體制沒有形成完善的運作機制情況下，行政治理對政治治理方式仍是有需求的，而在行政運作方式不斷取代政治治理在社會經(jīng)濟中發(fā)揮作用時，政治治理對政治穩(wěn)定、意識形態(tài)的統(tǒng)一以及政治合法性的追求并沒有放松，只是希望通過行政治理的方式來達到和實現(xiàn)目的。這樣，政治治理與行政治理之間就存在一種相互認同的默契，行政機構(gòu)在行使公共權(quán)力時仍有政治治理的影子存在。政治治理曾經(jīng)運用的社會治理和整合方式依然會在行政體制的運作中存在。突出表現(xiàn)在行政機構(gòu)與社會經(jīng)濟組織關(guān)系上，行政機構(gòu)，尤其是部門性的行政機構(gòu)在某一領(lǐng)域的社會經(jīng)濟活動中，仍具有組織領(lǐng)導(dǎo)地位，對部門行政的認同，仍是單位和個人獲取政治、經(jīng)濟、社會等各種資源的首要條件。由于政治治理與行政治理無法完全區(qū)分開，體制治理與制度規(guī)范兩種治理方式也無法徹底分離，在社會治理過程中兩種治理方式相互依賴。

但由于兩種治理方式的理念與目標都不相同，兩者又很難融為一個整體。這樣就造成一種后果，體制治理與制度規(guī)范的責任很難劃清，在治理過程中出現(xiàn)重大責任問題時，兩種治理方式要么達成一種認識上的默契，要么相互推卸責任。現(xiàn)實中最為突出的表現(xiàn)就是行政責任追究制幾乎得不到落實。在行政中所謂的應(yīng)急機制大都是被動應(yīng)付，不能從根本上尋找解決問題的出路。我想兩種治理方式的相互依賴這才是中國行政改革面臨的最大難題。

如果說本文對我國行政改革前提分析無誤，對改革路徑和改革方式選擇的理解不存在認識上的偏差，那么，在理論上只要行政改革沿著這樣的改革模式推進，就應(yīng)該沒有太大問題，但為什么改革實踐卻存在如此大的困境呢。我認為這里并不存在理論上的矛盾。通過上面的分析可以看出，我國推進行政改革的邏輯主線本身有兩條，一是政治權(quán)力向國家權(quán)力轉(zhuǎn)移，一是政治治理責任向行政治理責任移交。由于特定情況，我國行政改革主要圍繞后者展開，即圍繞治理體制轉(zhuǎn)型開展。這樣，權(quán)力體制對社會治理的重要性長期被突顯，造成國家權(quán)力弱化與行政性、體制性權(quán)力膨脹的權(quán)力格局。當然造成這一狀況的原因很復(fù)雜，尤其是國家政權(quán)建設(shè)過程中對社會治理的需求居高不下，它涉及國家對社會經(jīng)濟資源的汲取需求，也涉及對社會政治統(tǒng)一穩(wěn)定的需求。當國家政權(quán)建設(shè)基本完成之后，有必要強化國家權(quán)力，使各種治理性權(quán)力轉(zhuǎn)變成國家權(quán)力的執(zhí)行者，而不是成為國家權(quán)力本身。但由于我國特定的政治制度和政權(quán)組成形式?jīng)Q定了行政改革必然沿著體制治理轉(zhuǎn)移的路徑走向，而政治權(quán)力向國家權(quán)力轉(zhuǎn)移成為一個較緩慢的過程，這在一定程度上造成政治治理責任向行政治理責任的移交過程變成了政治權(quán)力向行政權(quán)力的移交過程，從而使行政權(quán)力成為一種實體性權(quán)力，甚至成為國家權(quán)力的化身，導(dǎo)致由政治治理轉(zhuǎn)向行政治理轉(zhuǎn)移過程中缺乏對權(quán)力的規(guī)約性，公共行政所依賴的制度規(guī)范是基本缺失的。新確立的一系列制度規(guī)范大都是行政部門以自身治理需求為基礎(chǔ)，造成治理性權(quán)力持續(xù)膨脹，所以部門主義、地方主義長期得不到扼制是有原因的。也就是說中國行政改革的邏輯主線遵循的是社會治理的路線，一定程度上仍不得不依靠治理體制的存在，而行政改革目標則是一種制度規(guī)范性要求，它是排斥權(quán)力化的治理體制，兩者并不完全統(tǒng)一。

從公共行政的內(nèi)涵來講，行政改革追求的應(yīng)當是加強國家權(quán)力與國家權(quán)力的執(zhí)行力。而以社會治理為主線的改革邏輯，將應(yīng)當從政治權(quán)力轉(zhuǎn)移到國家權(quán)力的公共權(quán)力直接賦予了各種行政部門。這樣在行政治理的過程中，公民個人仍處于權(quán)力體制或部門行政監(jiān)管下，個人和組織仍需要服從行政安排獲取自身所需要的資源。在這種情況下，社會基本秩序仍處于部門性權(quán)力把持的格局中，當整個社會的基本秩序結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生根本變化，行政權(quán)力又不斷增長，中央權(quán)威自然會受到影響，國家權(quán)力也自然會不斷弱化，一些基礎(chǔ)性的制度和綜合性法律法規(guī)便得不到切實貫徹。政治治理責任向行政治理轉(zhuǎn)移沒有任何錯誤，只是這種轉(zhuǎn)移過程中缺乏國家權(quán)力的監(jiān)管和規(guī)約，使得這種轉(zhuǎn)移無法真正導(dǎo)向公共行政。我國行政改革所遵循的邏輯主線和改革路徑具有歷史必然性，沒有對與錯之分。但由此引發(fā)的體制治理與制度規(guī)范相互依賴的改革困境，使我們不得不去思考單純依賴治理體制轉(zhuǎn)型推進行政改革所存在的缺陷，不得不反思在強化治理體制轉(zhuǎn)型過程中重塑國家權(quán)力的重要性。

作者：馬翠軍，女，1975年生，2005年獲南京大學(xué)政治學(xué)博士學(xué)位，現(xiàn)就職于河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)，副教授。

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