財(cái)政支出既得利益格局難以撼動(dòng)，以“存量不動(dòng)、增量調(diào)節(jié)”方式進(jìn)行的調(diào)整導(dǎo)致改革進(jìn)展緩慢

中國(guó)財(cái)政支出將大力向民生傾斜，這已不是一個(gè)新的承諾。盡管如此，2008年公眾對(duì)此充滿更大的期待。

低基數(shù)下的高增幅

過去的一年，中國(guó)財(cái)政入賬前所未有的豐盈。匯總稅務(wù)部門、海關(guān)總署和財(cái)政部門征收的各種稅收、關(guān)稅、耕地占用稅和其他非稅收入，2007年全國(guó)財(cái)政收入有望達(dá)6萬億元左右，是1993年5088多億元財(cái)政收入的近12倍。

殷實(shí)的國(guó)庫(kù)給了政府足夠信心，為公眾勾勒了一系列美好的愿景。政府承諾，2008年，將推動(dòng)深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革試點(diǎn)，較大提高“新農(nóng)合”財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，將城鎮(zhèn)非從業(yè)居民逐步納入基本醫(yī)療覆蓋范圍，全面實(shí)施城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，加強(qiáng)廉租住房建設(shè)使居者有其屋，財(cái)政支農(nóng)投入的增量要明顯高于上年等。

盤點(diǎn)2007年的財(cái)政支出，政府兌現(xiàn)“關(guān)注民生”的承諾也可圈可點(diǎn)。2007年前11個(gè)月，全國(guó)財(cái)政支出同比增長(zhǎng)25.2％。同期農(nóng)林水事務(wù)支出同比增長(zhǎng)31.4％，教育支出同比增長(zhǎng)32.7％，醫(yī)療衛(wèi)生支出同比增長(zhǎng)40.6％，社會(huì)保障和就業(yè)支出同比增長(zhǎng)28.6％，科學(xué)技術(shù)支出同比增長(zhǎng)33％。涉及民生的各項(xiàng)支出的同比增幅，均高出同期財(cái)政支出平均增幅。

然而，2007年政府民生支出的增加，并未明顯緩解居民的實(shí)際支出壓力。細(xì)察各項(xiàng)民生支出所占全部財(cái)政支出的比重，便可發(fā)現(xiàn)在高增長(zhǎng)背后，是此類支出的比重仍屬偏低水平。

2007年前11個(gè)月，在全國(guó)財(cái)政支出中，農(nóng)林水事務(wù)支出占6.4％，教育支出占15％，醫(yī)療衛(wèi)生支出占3.8％，社會(huì)保障和就業(yè)支出占11％，科學(xué)技術(shù)支出占3.2％。匯總以上所有支出，所占比重也僅為同期全部財(cái)政支出的39.4％。

究其原因，是過去政府在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)等領(lǐng)域的支出水平過低；這種低基數(shù)下的高增幅，僅表明政府支出在向關(guān)注民生漸進(jìn)，其結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。

不僅如此，政府的民生支出占總支出的比重，多年呈下降趨勢(shì)。中國(guó)政府于1998年啟動(dòng)建立公共財(cái)政體制的改革。但與此相悖的是，從1998年到2005年的七年間，全國(guó)財(cái)政在教育、科學(xué)和醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的支出比重不升反降，分別下降了1.4個(gè)、0.4個(gè)和0.8個(gè)百分點(diǎn)，三項(xiàng)合計(jì)下降2.6個(gè)百分點(diǎn)。

在財(cái)政收入大幅增長(zhǎng)、政府民生支出比重下降的同時(shí)，居民的工資收入在GDP中所占的比重也在持續(xù)下降，從1998年的53％下降到了2005年的41.1％。受多重因素?cái)D壓，中國(guó)居民消費(fèi)率從1998年的45.3％下降到2006年的36％，導(dǎo)致居民消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)同步下降。

財(cái)政政策要走上前臺(tái)

政府收入猛增、民生支出比重下降的另一個(gè)結(jié)果，是各級(jí)政府可動(dòng)用更多財(cái)政資源用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這是此輪投資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過快的重要原因。

居民消費(fèi)率下降，企業(yè)更多只能尋找國(guó)際市場(chǎng)消化產(chǎn)能。貿(mào)易順差帶來央行過量的貨幣發(fā)行，由此導(dǎo)致的流動(dòng)性過剩又催漲國(guó)內(nèi)資產(chǎn)價(jià)格。

2008年，受能源、資源價(jià)格上漲和環(huán)境惡化的制約，投資增長(zhǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高貢獻(xiàn)不可能持續(xù)。新年伊始，次貸危機(jī)進(jìn)一步惡化，美國(guó)經(jīng)濟(jì)衰退的幾率增加，加上美國(guó)政府換屆的政治因素，2008年中國(guó)的出口前景也不容樂觀。

因此，2008年，政府繼續(xù)加大對(duì)民生領(lǐng)域的支出，不僅是回應(yīng)民意的政治姿態(tài)，更是未雨綢繆，以防經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)意外回落。

中央確定的目標(biāo)是防止經(jīng)濟(jì)走向過熱，但鑒于國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不確定性，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)很可能放緩。為此，專家建議需居安思危，要考慮經(jīng)濟(jì)增速放慢拐點(diǎn)來臨時(shí)的應(yīng)對(duì)預(yù)案。

2008年伊始，美國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)亮起黃燈。自2007年開始，為應(yīng)對(duì)次貸危機(jī)，美聯(lián)儲(chǔ)連續(xù)五次降息225個(gè)基點(diǎn)，11月底，布什政府宣布凍結(jié)浮動(dòng)利率按揭的利率重置。

然而，以上措施并未阻止危機(jī)的惡化。

今年1月18日，美國(guó)政府提出，將實(shí)施財(cái)政刺激計(jì)劃，其核心是向消費(fèi)者和企業(yè)提供退稅，以刺激消費(fèi)和投資，提振美國(guó)經(jīng)濟(jì)。美國(guó)應(yīng)對(duì)次貸危機(jī)的手段，從主要以貨幣政策為主，轉(zhuǎn)向通過財(cái)政政策控制危機(jī)的蔓延。

無獨(dú)有偶，為緊縮貨幣供應(yīng)和控制信貸投放，2007年以來，中國(guó)政府11次提高存款準(zhǔn)備金率，六次提高利率，使用貨幣政策的頻率之高前所未有，但流動(dòng)性過剩依然存在。因國(guó)際利差收窄，中國(guó)繼續(xù)加息的空間已經(jīng)有限，財(cái)政政策走上前臺(tái)已刻不容緩。

在2007年底舉行的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，財(cái)政部長(zhǎng)謝旭人表示，2008年將進(jìn)一步完善和落實(shí)穩(wěn)健的財(cái)政政策，合理把握財(cái)政支出規(guī)模，著力促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，較大幅度增加對(duì)社會(huì)保障、衛(wèi)生、教育、住房保障等方面的支出。

謝旭人還表示，財(cái)稅政策將在穩(wěn)定物價(jià)方面進(jìn)一步發(fā)揮作用。運(yùn)用財(cái)稅杠桿，大力支持糧油肉等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，保障基本生活必需品供應(yīng)，抑制物價(jià)過快上漲。做好必需商品進(jìn)口以及儲(chǔ)備物資投放等相關(guān)財(cái)政工作，促進(jìn)市場(chǎng)供求平衡和物價(jià)基本穩(wěn)定。要密切關(guān)注價(jià)格上漲對(duì)民生的影響，及時(shí)落實(shí)各項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼政策，保障困難群體基本生活。

增加民生投入，顯示2007年政府調(diào)整支出結(jié)構(gòu)的政策得以繼續(xù)。但民生支出的增加，若僅是超過平均水平幾個(gè)百分點(diǎn)的增幅，其占政府支出的比重沒有大的提高，這一政策短期內(nèi)僅有象征性意義，其作用也不過是逐步彌補(bǔ)政府既往對(duì)民生支出的歷史欠賬。

從量變到質(zhì)變

雖然政府明確了態(tài)度，但2008年對(duì)民生支出增加的力度是否有所突破，相關(guān)細(xì)節(jié)尚待3月舉行的全國(guó)“兩會(huì)”后才會(huì)明朗。

歷年政府向人大提交的財(cái)政預(yù)算報(bào)告中，涉及民生的支出，報(bào)告一貫強(qiáng)調(diào)增長(zhǎng)幅度的高低，而并不說明教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等支出比重的變化。

中國(guó)公共財(cái)政體制的建立，始終以“存量不動(dòng)，增量調(diào)節(jié)”的方式進(jìn)行。這表現(xiàn)在財(cái)政資金的分配，一直以“基數(shù)加增長(zhǎng)”的模式進(jìn)行分配。即部門及地方政府每年分割的財(cái)政“蛋糕”，必須在原有基礎(chǔ)上有所增加，如此方能維持既得利益格局不變。因此，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，不得不通過部分“增量資金調(diào)節(jié)”來實(shí)現(xiàn)。

因既得利益難以撼動(dòng)，依賴增量資源進(jìn)行調(diào)整導(dǎo)致改革進(jìn)展緩慢。不難理解公共財(cái)政體制建設(shè)已近十年，民生支出比重不升反降的現(xiàn)實(shí)。

中國(guó)政法大學(xué)憲政研究所所長(zhǎng)蔡定劍認(rèn)為，其中更深層次的原因，是中國(guó)還沒有建立公共財(cái)政、法治財(cái)政、民主財(cái)政和透明的財(cái)政。財(cái)政資金實(shí)質(zhì)上由政府決定，在一個(gè)花錢不受民主程序、民眾監(jiān)督和法律有效約束的情況下，政府有了錢一定會(huì)自肥。其邏輯一定是首先把政府官員自己的待遇提高；其次是蓋好辦公樓、購(gòu)置好車、出國(guó)旅游等；然后，再去搞城市建設(shè)、道路和環(huán)境等；最后才考慮普通老百姓的事，如教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等。

2008年，社會(huì)公眾對(duì)政府充滿期待，降低居民在醫(yī)療、教育、住房、社會(huì)保障和就業(yè)方面的壓力，政府已鄭重做出了承諾。

同時(shí)，2008年投資高增長(zhǎng)難以為繼，出口受阻征兆日顯，拉動(dòng)國(guó)內(nèi)消費(fèi)增長(zhǎng)成必然選擇。貨幣政策手段捉襟見肘之時(shí)，宏觀調(diào)控的重任，財(cái)政政策已難推其責(zé)。

然而，中國(guó)財(cái)政分配的既得利益格局依舊，政府支出決定仍在既有軌道上運(yùn)行。要承擔(dān)起改善民生和宏觀調(diào)控的重任，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整亟需一次“由量變到質(zhì)變”的飛躍。