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        法治:期待執(zhí)行力

        2008-01-01 00:00:00段宏慶
        財(cái)經(jīng) 2008年3期

        最值得期待的是確立“違憲審查”和“司法獨(dú)立”;最需要關(guān)注的是《政府信息公開(kāi)條例》和《反壟斷法》的實(shí)施

        2007年中國(guó)法制建設(shè)的進(jìn)展,成績(jī)卓著。

        ——3月, 旨在平等保護(hù)公私財(cái)產(chǎn)的《物權(quán)法》在全國(guó)人代會(huì)上通過(guò);4月,對(duì)打造“陽(yáng)光政府”有著關(guān)鍵作用的《政府信息公開(kāi)條例》正式頒布;6月,旨在加強(qiáng)勞工保護(hù)的《勞動(dòng)合同法》出臺(tái);8月,有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的《反壟斷法》出臺(tái)。此外,還有《企業(yè)所得稅法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等一系列重要法律,在2007年獲得通過(guò)?!秶?guó)有資產(chǎn)法》《社會(huì)保險(xiǎn)法》等也在2007年首次提交立法機(jī)關(guān)審議。

        ——最高法院正式收回死刑復(fù)核權(quán),以此為發(fā)端,全面推動(dòng)了刑事司法體制的改革,包括死刑案件二審開(kāi)庭制度,訊問(wèn)當(dāng)事人錄音錄像制度等逐步建立完善。

        ——國(guó)家預(yù)防腐敗局掛牌成立,最高法和最高檢聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理受賄刑事案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》,對(duì)打擊、預(yù)防腐敗犯罪起著積極影響。

        不過(guò),以上成就主要還是“法制”(rule by law)的進(jìn)步,距離“法治”(rule of law)還有不小的差距。

        2007年3月,也就在《物權(quán)法》出臺(tái)一周之后,重慶“釘子戶”事件成為輿論關(guān)注的焦點(diǎn),很多人將其視為《物權(quán)法》出臺(tái)后面對(duì)的第一次重大考驗(yàn)。

        在具體事件中,“釘子戶”當(dāng)事人和重慶拆遷部門各執(zhí)一詞,一方認(rèn)為自己是為了公共利益進(jìn)行舊城改造,拆遷有理;另一方則認(rèn)為對(duì)方是商業(yè)開(kāi)發(fā),不屬于公共利益。由于《物權(quán)法》對(duì)“公共利益”一詞沒(méi)有界定,很多人便認(rèn)為該案件是一個(gè)法律盲區(qū),并呼吁應(yīng)該制定《物權(quán)法》實(shí)施細(xì)則或者頒布司法解釋,來(lái)解決此現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

        其實(shí),盡管《物權(quán)法》沒(méi)有界定“公共利益”一詞,但根據(jù)2004年最新修訂的《土地管理法》第58條的規(guī)定,“有下列情形之一的,由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn),可以收回國(guó)有土地使用權(quán):(一)為公共利益需要使用土地的;(二)為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建,需要調(diào)整使用土地的……”從這些法律規(guī)定可以看出,盡管《土地管理法》也沒(méi)有界定何為“公共利益”,但至少已用排除法,將“舊城區(qū)改建”劃在了公共利益的范圍之外。但幾乎所有的討論,甚至很多權(quán)威學(xué)者的發(fā)言,都只意識(shí)到《物權(quán)法》的疏漏并試圖加以注解,而忽略了《土地管理法》的實(shí)在規(guī)定。

        從《土地管理法》修訂到《物權(quán)法》出臺(tái),不過(guò)才短短三年。當(dāng)年對(duì)“公共利益”界定的激烈爭(zhēng)論幾乎已被人淡忘,法律一經(jīng)出臺(tái)便成為束之高閣的擺設(shè)。事實(shí)上,《物權(quán)法》的命運(yùn)也不比《土地管理法》好多少?!段餀?quán)法》明確規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)實(shí)施統(tǒng)一登記,但該法實(shí)施后,建設(shè)部和國(guó)土資源部依然分別制定房屋和土地的登記辦法。

        2003年出臺(tái)的《行政許可法》,曾經(jīng)被視為中國(guó)打造“法治政府”的扛鼎之作,其實(shí)施后,諸多行政機(jī)關(guān)名義上不再任意“許可”,對(duì)企業(yè)、項(xiàng)目不搞審批,但要求“備案”、要求“申報(bào)”——一個(gè)簡(jiǎn)單的文字游戲就繞過(guò)了《行政許可法》。至今不過(guò)短短四年,《行政許可法》曾經(jīng)被寄予的厚望幾乎無(wú)人再提。

        與其說(shuō)中國(guó)缺少法律,不如說(shuō)缺乏法律的執(zhí)行。中國(guó)許多法律缺乏內(nèi)在的威嚴(yán),因此,幾乎每屆政府平均五年左右就得新制定或至少修訂法律。如2007年《勞動(dòng)合同法》出臺(tái),人們對(duì)其備加關(guān)切,卻很少記起,相關(guān)的立法精神、原則,甚至一些具體規(guī)定,早在1994年的《勞動(dòng)法》中已有記載。

        2007年發(fā)生了一件不為國(guó)人關(guān)注的事件。美國(guó)律師協(xié)會(huì)(ABA)聯(lián)合國(guó)際律師協(xié)會(huì)、泛美律師協(xié)會(huì)、泛太平洋律師協(xié)會(huì)等律師組織,發(fā)起了“世界正義工程”(the World Justice Project),試圖建立一個(gè)全球統(tǒng)一的規(guī)范,以衡量一個(gè)國(guó)家遵循法治的程度。

        該衡量指標(biāo)被稱為“法治指數(shù)”(The Rule of Law Index)。按照“世界正義工程”準(zhǔn)備的法治指數(shù)初稿,衡量一國(guó)的法治,大約有14種主要指標(biāo),分為三大部分:第一部分是憲政,即執(zhí)政權(quán)力受到約束;第二部分是立法,包括代議制立法機(jī)關(guān)立法和行政機(jī)構(gòu)立法;第三部分則偏重于執(zhí)法,包括對(duì)法律法規(guī)的執(zhí)行和管理。“法治指數(shù)”特別強(qiáng)調(diào),衡量一個(gè)國(guó)家遵循法律的程度,不能只著眼于法律法規(guī)條文,還應(yīng)關(guān)注實(shí)際的執(zhí)行情況。

        對(duì)照“法治指數(shù)”的標(biāo)準(zhǔn),中國(guó)目前在立法上基本達(dá)標(biāo),但憲政和執(zhí)法方面就明顯存在差距。當(dāng)然,“法治”很難用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定,但作為一種參考指標(biāo),中國(guó)確實(shí)應(yīng)該反思自己。

        展望2008年,中國(guó)如果要真正在法治方面取得長(zhǎng)足進(jìn)步,最值得期待的是兩個(gè)變革——一個(gè)是違憲審查制度的建立;另一個(gè)是司法體制改革的深化,尤其是司法獨(dú)立的真正確立。前者是構(gòu)建憲政體系的必要條件,后者則是法治有效運(yùn)行的根本保障。

        當(dāng)然,考慮到中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情,在政治體制改革尚未到位的前提下,很難指望這兩個(gè)制度在2008年,甚至未來(lái)幾年內(nèi)一蹴而就。但法治的實(shí)現(xiàn)本身就是一個(gè)需要長(zhǎng)期努力的過(guò)程,作為一個(gè)方向,全面落實(shí)憲法,真正實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立,應(yīng)該是理論界研究、實(shí)務(wù)界探索、輿論上關(guān)注的重中之重。

        可以預(yù)見(jiàn),在2008年,中國(guó)的法治化進(jìn)程,主要還將通過(guò)以行政為主導(dǎo)的、自上而下的政府自我束權(quán)來(lái)獲得突破,即推進(jìn)依法行政,仍將是中國(guó)2008年乃至未來(lái)幾年內(nèi)最主要、也是最可行的法治化路徑。

        從這個(gè)意義上,《政府信息公開(kāi)條例》和《反壟斷法》尤為值得關(guān)注。它們將分別于2008年5月1日和8月1日正式實(shí)施。前者的意義不僅在于一個(gè)政府信息透明化的問(wèn)題,還是一種執(zhí)政理念的革新;而后者在中國(guó)的最大現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn),就是其“反行政壟斷”規(guī)定的落實(shí)。

        “法律的生命在于實(shí)施?!钡该绹?guó)法學(xué)家羅斯科·龐德的這句名言在2008年乃至今后的中國(guó)法治建設(shè)中,時(shí)時(shí)為人們謹(jǐn)記。

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