摘 要：建設(shè)公共服務(wù)型政府是我國政府改革的目標(biāo)。我國要建設(shè)成為公共服務(wù)型政府還面臨著諸多挑戰(zhàn)：理論準(zhǔn)備不足、缺乏完善的機制和法律制度、流于形式，缺乏體制創(chuàng)新、公務(wù)員素質(zhì)不高、公眾參與機制建設(shè)落后、透明度不高，落后于時代、一些政府部門出現(xiàn)利益集團(tuán)化和非公共機構(gòu)化傾向。只有直面這些挑戰(zhàn)，建設(shè)公共服務(wù)型政府的目標(biāo)才有可能實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù) 政府改革 挑戰(zhàn)

建設(shè)服務(wù)型政府的理論起源應(yīng)該是西方國家在政府再造中提出的建立顧客想到的公共服務(wù)的公共部門的觀點。如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治一行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”的假定中獲得績效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本一效益分析中獲得對政府績效目標(biāo)進(jìn)行界定、測量和評估的依據(jù)等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視，而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等。總之新公共管理認(rèn)為。那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法。如績效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機構(gòu)，而是為社會公眾服務(wù)的管理組織。目前來看，我國服務(wù)型政府建設(shè)仍然存在一些問題：

一、理論準(zhǔn)備不足

隨著政府權(quán)力的收縮和公民主權(quán)意識的增強，公民和企業(yè)要求政府提供相應(yīng)服務(wù)的呼聲越來越高，社會要求政府從經(jīng)濟(jì)建社型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，扮演好公共服務(wù)部門的角色。在服務(wù)型政府建設(shè)的研究中，國內(nèi)學(xué)者大都從服務(wù)型政府的界定人手，側(cè)重于從內(nèi)涵、特征等方面加以研究，談如何建設(shè)服務(wù)型政府。有人認(rèn)為，服務(wù)型政府也就是為人民服務(wù)的政府，它把為社會、為公眾服務(wù)作為政府存在、運行和發(fā)展的基本宗旨。還有人認(rèn)為服務(wù)型政府是在公民本位、社會本位理念下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府。這只是中觀層面的描述，關(guān)于微觀層面，服務(wù)型政府的服務(wù)范圍、服務(wù)型政府配套制度建設(shè)、政府公務(wù)員思想建設(shè)等；宏觀層面，服務(wù)型政府建設(shè)的理論基礎(chǔ)、行政倫理在實踐中的運用等方面研究較少。對于什么是服務(wù)型政府，其基本特點和內(nèi)容有哪些，建設(shè)服務(wù)型政府的基本任務(wù)有哪些，以及服務(wù)型政府與傳統(tǒng)政府的區(qū)別等等，在學(xué)術(shù)界尚屬在討論的、并且認(rèn)識分歧比較大的問題。理論認(rèn)識的分歧造成服務(wù)型政府建設(shè)缺乏明確的理論指導(dǎo)，因此在建設(shè)服務(wù)型政府時有簡單化的傾向，也有把什么都往服務(wù)型政府上靠的傾向。一套系統(tǒng)的理論應(yīng)用于實踐后，效果如何，出現(xiàn)了什么問題，如何改進(jìn)，這類專門從某個案例出發(fā)去探討服務(wù)型政府建設(shè)情況的研究很少，這必然導(dǎo)致理論與實踐脫節(jié)，實施過程中難以操作，以至于服務(wù)型政府建設(shè)成了名副其實的“規(guī)范操作”。各地政府應(yīng)該在實踐探索的基礎(chǔ)上加強理論研究和總結(jié)，爭取在理論和實踐方面都能夠不斷深化，真正實現(xiàn)理論指導(dǎo)實踐前進(jìn)、實踐又推動理論發(fā)展的良性循環(huán)。

二、缺乏完善的機制和法律制度

首先，政府和公務(wù)員的績效考評制度不健全，評估方法不科學(xué)。地方領(lǐng)導(dǎo)的績效考核基本上是上級說了算，升遷、任免也基本上由上級決定，不免會造成各級領(lǐng)導(dǎo)為上級“服務(wù)”、對上級“負(fù)責(zé)”，而不是對公眾服務(wù)、對社會負(fù)責(zé)的情況。

其次，近年來，我國立法工作取得了長足進(jìn)步，但就整個體系而言還不夠健全，不能完全適應(yīng)形式需要和社會發(fā)展要求。建設(shè)服務(wù)型政府就要求修改或廢除有悖于公民本位、社會本位精神的法律法規(guī)，同時要抓緊制定能夠改善政府服務(wù)的相關(guān)法律，以確保政府各方面工作有法可依。

再次，服務(wù)型政府所要求的社會保障制度不完善。當(dāng)前，我國處于轉(zhuǎn)型時期，各種矛盾凸現(xiàn)，為保持社會穩(wěn)定，就必須盡快完善社會保障體系，對處于貧困線以下的農(nóng)民和城市下崗職工要給予特別的關(guān)注。同時要推行重大決策論證制度和專家咨詢制度，建立健全的聽政制度。當(dāng)然，有些地方已經(jīng)推行了某些形式的政務(wù)公開和聽政，但在各個地方政府的措施中只看到了簡單的政務(wù)公開、公示和聽證辦法，并沒有將其制度化，看不到具體的、可以明確驗證的規(guī)定。如關(guān)于重大事項的公示、重要決策要進(jìn)行聽證。但所謂“重大”、“重要”沒有具體的說明。這種情況下政府政務(wù)公開的隨意性就很大，公開什么、聽證哪項全部由政府說了算，公眾還是處于聽命的地位。

還有，政府責(zé)任機制不健全。目前，我國政府在處理與市場、企業(yè)、公眾之間關(guān)系時，缺位、錯位、越位以及行政不到位的問題已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步健康快速發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要因素，明確政府應(yīng)該做什么、不該做什么的問題就顯得尤為緊迫。而在政府行為出現(xiàn)缺位、錯位、越位以及行政不到位時，需要為自己的行為后果承擔(dān)怎樣的責(zé)任的機制建設(shè)就是成了政府適當(dāng)行政的制度保證。

三、流于形式，缺乏體制創(chuàng)新

縱觀服務(wù)型政府建設(shè)現(xiàn)狀，不少地方把“政務(wù)超市”、“行政服務(wù)中心”管理形式的創(chuàng)新和政務(wù)流程的再造作為政府轉(zhuǎn)變職能，實現(xiàn)“服務(wù)”的一個有效載體。這些措施在簡化辦事程序、提供便民服務(wù)方面著力比較多，效果也比較好，而在體制創(chuàng)新、觀念更新和制度供給方面則有許多闕如?！罢?wù)超市”、“行政服務(wù)中心”辦理的業(yè)務(wù)更多是局限在基層，局限在與群眾相關(guān)的具體事務(wù)操作上，群眾來辦事，前臺工作人員更多的只能提供常規(guī)性咨詢服務(wù)。無法決策，致使群眾來到政務(wù)大廳依然辦不成事，僅僅是形式到位，實質(zhì)卻沒什么變化。服務(wù)型政府的核心應(yīng)該是以公民為焦點的，建立政府依公民的意志而行動，公民向政府問責(zé)的制度。政府的行動路徑應(yīng)該是由外而內(nèi)的。即公民的期望決定政府政策設(shè)計的藍(lán)圖，公民的需求決定政府公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給內(nèi)涵，公民的滿意度決定政府政策執(zhí)行的成效，公民的評價決定政府政策變遷的方向的新型政府。只有著力于這些方面的制度建設(shè)，才抓住了服務(wù)型政府建設(shè)的根本。把服務(wù)型政府當(dāng)作電子政務(wù)建設(shè)，服務(wù)型政府是一種全新的現(xiàn)代公共管理模式，是政府從管理理念到管理方式、管理手段，從行政決策到執(zhí)行、監(jiān)督等整個公共活動各個方面的全面革新，是公共管理的一場自我革命。不能簡單地等同于電子政務(wù)建設(shè)，其功能也并非幾個政務(wù)超市、行政服務(wù)中心所能比擬的。無論是電子政務(wù)或是行政大廳都是服務(wù)型政府建設(shè)的一個方面，是改善政府服務(wù)的手段和工具。這些措施有利于提高行政效率，推進(jìn)政府行為公開化，為公民提供更便利的全方位服務(wù)。如果把這些“手段”、“工具”的使用當(dāng)作服務(wù)型政府的終極目的來建設(shè)，理念、體制等根本問題沒有徹底解決，即使電子政務(wù)再發(fā)達(dá)，行政效率也不會得到提高，服務(wù)質(zhì)量和水平也不能得到根本改善。

四、公務(wù)員素質(zhì)不高

由于各種原因，我國公務(wù)員整體素質(zhì)不高，不能適應(yīng)服務(wù)型政府對政府工作人員的要求。公務(wù)員在進(jìn)行決策時容易受到來自上級領(lǐng)導(dǎo)、機關(guān)單位同事等外界阻力的影響，在決策方案實施之后對實施方案后果的跟蹤反饋不夠，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)類公務(wù)員的民主決策意識有待提高。對執(zhí)行中所發(fā)現(xiàn)的問題的處理方式欠妥當(dāng)，在政策實施過程中欠缺靈活應(yīng)對突發(fā)事件的能力。公務(wù)員服務(wù)素質(zhì)方面，服務(wù)的警覺性很高，但服務(wù)意識不強，服務(wù)水平有限，沒有實現(xiàn)高效服務(wù)的要求。知識和技能結(jié)構(gòu)老化，難以適應(yīng)現(xiàn)代政府行政管理的需要。書本知識與實踐知識之間的差距大，缺乏對相關(guān)法律法規(guī)的了解和學(xué)習(xí)，缺乏對新知識、新技術(shù)、新方法的學(xué)習(xí)。公務(wù)員素質(zhì)的缺失無形地影響著政府服務(wù)質(zhì)量的提升和整個政府的治理模式和管理方法。因此，政府公務(wù)員必須真正解放思想，擯棄一些傳統(tǒng)的、有悖于服務(wù)型政府建設(shè)的觀念。加強觀念創(chuàng)新，提升個人決策、執(zhí)行能力和學(xué)習(xí)能力。

五、公眾參與機制建設(shè)落后

建立公眾參與機制及將其法制化是有意義的，也是必要的、緊迫的、可行的。所謂公眾參與機制，就是政府與社會民眾之間通過一種合法的、合理的、公平的渠道就政府政策、行政決策、行政問題的解決等等行政外部行為進(jìn)行的協(xié)商、協(xié)調(diào)機制。公眾參與機制的法治化不僅要求參與過程、程序的法制化，也包括公眾或有權(quán)機關(guān)對其行政行為的監(jiān)督。

我國的服務(wù)型政府建設(shè)是一種自上而下的導(dǎo)向型單向模式，還沒有形成一種自上而下的互動式模式。服務(wù)型政府建設(shè)在政府機關(guān)強調(diào)的比較多，報紙、網(wǎng)絡(luò)、學(xué)術(shù)界的討論也不乏見，而在底層，由于宣傳力度不夠，我國人民的民主法制觀念淡薄等原因，致使服務(wù)型政府的建設(shè)，在政府學(xué)術(shù)界搞得“大張旗鼓”，人民公眾中卻是“寂靜無聲”，好像服務(wù)型政府建設(shè)只是政府內(nèi)部的事。而這種政府熱、公民冷顯然無法實現(xiàn)政府與公民間的互動模式，沒有這種互動，服務(wù)型政府是建設(shè)不成的。服務(wù)型政府在服務(wù)行政理念支撐下關(guān)注的是人民群眾對公共產(chǎn)品的的價值偏好，重視人民群眾所反映的諸多問題，并且有針對性地解決。從某種程度上講。意味著政府要有效地回應(yīng)社會。為廣大群眾提供方便、快捷的公共服務(wù)。公民對服務(wù)型政府建設(shè)顯得意興闌珊表明政府的改革舉措并沒有讓他們切身感受到變化，也沒有把服務(wù)的消費和提供結(jié)合起來，才形成了服務(wù)過程的斷裂。另外，政府的服務(wù)項目和服務(wù)內(nèi)容和大多數(shù)公民不相關(guān)，他們也就無法領(lǐng)受到政府的服務(wù)。服務(wù)型政府的建設(shè)既是政府自身建設(shè)的事情，也是政府改變觀念，走向群眾，建立政府與群眾相互呼應(yīng)和互動的事情，應(yīng)該做好宣傳工作，讓廣大公民積極參與到這場浩大的工程中來。當(dāng)然，建設(shè)服務(wù)型政府最重要的是為公民提供切實、實在的服務(wù)，真正回應(yīng)公民的需求和愿望，實現(xiàn)公民的利益，保障公民權(quán)益。

應(yīng)該做到：首先，進(jìn)一步加強普法工作。長期受官本位觀念的束縛，普通民眾對法律法規(guī)授予自己的權(quán)利和義務(wù)認(rèn)識不足，即使政府損害其權(quán)益，他們也不清楚，更不會尋求一種機制來維護(hù)自己的合法權(quán)益。普法工作是依法治國的關(guān)鍵，當(dāng)前作好此項工作無疑會提高民眾的法律認(rèn)知程度，這對依法行政也起到監(jiān)督和約束作用。其次，加強立法為公眾參與機制的運行提供法律保障。公眾參與機制是一個系統(tǒng)工程，它涉及社會生活的許多方面，機制中兩方一方是權(quán)力的擁有者，隨時都有濫用職權(quán)的可能性，而另一方是普通民眾，其權(quán)益隨時都可能被濫用職權(quán)者損害，在這種不對等的權(quán)利博弈中，如果沒有法律法規(guī)等給予民眾的保護(hù)和對政府的約束、監(jiān)督，將會使民眾的基本權(quán)利受到侵犯，甚或造成社會的極大不穩(wěn)定。同樣，在這種不對等情況下，公眾參與機制即使建立。也只不過是一種象征意義上的，并不是真正的民眾參與。當(dāng)前，我們應(yīng)該就參與機制可能涉及的法律問題進(jìn)行探討，對參與過程的組織、運行到作出決策、政策、決定進(jìn)行法律規(guī)范和立法，可單列，也可列入行政程序法。

六、透明度不高，落后于時代

現(xiàn)代政府對社會的行政管理工作應(yīng)該是一個非常嚴(yán)密統(tǒng)一的法治系統(tǒng)。目前我國的行政管理在依法行政方面還有很大的差距。這具體表現(xiàn)在：一是對政府行政行為的約束性法律規(guī)范始終未能很好地建立起來，比如《行政程序法》遲遲未能出臺等；二是政府的行政立法缺乏敏感性，特別是對市場經(jīng)濟(jì)的變化缺少應(yīng)變性，這使得政府的行政法規(guī)經(jīng)常滯后于發(fā)展迅速的市場；三是由于以往政府各部門的職能存在著交叉，以及立法體系中個層級的機關(guān)缺乏在立法方面的協(xié)調(diào)，造成有些法律規(guī)范相互矛盾，讓市場主體無所適從的后果。除上述問題外，我國的政府行政管理基本上還是一種自為行政、封閉行政，缺乏對社會和公民的開放性和透明度。這一點在日益追求知情權(quán)等民主權(quán)利的網(wǎng)絡(luò)時代更顯得落后于時代潮流。

提高政府依法行政的意識。依法行政是依法治國的關(guān)鍵，有了法律而沒有被遵照，那法律的創(chuàng)制是沒有意義的。政府是為人民服務(wù)的，政府也應(yīng)遵從民眾的意志行使職權(quán)。實現(xiàn)職能，合理利用自由裁量權(quán)。絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，權(quán)力的腐敗是由于權(quán)力的不受約束和監(jiān)督。政府應(yīng)以民本思想為指導(dǎo)，依法、積極、主動地就有關(guān)問題與民眾磋商，聽取民眾的意見、建議。

加強政務(wù)公開建設(shè)。法律賦予民眾有知情權(quán)。政府應(yīng)盡可能公開一些政務(wù)信息，使民眾對政府行政、動態(tài)有所了解，這本質(zhì)上也是民本思想的體現(xiàn)。

七、一些政府部門出現(xiàn)利益集團(tuán)化和非公共機構(gòu)化傾向

根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，歷次機構(gòu)改革都對政府中的專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門進(jìn)行了調(diào)整、撤并，力求使政府部門從管不了也管不好的專業(yè)經(jīng)濟(jì)事務(wù)中脫身出來，轉(zhuǎn)向?qū)?jīng)濟(jì)事務(wù)的宏觀管理。然而在這一過程中。一些政府部門出現(xiàn)了利益集團(tuán)化和非公共機構(gòu)傾向。在面對國家利益、公民利益和部門利益的時候，它們選擇維護(hù)和不斷增進(jìn)本部門的利益。與此同時，這些政府部門的公共服務(wù)職能弱化，甚至導(dǎo)致整個部門乃至行業(yè)的體制性腐敗。社會公共權(quán)力淪為謀取個別部門和行業(yè)特殊利益的工具。對于公共利益來說，這是不能容忍的。因此，對于市場經(jīng)濟(jì)條件下政府非正當(dāng)利益行為的有效控制，不僅成為機構(gòu)改革的一個重要目標(biāo)，而且也是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，確立正確的管理方式、行為方式的基本前提。

八、結(jié)語

中共十七大報告明確指出：加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。在今天改革每進(jìn)行一步，都要求政府的改革及其職能的轉(zhuǎn)變。因為政府改革的滯后，已經(jīng)成為我國市場化進(jìn)程面臨的主要矛盾，經(jīng)濟(jì)社會中突出的矛盾和焦點大都同政府改革及其職能的轉(zhuǎn)變有著直接或間接的聯(lián)系。建設(shè)公共服務(wù)型政府正是政府改革及其職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)取向，也是對政府治理方式的積極探索。建設(shè)公共服務(wù)型政府對我國下一步的改革進(jìn)程具有決定性的影響。

責(zé)任編輯：田茂嬴