讓政府關(guān)起門來(lái)自己改自己，不管是行政首長(zhǎng)主導(dǎo)也好、改革部門主導(dǎo)也好、政府部門主導(dǎo)也好，都是一種低效的政府改革方式

【《財(cái)經(jīng)》網(wǎng)專稿】中共十七大之后，中國(guó)的行政管理體制改革站在了一個(gè)新的歷史起點(diǎn)，行政管理體制改革已經(jīng)成為了改革開放的中心環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)的以經(jīng)濟(jì)體制改革為中心、其他改革為配套的改革思路，正在轉(zhuǎn)向以行政管理體制改革為中心、全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革與民主政治建設(shè)的改革思路。

需要解決的五大矛盾

在全面建設(shè)小康社會(huì)的新的歷史階段，行政管理體制改革要解決面臨的各種深層矛盾。這些矛盾主要有五個(gè)方面：

一是人民當(dāng)家作主的政治地位與人民群眾經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利實(shí)現(xiàn)程度較低的矛盾。在中國(guó)，人民是國(guó)家最高權(quán)力的所有者，處于最高的政治地位。但是，在實(shí)際的社會(huì)生活中，人民群眾所享有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度還較低。2005年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量已超過(guò)英國(guó)和法國(guó)，躍居世界第四大經(jīng)濟(jì)體，僅次于美國(guó)、日本和德國(guó)；但是人類發(fā)展指標(biāo)卻比較低，據(jù)聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署發(fā)布的《2004年人類發(fā)展報(bào)告》，2002年，中國(guó)的人類發(fā)展指數(shù)為0.745，居全球第94位。

二是社會(huì)公共需求不斷增長(zhǎng)與政府提供的公共服務(wù)不足的矛盾。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不斷提高，人民群眾的社會(huì)公共需求不斷增長(zhǎng)，呈現(xiàn)出增長(zhǎng)迅速、主體多元化、結(jié)構(gòu)復(fù)雜化、需求多樣化的特點(diǎn)，城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面的公共需求的比重大幅上升，公共需求結(jié)構(gòu)正逐步由消費(fèi)型向發(fā)展型升級(jí)。而政府的公共服務(wù)能力尚不能適應(yīng)急劇增長(zhǎng)的社會(huì)公共需求，政府公共服務(wù)覆蓋面較低、公共服務(wù)投入不足，例如，全國(guó)參加基本養(yǎng)老、失業(yè)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)，還僅占全部就業(yè)人員7.64億人的24.56％、14.64％、20.59％。

三是政府部門林立與政府執(zhí)行力不強(qiáng)的矛盾。一方面，政府機(jī)構(gòu)總量偏多、分工過(guò)細(xì)，部門林立的現(xiàn)象非常突出。另一方面，政府執(zhí)行力卻不高，政策執(zhí)行中的部門利益固化、執(zhí)行缺乏監(jiān)督、執(zhí)行效率遞減的現(xiàn)象突出，有令不行、有禁不止和執(zhí)行不力的問(wèn)題還沒(méi)有得到很好解決。

四是公共財(cái)政收入不斷增長(zhǎng)與公共服務(wù)投入比重不斷下降的矛盾。近年來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共財(cái)政收入不斷增長(zhǎng)，從2000年的1.34萬(wàn)億元增長(zhǎng)到2006年的3.876萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)19％。但是，飛快增長(zhǎng)的財(cái)政支出并沒(méi)有大量投入到公共服務(wù)領(lǐng)域，公共服務(wù)投入比重不斷下降。2000年政府社會(huì)文教費(fèi)支出占政府總支出的比重為27.6％，2006年下降為26.83％。

五是人民群眾對(duì)政府改革的呼聲較高與行政管理體制改革相對(duì)滯后的矛盾。隨著人民生活水平、收入水平與文化素質(zhì)的提高，人民群眾的政治參與意識(shí)不斷提高，人民群眾對(duì)政府管理的公開化、民主化也提出了新的要求，要求賦予更多的知情權(quán)、參與權(quán)，要求加快行政管理體制改革，加快民主政府、陽(yáng)光政府和責(zé)任政府建設(shè)。與人民群眾對(duì)政府改革的要求相比，行政管理體制改革的進(jìn)程顯得較為滯后。

改革的五大戰(zhàn)略任務(wù)

加快行政管理體制改革，必須從總體上構(gòu)思行政管理體制改革的任務(wù)與進(jìn)程，使之與2020年中國(guó)全面建成小康社會(huì)、2050年達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平這一現(xiàn)代化進(jìn)程相適應(yīng)。為此，行政管理體制改革要完成五大戰(zhàn)略任務(wù)。

一是與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，建立與完善社會(huì)主義公共行政體制。要以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、完善行政運(yùn)行機(jī)制、創(chuàng)新政府管理與服務(wù)方式，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制向科學(xué)化、規(guī)范化、法定化的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府管理與服務(wù)方式向以人為本、便民高效、程序規(guī)范、公開透明的根本轉(zhuǎn)變，從而最終建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)主義和諧社會(huì)要求的社會(huì)主義公共行政體制。

二是與建立現(xiàn)代企業(yè)制度、現(xiàn)代公民社會(huì)的微觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體相適應(yīng)，建立與完善現(xiàn)代服務(wù)型政府。服務(wù)型政府是從政府的本質(zhì)屬性方面對(duì)政府所下的定義，從政府管理的本質(zhì)屬性來(lái)講，現(xiàn)代政府的實(shí)質(zhì)是服務(wù)型政府。政府只有通過(guò)提供充足優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，才能證明自己存在的價(jià)值與合法性。服務(wù)型政府是一種政府管理的目標(biāo)模式，是對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府管理本質(zhì)、政府管理方式和政府管理體制的一種實(shí)質(zhì)性概括。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的服務(wù)型政府，就是滿足社會(huì)公共需求，提供充足優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的現(xiàn)代政府。建設(shè)服務(wù)型政府，要求政府堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，更加關(guān)注民生，努力為人民群眾提供更多更好的公共服務(wù)和產(chǎn)品；同時(shí)創(chuàng)新管理方式，寓管理于服務(wù)之中，提高行政效率，更好地為基層、企業(yè)和社會(huì)公眾服務(wù)。

三是與建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求相適應(yīng)，建立覆蓋全社會(huì)的公共服務(wù)體系。要按照公平公正、覆蓋廣泛、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的要求，加快公共服務(wù)體系建設(shè)，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，努力實(shí)現(xiàn)人人享有基本公共服務(wù)的目標(biāo)。優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，穩(wěn)步提高公共教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療、公共就業(yè)服務(wù)和社會(huì)保障、公共文化、公共科技等方面的公共財(cái)政支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，力爭(zhēng)在不太長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，將公共教育支出、公共醫(yī)療衛(wèi)生支出、社會(huì)保障支出占GDP的比重提高到中等收入國(guó)家水平。

四是與完善社會(huì)主義民主政治制度相適應(yīng)，建立與完善科學(xué)、民主、法治、公開、負(fù)責(zé)的政府運(yùn)行機(jī)制與管理方式。要建立科學(xué)民主決策機(jī)制，要依法規(guī)定各類行政決策主體的決策權(quán)限，嚴(yán)格規(guī)范決策程序，健全決策責(zé)任制度，優(yōu)化決策信息系統(tǒng)。要建立決策、執(zhí)行與監(jiān)督適度分離的運(yùn)行機(jī)制，解決長(zhǎng)期以來(lái)決策與執(zhí)行不分、監(jiān)督不力的問(wèn)題。要健全行政監(jiān)督機(jī)制，形成行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督、專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督、新聞與論監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督體系。創(chuàng)新政府管理與服務(wù)方式，全面推行政務(wù)公開，加快電子政務(wù)建設(shè)，規(guī)范和發(fā)展行政服務(wù)性機(jī)構(gòu)，再造政府流程，充分運(yùn)用行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等現(xiàn)代行政管理方式。

五是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事務(wù)日益增長(zhǎng)的要求，建立結(jié)構(gòu)優(yōu)化、綜合管理、執(zhí)行力強(qiáng)的現(xiàn)代政府組織體系。要在政府和部門間合理配置政府的政治管理、經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，推進(jìn)政府事務(wù)綜合管理，形成科學(xué)的政府職能結(jié)構(gòu)。堅(jiān)持全面、統(tǒng)一、精干、效能的原則，穩(wěn)步推行“大部制”，基本解決政府部門分工過(guò)細(xì)、職責(zé)交叉的問(wèn)題。堅(jiān)持提高效率、降低成本、保持穩(wěn)定的原則，合理配置中央與地方的事權(quán)財(cái)權(quán)，形成合理的政府層級(jí)結(jié)構(gòu)。推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、社會(huì)組織的配套改革，形成公共部門與社會(huì)組織相協(xié)調(diào)的政府組織結(jié)構(gòu)體系。

改革的五項(xiàng)重點(diǎn)

實(shí)現(xiàn)行政管理體制改革的戰(zhàn)略任務(wù)，要抓住幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，扭住不放，使之成為全面推進(jìn)政府改革的抓手。

一是要加快公共預(yù)算改革的進(jìn)程，抓緊扼制政府行政管理支出過(guò)快增長(zhǎng)、行政浪費(fèi)嚴(yán)重的趨勢(shì)。強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督和審查權(quán)，人大既要有對(duì)計(jì)劃、預(yù)算報(bào)告的整體表決，又有對(duì)重要計(jì)劃指標(biāo)、支出款項(xiàng)、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的重點(diǎn)審查和單項(xiàng)表決。建立科學(xué)的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額，并對(duì)行政人員經(jīng)費(fèi)支出、會(huì)議費(fèi)支出、差旅費(fèi)支出，以及一般性的非重點(diǎn)建設(shè)支出等，實(shí)行由“零增長(zhǎng)”到“負(fù)增長(zhǎng)”的控制辦法。各級(jí)政府應(yīng)推行預(yù)算公開，除了涉及國(guó)防和國(guó)家安全而需要對(duì)外保密的少量?jī)?nèi)容外，各級(jí)政府和各個(gè)政府部門的財(cái)政收支計(jì)劃，都應(yīng)以各種形式向社會(huì)公眾公開。

二是要制訂在五年內(nèi)普及基本公共服務(wù)的計(jì)劃，加大財(cái)政向公共教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障領(lǐng)域的投入，使每年新增基本公共服務(wù)支出占GDP的比重達(dá)到1％的水平。

三是要果斷推進(jìn)大部門體制改革，從根本上改變部門林立、審批與管理環(huán)節(jié)過(guò)多過(guò)濫、協(xié)調(diào)與執(zhí)行能力過(guò)弱的被動(dòng)局面。按照精干、統(tǒng)一、效能的原則，改變目前適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的“小部門體制”，實(shí)行綜合管理，整合、歸并相關(guān)、相同或相近的職能，綜合設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“大部門體制”，使政府部門逐步向“寬職能、少機(jī)構(gòu)”的方向發(fā)展，逐步向大農(nóng)業(yè)、大交通、大文化、大科技的管理方式過(guò)渡，以切實(shí)減少部門職責(zé)交叉事項(xiàng)，變部門之間“扯皮”為部門內(nèi)部協(xié)同。

四是在各級(jí)政府及其部門全面推行績(jī)效管理與行政問(wèn)責(zé)制，對(duì)政府行為與結(jié)果實(shí)施更加強(qiáng)有力的約束。推行政政府績(jī)效管理，要建立體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀要求的、人民群眾有效參與評(píng)價(jià)的政府績(jī)效評(píng)估制度；要在試行政府績(jī)效公告與評(píng)估制度的基礎(chǔ)上，全面推行公共部門績(jī)效報(bào)告與評(píng)估制度，最終建立政府向人大的績(jī)效報(bào)告制度、績(jī)效預(yù)算制度與績(jī)效審計(jì)制度。要完善政府責(zé)任體系與制度，全面推行以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)制，健全政府的政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任、道德責(zé)任與結(jié)果責(zé)任體系。

五是改革行政管理體制改革的方式，建立更加有效的行政改革機(jī)制。事實(shí)證明，讓政府關(guān)起門來(lái)自己改自己，不管是行政首長(zhǎng)主導(dǎo)也好、改革部門主導(dǎo)也好、政府部門主導(dǎo)也好，都是一種低效的政府改革方式。與經(jīng)濟(jì)體制改革由政府主導(dǎo)不同，行政管理體制改革應(yīng)該由政治家、社會(huì)各界、政府聯(lián)合主導(dǎo)，共同推進(jìn)。應(yīng)由政府首長(zhǎng)掛帥組織社會(huì)各界代表人士組成行政改革決策咨詢委員會(huì)，具體規(guī)劃和擬定行政改革方案，再由人大、政府決定，政府改革部門與其他部門負(fù)責(zé)實(shí)施。

作者為國(guó)家行政學(xué)院教授