近幾十年來，中國行政改革一直都是關(guān)起門自改自革，一般先由高層領(lǐng)導(dǎo)設(shè)定目標，智囊機構(gòu)設(shè)計方案，再由各級部門層層實施，最后宣傳單位報道戰(zhàn)果。目標不能說不高遠，貫徹不能說不努力，賬面成果不能說不多，但行政體制依舊，人們感受到的行政體制和社會需求之間的脫節(jié)依舊。

問題究竟出在哪里？

是中央和地方各部門機構(gòu)過分臃腫？其實相比美國，中國管理環(huán)境保護、廠礦安全、食品衛(wèi)生、公共健康、社會福利、勞資關(guān)系、雇傭平等、稅務(wù)審計乃至交通治安的人手，都遠遠不夠。在這些領(lǐng)域，中國行政機構(gòu)真可以說是太“精簡”了！這些單位基層工作人員沒幾個，每人都有忙不完的事，而更多的事情恐怕只能得過且過、無暇顧及。但轉(zhuǎn)眼看那些工資頻漲、養(yǎng)尊處優(yōu)、輕松悠閑的公務(wù)員（很多人對公務(wù)員的印象即是如此），或者那些每天給領(lǐng)導(dǎo)整理材料、起草講話和報告、處理大量文件而又不知道這些對社會有什么意義的工作人員，以及成天忙著參加各類大會小會、講話照本宣科又不解決任何實際問題的領(lǐng)導(dǎo)們，社會一致的反映又是政府機構(gòu)太臃腫、效率太低了！但是，中國行政體制的問題顯然不是機構(gòu)臃腫那么簡單，因而重提機構(gòu)精簡的老話自然難有成效。

是部門結(jié)構(gòu)太分散？再比較美國，其實人家有些行政機構(gòu)——尤其是所謂的“獨立管理機構(gòu)”(independent agencies)——也是很小很專業(yè)的，譬如礦山安全管理局主管煤礦安全，職能范圍可能比中國的安監(jiān)局還要窄；社會保障管理局專門負責(zé)社會福利，雖然機構(gòu)很龐大，但職權(quán)范圍比中國的民政部小得多。至于具體部門之間的職能沖突，并不是什么大問題，只要立法設(shè)計縝密一點或司法解釋技術(shù)一點就可以解決。

小部門變大部門就一定能解決管轄沖突、避免扯皮、提高效率嗎？其實，部門結(jié)構(gòu)和公司結(jié)構(gòu)類似，分合各有利弊。究竟自己生產(chǎn)零部件還是將其轉(zhuǎn)包出去，取決于市場效率；同樣，究竟由一個部門綜合管理還是由幾個部門各司其職，取決于不同結(jié)構(gòu)的社會效率。如果“大部門制”就是在國務(wù)院之下撤掉幾個部級領(lǐng)導(dǎo)，每個部委多幾個副部長和司局級干部，各個部門換塊牌子、改個名稱，人員重新分配組合，那么，這種改革并不能解決中國行政管理體制和社會需求嚴重脫節(jié)的根本問題，難免重蹈覆轍，最終不了了之。

筆者認為，雖然中共十七大報告指出了行政體制改革的基本思路，但究竟改哪些、如何改，還有待全社會共同論證。這次行政改革要取得不同于以往的效果，必須一改以往自我改革的封閉模式；改革方案必須面向社會，讓全社會審視和反思當前行政體制面臨的問題。

從宏觀上看，“行政”只是貫徹落實立法的一個中間環(huán)節(jié)。在法治發(fā)達國家，行政對哪些事情投入和產(chǎn)出都是由立法確定的，而立法通過議會選舉代表民意、滿足大多數(shù)人的需求；只有在法律確定行政在什么領(lǐng)域吸收多少投入并產(chǎn)生多少效果的前提下，才有下一步如何設(shè)置行政結(jié)構(gòu)的問題。在中國，政府部門花多少錢、做什么事基本上都由行政自己說了算，公眾甚至人大代表都不知道，在此情況下談?wù)撔姓w制改革的意義必然是有限的，而這也正是歷次行政改革的局限所在。

迄今為止，中國行政體制的最大問題就是公共性缺位——不僅是公開性、透明度和公眾參與不夠，而且整個行政職能和結(jié)構(gòu)都基本上是行政自我決定的，人大作為民意代表機構(gòu)的作用很有限。不改變這種制度格局，恐怕機構(gòu)調(diào)整幅度再大也難以讓社會滿意。

如果制度瓶頸一時難以突破，這次行政體制改革是否可以在公開性和公眾參與上多做些文章，讓政府聽聽社會需要它做哪些事情——不論是環(huán)保、礦難、福利還是教育，也讓大家看看目前行政體制處理這些事情面臨哪些問題，遭遇什么困難，然后再來決定如何設(shè)計各個部門？否則，像以往那樣局限于“機構(gòu)改革”，恐怕難免無的放矢，效果至多是中央大動干戈、部門人心惶惶，到頭來該做的還是沒做。

筆者并不是說“大部門制”對于目前行政結(jié)構(gòu)的理性化沒有任何用處，但如果行政體制改革本身沒有實質(zhì)性的公眾參與，而是把全部希望寄托在諸如此類的技術(shù)性調(diào)整上，結(jié)果注定要讓人失望。

作者為北京大學(xué)憲法學(xué)教授