[摘要] 當(dāng)前，西部依靠資源開(kāi)發(fā)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式，導(dǎo)致自然資源過(guò)度開(kāi)采所引起的生態(tài)惡化、環(huán)境污染、資源枯竭、失地農(nóng)民、地區(qū)性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)停滯及因此而造成的公共危機(jī)管理問(wèn)題已得到廣泛關(guān)注。本文針對(duì)資源開(kāi)發(fā)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式及引發(fā)的公共危機(jī)管理作了闡述，并提出一些建議。

[關(guān)鍵詞] 西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展 資源開(kāi)發(fā)型沖突 公共危機(jī)管理

一、資源開(kāi)發(fā)型沖突公共危機(jī)的表現(xiàn)

資源開(kāi)發(fā)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式在某種程度上推動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，滿足了某些強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的利益，但更為嚴(yán)重的是，不僅對(duì)生態(tài)環(huán)境造成威脅和侵害，而且也使不能在開(kāi)發(fā)過(guò)程中分得一杯羹的群眾淪為更加弱勢(shì)的群體，加劇了貧富分化，滋生社會(huì)腐敗，也加劇了社會(huì)的不穩(wěn)定性和不公正性。伴隨著資源的非理性開(kāi)采和利用，這種由資源開(kāi)發(fā)型沖突引起的公共危機(jī)也愈演愈烈。比如，陜西榆林地區(qū)是晉陜蒙接壤地區(qū)舉世聞名的礦產(chǎn)資源富集區(qū)，被譽(yù)為中國(guó)的“科威特”，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)資源多達(dá)8大類(lèi)48個(gè)品種，境內(nèi)不僅有世界八大煤田之一的神府煤田，而且還有全國(guó)陸上最大的整裝天然氣氣田和陜西省儲(chǔ)量之最的石油以及豐富的巖鹽、湖鹽、高嶺土、鋁土礦等礦產(chǎn)資源。隨著西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，榆林地區(qū)的煤炭和石油資源得到了大規(guī)模的開(kāi)發(fā)，天然氣也快進(jìn)京了，但現(xiàn)在全區(qū)12個(gè)市縣還都是國(guó)家級(jí)貧困縣，在325.8萬(wàn)總?cè)丝谥校?尚有22萬(wàn)人口沒(méi)有越過(guò)溫飽線。曾經(jīng)為中國(guó)革命作出過(guò)巨大貢獻(xiàn)和犧牲的革命老區(qū)延安，雖然土地干旱貧瘠，地下卻發(fā)現(xiàn)了豐富的煤炭、石油和天然氣，已經(jīng)探明的石油儲(chǔ)量達(dá)4.3億噸，煤炭?jī)?chǔ)量為71億噸，天然氣儲(chǔ)量33億立方米。延安不僅是中國(guó)革命的搖籃，而且也是我國(guó)石油工業(yè)的發(fā)祥地，中國(guó)陸上第一口油井、第一個(gè)煉油廠都誕生在延安。經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，延安石油年產(chǎn)量由當(dāng)初的1.21萬(wàn)噸增至2001年的314萬(wàn)噸，原油加工量達(dá)到376萬(wàn)噸。但迄今為止，在延安13個(gè)區(qū)縣中還有8個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，190多萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口中，處于國(guó)家核定標(biāo)準(zhǔn)年人均收入625元以下未解決溫飽的有28.9萬(wàn)人，625元至865元之間低收入的有31.1萬(wàn)人。

由于正當(dāng)?shù)睦娴貌坏疥P(guān)切和保障，上訪、游行、靜坐等極端方式成為弱勢(shì)群體尋找公正和公平，維護(hù)切身利益的主要手段。遼寧是中國(guó)的老工業(yè)基地，在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中體制性矛盾引發(fā)了大量信訪問(wèn)題，而其主要問(wèn)題是：歷史包袱重，如企業(yè)退休養(yǎng)老金缺口大，老職工心存強(qiáng)烈不滿；下放的中央企業(yè)政策性破產(chǎn)后遺癥問(wèn)題多，失業(yè)人員長(zhǎng)期得不到再就業(yè)；不同群體在利益轉(zhuǎn)換過(guò)程中形成的突出矛盾難以及時(shí)解決，如國(guó)企改制中欠發(fā)解除勞動(dòng)關(guān)系的職工的工資、福利以及保險(xiǎn)費(fèi)用等。地方政府不能給他們滿意的回答，促使他們走上了上訪的漫漫長(zhǎng)路。

二、公共危機(jī)管理的新突破

1.對(duì)沖突的主體要有新界定。在以前，利益上受侵害的當(dāng)?shù)鼐用窈烷_(kāi)發(fā)商被認(rèn)為是公共危機(jī)沖突的主體，政府作為裁判或仲裁者協(xié)調(diào)二者之間的矛盾。但是近年來(lái)，利益上受侵害的當(dāng)?shù)鼐用衽c當(dāng)?shù)卣g的沖突也時(shí)有發(fā)生。首先，當(dāng)?shù)鼐用衽c當(dāng)?shù)卣臎_突過(guò)去以“減負(fù)”為主，近年逐漸轉(zhuǎn)向于要求政治上有更多的“話語(yǔ)權(quán)”。我國(guó)現(xiàn)行的人大代表名額分配上的不平等，直接導(dǎo)致了農(nóng)民在國(guó)家政治生活中“話語(yǔ)權(quán)”缺失，農(nóng)民的政治權(quán)力、農(nóng)民的意愿、農(nóng)民的利益難以得到合理表達(dá)或保護(hù)，成為農(nóng)村社會(huì)沖突事件增多的重要原因；其次，以爭(zhēng)奪自然資源利益為目的的鄉(xiāng)村內(nèi)部農(nóng)戶之間紛爭(zhēng)，明顯地轉(zhuǎn)換為農(nóng)民和基層政府之間經(jīng)濟(jì)利益爭(zhēng)奪的群體性社會(huì)事件。

2.引入非政府部門(mén)（NGO）加強(qiáng)危機(jī)評(píng)估。危機(jī)評(píng)估以政府為主導(dǎo)，其有利的方面在于，可以比較便捷、充分地掌握評(píng)估的資源；但不利的方面在于，政府既是危機(jī)評(píng)估的主體又是客體，在評(píng)估的過(guò)程中不可避免的會(huì)失去公正性、公平性，而且政府評(píng)估的效率比較低下，浪費(fèi)社會(huì)資源，也加劇了政府權(quán)力“失靈”。在這種情況下，NGO的作用將最大限度的彰顯出來(lái)。引入非政府部門(mén)對(duì)危機(jī)管理進(jìn)行評(píng)估，對(duì)于整個(gè)社會(huì)的溝通、整合及治理，會(huì)起到巨大的作用。主要是因?yàn)镹GO在公共危機(jī)管理中具有不可忽視的優(yōu)勢(shì)。第一，組織靈活。相對(duì)于政府來(lái)說(shuō)它不僅是能夠客觀公正評(píng)價(jià)問(wèn)題的第三方，而且他的反應(yīng)比較靈活迅速。第二，立足于民間。與公眾的空間距離較小，因而總能最先得到公眾的需求信息，在評(píng)估過(guò)程中能比較全面公正地考慮到公眾的需求。因此，由非政府部門(mén)對(duì)公共危機(jī)進(jìn)行評(píng)估，政府購(gòu)買(mǎi)公共危機(jī)評(píng)估的結(jié)果，會(huì)取得雙贏的結(jié)果。

3.完備的危機(jī)管理法律。首先，嚴(yán)格的立法保障了政府及各部門(mén)在非常時(shí)期行使緊急權(quán)力，并使緊急權(quán)有法可依，這是保障依法行政的重要環(huán)節(jié)，也是公民權(quán)利不受侵犯的制度保證。德國(guó)、印度、俄羅斯、南非、荷蘭、波蘭、以色列等國(guó)家，均在憲法中對(duì)緊急狀態(tài)法律制度直接作出了規(guī)定，奠定了緊急狀態(tài)法律制度的基礎(chǔ)；美國(guó)、法國(guó)等國(guó)家制定了統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法來(lái)詳細(xì)規(guī)范在緊急狀態(tài)時(shí)期政府與公民之間的關(guān)系，以保障政府在緊急狀態(tài)下充分、有效地行使緊急權(quán)力，同時(shí)又很好地限制政府的行政緊急權(quán)力，以保障公民不因緊急狀態(tài)的發(fā)生而使一些基本的憲法權(quán)力遭到侵害。其次，國(guó)家通過(guò)立法制定相應(yīng)的單項(xiàng)具體法規(guī)措施來(lái)應(yīng)對(duì)各種突發(fā)性災(zāi)難，使突發(fā)性公共事件在單項(xiàng)具體法規(guī)的框架內(nèi)得到處理和解決。

4.重視危機(jī)管理的國(guó)際合作和理論研究。綜觀近年來(lái)各國(guó)所發(fā)生的一些重大的危機(jī)事件，凡是對(duì)危機(jī)處理得比較有效、值得稱(chēng)道的政府，都十分注重危機(jī)管理過(guò)程中的國(guó)際合作。無(wú)論是始于英國(guó)、蔓延于歐洲的“瘋牛病”危機(jī)，還是震驚世界的美國(guó)“9·11”事件，以及其他一些涉及到國(guó)家安全保障方面的活動(dòng)等，之所以沒(méi)有造成更大的恐慌和破壞，其主要原因就在于世界各國(guó)政府對(duì)危機(jī)發(fā)生國(guó)處理危機(jī)事件的積極支持和參與，這種國(guó)際問(wèn)的合作已經(jīng)成為各國(guó)政府成功處理危機(jī)的一個(gè)必不可少的條件。在加強(qiáng)國(guó)際合作的同時(shí)，許多國(guó)家的政府都注重對(duì)危機(jī)管理理論的研究，并設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)，比如美國(guó)的行政管理學(xué)會(huì)的危機(jī)管理分會(huì)、歐洲的CRISMART等，這些機(jī)構(gòu)對(duì)古巴導(dǎo)彈危機(jī)、瘋牛病等危機(jī)進(jìn)行過(guò)深人的研究。