在“大環(huán)?！钡募軜嬛幸搿耙婪ㄙx權”理念，同時須借助媒體等公民社會的力量

“警鐘為水而鳴”？

在剛剛過去的2007年，“環(huán)境日歷”充滿了水的酸澀和憂傷——太湖、巢湖兩大淡水湖藍藻爆發(fā)，大大小小多起水污染導致水源中斷。

決策層不可謂不關注。新的飲用水衛(wèi)生標準出臺，《中華人民共和國水污染防治法》修訂加速，總理溫家寶更是在國務院常務會議以及多個場合，反復強調(diào)保障飲用水供應對于整個民生的重要性。對于中國這個十幾億人口的大國，獲得潔凈的水將是良好生存權的最重要保障之一。

這都是實實在在的進步。但僅有決心和姿態(tài)，并不足以消解造成中國環(huán)境危機的深層次障礙。要應對中國環(huán)境長期性、全局性的挑戰(zhàn)，在合理統(tǒng)籌和制衡的同時，對環(huán)保監(jiān)管部門充分賦權已勢在必行。

告別“獨角戲”

由于在職能方面存在交叉和重疊，除了國家環(huán)境保護總局這一法定環(huán)境監(jiān)管機構，國家發(fā)展和改革委員會、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)總局以及國家海洋局等機構，也在特定的領域發(fā)揮著相關的環(huán)境職能。

在實踐中，這種架構并未很好地形成合力。原因并不復雜：發(fā)改委天然處于強勢，傳統(tǒng)上卻以發(fā)展為先，本身就隱藏著內(nèi)在角色沖突；其余部門又過于關注微觀且具體的領域，難以構成有力的支撐。

于是，在過去數(shù)年中，環(huán)保部門在唱事實上的“獨角戲”。從環(huán)保風暴到區(qū)域限批，莫不如此。但從整體的實際效果來看，這些運動式的行政執(zhí)法行動在很大程度上，總不乏有些西西弗斯式的悲壯。

在剛剛過去的2007年，這樣的場景卻已悄然生變。那些傳統(tǒng)上并不相關的部門，開始現(xiàn)身于這個“綠色舞臺”上。

在這中間，金融監(jiān)管機構的介入尤其令人關注。

2007年7月，國家環(huán)保總局、中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合下發(fā)了《關于落實環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風險的意見》。通過這一“綠色信貸”機制，存在高污染風險的企業(yè)將在融資方面受到限制。

之后，中國銀監(jiān)會又發(fā)布了《關于印發(fā)〈節(jié)能減排授信工作指導意見〉的通知》(銀監(jiān)發(fā)［2007］83號)，進一步重申嚴格控制高耗能、高污染行業(yè)的信貸投放，積極支持循環(huán)經(jīng)濟、環(huán)境保護和節(jié)能減排技術改造項目。

值得關注的是，這份指導意見積極借鑒了《赤道原則》（the Equator Principles，簡稱EPs）。所謂“赤道原則”，是在2002年10月，由國際金融公司（IFC）和荷蘭銀行正式提出的。它要求金融機構在項目融資的時候，必須對其可能帶來的環(huán)境和社會風險加以控制。之所以以“赤道”命名，象征兼顧發(fā)達國家和不發(fā)達國家的利益。

遺憾的是，迄今為止，中國尚無銀行承諾采用這一原則，雖然這些機構在資本市場上一直以國際性自居。此次發(fā)布的指導意見，僅僅是吸納了《赤道原則》的部分理念，很多約束性條件都被弱化。但對于中國銀行業(yè)而言，終究也是一種進步。

此外，國家環(huán)?？偩峙c中國證監(jiān)會聯(lián)合對上市公司進行環(huán)境審查，禁止具有環(huán)境不良行為的公司進入資本市場。2007年8月，國家環(huán)?？偩职l(fā)出了《關于進一步規(guī)范重污染行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營公司申請上市或再融資環(huán)境保護核查工作的通知》，以進一步規(guī)范跨省從事重污染行業(yè)申請上市或再融資公司的環(huán)保核查工作。

除了金融機構，2007年10月，商務部也與國家環(huán)?？偩致?lián)合下發(fā)通知，通過建立兩部門信息共享機制，切實加強對出口企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管，堅決制止以犧牲環(huán)境為代價的出口行為。

之前，衛(wèi)生部門在環(huán)境污染造成的健康損害方面，一直被公眾和非政府組織批評為無所作為。2007年11月，由衛(wèi)生部牽頭、十多個中央部委共同參與的《國家環(huán)境與健康行動計劃（2007-2015年）》也正式啟動。在并不遙遠的未來，我們將有可能對環(huán)境污染造成的健康損失有一個更加整體和科學的評判。

遠眺“環(huán)境部”

在全球變暖的國際大背景以及中國資源和環(huán)境的現(xiàn)實約束下，如果不能把環(huán)境保護真正放到全局上來考慮，可持續(xù)發(fā)展只能是一句空話。2007年之所以出現(xiàn)多部門的“綠色化”傾向，與整個決策層傳遞出來的國家意志不無關系。

2007年，《國家環(huán)境保護“十一五”規(guī)劃》首次以國務院的名義正式印發(fā)，或許可為一個注腳。國務院已經(jīng)明確，節(jié)能減排的具體指標將成為各省市領導政績考核的重要指標之一。但是，要在各種復雜的約束條件下，實現(xiàn)既定的環(huán)保目標，進而奠定整個國家可持續(xù)發(fā)展的新路，在體制上進行大的調(diào)整已經(jīng)無法回避。

中國的環(huán)保事業(yè)發(fā)軔于1973年。在這一年8月，國務院組織召開了第一次全國環(huán)境保護會議；次年10月，國務院環(huán)境保護領導小組正式成立。1982年，其大部分職能被合并進城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部；到了1987年，國家環(huán)境保護局才正式單列出來。

在過去20多年中，雖然在1998年，國家環(huán)保局升格為國家環(huán)?？偩?，但沒有從根本上改變這個部門的弱勢狀態(tài)?？偩种睂贆C關僅有兩三百人的編制，與美國環(huán)保局（EPA）實在無法同日而語。

目前，中國省、市以及縣都建立了相應級別的環(huán)保部門。但由于中國環(huán)保系統(tǒng)采取的是分散式（decentralized）而非垂直式的管理機制，政策的執(zhí)行力往往大打折扣。如果說在早期，這種分散式、屬地化的管理模式可以更好地適應當?shù)鼐唧w實際，并減輕中央財政的負擔，那么隨著整個環(huán)境挑戰(zhàn)的全局化，其弊端已經(jīng)越來越明顯：地方環(huán)保部門在資金約束和權力、利益“捕獲”下，往往很難做出及時而準確的決策，并采取有效的行動。

當然，通過技術手段，比如通過污染數(shù)據(jù)在線監(jiān)控的方式，可以部分解決信息在層層傳遞中的失真問題。但這顯然并非治本之策。

一個最簡單的道理是，哪怕有各個經(jīng)濟和公共部門乃至地方?jīng)Q策者的護航，如果環(huán)保監(jiān)管機構這艘“旗艦”本身不夠強大，就注定無法真正凝聚成一個強有力的、足以面對驚濤駭浪的“聯(lián)合艦隊”。

這也是在過去的數(shù)年間，不少有識之士都在倡導“大環(huán)?！崩砟?，并呼吁盡快組建環(huán)境保護部的原因所在。

當然，一些擔心是，環(huán)保部門在做大之后，能否真正做強？是否會患上“大機關病”？如何防止其權力被濫用？的確，現(xiàn)有環(huán)保法規(guī)政策執(zhí)行不力，除了沒有充分賦權，同環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部存在的官僚主義也不無關系。如果沒有良好的制約機制，就很難避免這種扭曲現(xiàn)象的蔓延。

因此，在“大環(huán)保”的架構中，最重要的是必須適時引入“依法賦權”的理念，以遏制權力的自我復制和隨意性擴張。同時，通過信息披露和決策透明化，并借助媒體等公民社會的力量，來動態(tài)平衡。

正如任何體制性的轉(zhuǎn)變都是一系列事件一樣，“大環(huán)保”的理念也很難一蹴而就。但是如不在必要的時候適時作出決斷，一旦等中國的環(huán)境危機蓄積到難以挽回的程度，我們所付出的代價將難以想象。