[摘 要] 民國初年，吏治敗壞的現(xiàn)實(shí)狀況和對(duì)縣知事在地方治理中重要作用的認(rèn)識(shí)，促使北京政府下決心通過考試來選拔官吏。本文考證了民國初年湖北省縣知事試驗(yàn)的實(shí)施及“回避本籍制度”的情形，以希對(duì)當(dāng)今我國公務(wù)員考試制度及行政官員用人制度有所啟示。

[關(guān)鍵詞] 北京政府；知事試驗(yàn)；考試；制度

Republic of China First Year the Hubei County Magistrate Experiments Commentary

CHEN Liang，YU Ben-fa

Abstract：The Republic of China first year，the administrative style and achievements of local officials ruin realistic condition and to county magistrate in place government vital role understanding，urges the Beijing government to decide through the test to select the government official，this article elaborates the implementation which the Hubei county magistrate experiments and avoids the native place system，hopes to our country official takes a test now the system and the administrative official chooses a person for a job the system to have the enlightenment.

Keywords：Beijing government；county magistrate experiment；test；system

民國初年，為了改變吏治敗壞的現(xiàn)實(shí)狀況，強(qiáng)化中央對(duì)地方的控制，同時(shí)，出于對(duì)縣知事在地方治理中重要作用的認(rèn)識(shí)，北洋政府下決心通過考試來選拔官吏，以期通過舉辦知事試驗(yàn)，重建公開的、程序化的選官制度。

一、有關(guān)知事試驗(yàn)的若干規(guī)定

所謂“試驗(yàn)”，就是通過考試選拔縣知事。知事為管理一縣的行政長(zhǎng)官。唐稱佐官代理縣令為知縣事。宋派中史官員知(主持)某縣事，簡(jiǎn)稱知縣。明代正式成為一縣長(zhǎng)官的名稱。清沿明制，仍稱知縣。1912年11月26日，袁世凱以大總統(tǒng)令的形式，規(guī)定各省府廳的州縣官名一律改稱為知事，后稱縣長(zhǎng)。在1916年正式實(shí)施文官考試前，首先試行了“知事試驗(yàn)”，用以選拔縣級(jí)行政長(zhǎng)官。

1913年12月2日，北京政府頒行《知事試驗(yàn)暫行條例》。規(guī)定應(yīng)知事試驗(yàn)者，須年滿30歲，有接受高等教育的學(xué)歷證明和行政經(jīng)歷，或由“國務(wù)總理、各部總長(zhǎng)、各地方最高民政長(zhǎng)官特適”。該條例與考試相關(guān)的條文有：(1)知事試驗(yàn)之次第為甄錄試、第一試、第二試和口試。(2)甄錄試之科目為論文。(3)第一試之科目為現(xiàn)行法令之解釋和國際條約之大要。(4)第二試之科目為關(guān)于地方行政之策問、設(shè)案之判斷和草擬文牘。(5)口試之科目為就地方民情、風(fēng)俗、習(xí)慣，設(shè)為答問和就其經(jīng)驗(yàn)，設(shè)為答問。(6)凡甄錄試落第者，不得應(yīng)第一試。第一試、第二試落第者，不得應(yīng)口試。(7)試驗(yàn)之各學(xué)科，以平均滿60分者為及格。(8)及格之試驗(yàn)，平均滿80分以上者為甲等，70分以上者為乙等，60分及60分以上者為丙等。(9)取列甲、乙等者，依知事任用暫行條例辦理。列取丙等者，送入官吏講習(xí)所肄業(yè)；俟學(xué)有成績(jī)，再行分發(fā)。知事試驗(yàn)由中央政府內(nèi)務(wù)部主辦，各省承擔(dān)協(xié)辦、輔助之責(zé)。一須承擔(dān)舉薦和履行手續(xù)之責(zé)；二須在考試合格后，負(fù)責(zé)考查、分發(fā)和任用。各地方最高民政長(zhǎng)官不僅有“特送”參考之權(quán)，還具有保薦免試知事之權(quán)。在其后頒布的《審查保薦免試知事之標(biāo)準(zhǔn)》中，對(duì)于保薦條件又作了具體規(guī)定。

1913年12月9日頒發(fā)的《知事試驗(yàn)暫行條例施行細(xì)則》中，對(duì)于保薦人員的應(yīng)試或免試，也有專門規(guī)定：(1)保薦人員經(jīng)試驗(yàn)委員會(huì)審查決定仍須試驗(yàn)者，應(yīng)遵照前第二條、第三條規(guī)定辦理，并呈驗(yàn)后列履歷書和保薦文。(2)舉行試驗(yàn)時(shí)，其預(yù)備試驗(yàn)日期，依后列次第行之。第一，應(yīng)試人員領(lǐng)取履歷書及保證書截止日期，以甄錄試前十日為限。第二，報(bào)考截止期，以甄錄試前八日為限。第三，保薦文冊(cè)送交試驗(yàn)委員會(huì)截止期，以甄錄試前三日為限。第四，宣布合格人與試名錄期，以甄錄試前一日為限。(3)保薦人員之保薦文冊(cè)，于送交試驗(yàn)委員會(huì)截止期限以后列部者，歸于下屆辦理。(4)委員會(huì)審查關(guān)于保薦人員之事績(jī)，應(yīng)于試驗(yàn)終場(chǎng)榜示以前行之。(5)保薦人員經(jīng)試驗(yàn)委員會(huì)審查決定，仍須試驗(yàn)或免試者，應(yīng)分別榜示。由此可知，各省對(duì)于保薦參加知事試驗(yàn)者，實(shí)有諸多手續(xù)必須履行。

二、縣知事試驗(yàn)的實(shí)施

1913年12月《知事實(shí)驗(yàn)暫行條例》頒發(fā)后，湖北省便大力宣傳、鼓勵(lì)報(bào)考，并為報(bào)考者辦理相關(guān)手續(xù)。1914年2月16日～3月6日，北京政府于北京如期舉行了第一期“縣知事試驗(yàn)”，湖北也多有考生與試。由于報(bào)考人數(shù)過多，甄錄試分16、17兩日進(jìn)行；甄錄試及格人員的發(fā)榜，也分18、19兩日放榜。第一試則于20、21日進(jìn)行，第二試于23、24日進(jìn)行。26、27日兩天，則分別榜示第一試、第二試及格名單。從28日開始，每天分正、大、光、明4場(chǎng)進(jìn)行口試，直至3月6日方告完竣?？谠嚸繄?chǎng)主試委員3人，監(jiān)試委員1人。考前，先由委員長(zhǎng)點(diǎn)名考詢，然后再分送各試場(chǎng)。7日，審查保薦免試各員文冊(cè)后，隨即發(fā)布錄取人員名單，共錄取甲等73人，乙等311人，丙等235人，總計(jì)錄取619人。其中，湖北籍考生甲、乙、丙等錄取共計(jì)36人。

第二期知事試驗(yàn)，于1914年4月28日～5月17日舉行，報(bào)考者達(dá)2600余人，考試程序和方法均援前例。錄取甲等49人，乙等295人，丙等128人，總計(jì)錄取472人。湖北省所推薦的考生，經(jīng)5月4日舉行第一試后，錄取了80名。5月12日舉行第二試后，錄取了44名。在其后進(jìn)行的口試中，湖北考生被錄取35名。1914年5月24～25日，《申報(bào)》公布了最終結(jié)果：“依照《知事試驗(yàn)條例》第十一條規(guī)定，按照試驗(yàn)成績(jī)平均分?jǐn)?shù)揭示全榜。共計(jì)取列甲等49員，乙等295員，丙等128員。第二期知事試驗(yàn)湖北共錄取51名。

第三期知事試驗(yàn)，于1914年9月1日～20日舉行，錄取甲等116名，乙等508名，丙等162名，總計(jì)錄取786名。所示甲、乙兩等學(xué)生，均經(jīng)內(nèi)務(wù)部或各省民政長(zhǎng)官分發(fā)任用。湖北省所推薦的考生，經(jīng)過第二場(chǎng)知事甄錄試后，錄取了76名。1914年9月20日，《申報(bào)》公布了最終結(jié)果：湖北籍考生錄取了47名。

第三期知事試驗(yàn)舉辦后，湖北巡按使段書云，于1914年11月4日專函內(nèi)務(wù)部，呈請(qǐng)將鄂籍合格人員分發(fā)湖北任用。段書云呈云：“竊查第三屆保送免考審查合格之縣知事劉家怡、夏仁虎、汪秉忠三員及考試乙等知事趙傳銘一員，或久歷政界、才具優(yōu)長(zhǎng)，或研習(xí)法律、品行端謹(jǐn)，均擬請(qǐng)分發(fā)湖北，以備大部鑒核施行?！庇纱丝芍碌膶彶?、任用，也與各省行政首腦的意向密切相關(guān)。

1915年4月，北京政府又于北京舉辦了第四期知事試驗(yàn)。此次各省保薦免試人員達(dá)3460余人，“比較前三期加至數(shù)倍”。由湖北省保送者為最多，達(dá)1000余人。據(jù)當(dāng)時(shí)報(bào)載：川楚保送之多濫?！舜伪Ｋ椭?，以四川為最濫，湖北為最多。……湖北人則因其本省人在政界有保送職權(quán)者，如參謀部、教育部、平政院、湖南將軍等，共有5處之多，故湖北人此次得保送者，為數(shù)達(dá)1000多人。以省份分配言，則該省實(shí)占總數(shù)三分之一。此可謂楚有材也?？简?yàn)、審查完畢后，湖北省巡按使段書云再次呈文內(nèi)政部，請(qǐng)將保免知事李佑天等留于湖北任用。段書云咨云：“竊查第四期知事試驗(yàn)應(yīng)行預(yù)定各辦法第六條內(nèi)開—擬請(qǐng)將保薦免試審查核準(zhǔn)人員，仍照前案辦理等因承準(zhǔn)。大部咨行在案，所有第四期知事試驗(yàn)經(jīng)本巡按使保薦免試核準(zhǔn)人員，查照辦理。知事試驗(yàn)處通告名單，共核準(zhǔn)86員，自應(yīng)查照第三期成案分別辦理。除并非現(xiàn)任人員業(yè)經(jīng)遵章咨送外，茲查有現(xiàn)署沔陽縣知事李佑天、現(xiàn)署通城縣知事劉本意、現(xiàn)署當(dāng)陽縣知事王以驤等，均系現(xiàn)任人員，理合查照第三期辦法，備文咨陳大部準(zhǔn)予呈明，暫緩覲見，并請(qǐng)留于湖北任用，照章給照分省?！边@種保薦免試，顯然使考試的意味淡化，背離了知事試驗(yàn)的初衷。

正由于知事試驗(yàn)過于頻密和保薦審核人員過于寬濫，致使湖北省的待分知事得不到及時(shí)任用，甚至以臃塞為患。為此，湖北專門設(shè)立了“佐治員研究所”，使已獲得知事資格者，邊學(xué)習(xí)，邊候職，邊甄選，且擇優(yōu)錄用。此即為“到省甄別制”，賦予了各省一定的考選權(quán)。知事試驗(yàn)實(shí)施之初，規(guī)定到省甄別為期一年。要求：“堪以勝任者，照章補(bǔ)用；才識(shí)短絀或不堪早就者，分別以縣佐改用或咨送回籍?！薄胺参唇?jīng)此項(xiàng)甄選人員，應(yīng)不得呈請(qǐng)?jiān)囀鹂h缺?！边M(jìn)入20年代后，由于舉薦制的濫用，造成積壓待分人員日漸增多。1923年，湖北佐治員研究所已開始分編為內(nèi)務(wù)、教育、實(shí)業(yè)等班，所習(xí)又專門設(shè)考，且以成績(jī)優(yōu)秀者盡先錄用。是年各班“畢業(yè)成績(jī)清冊(cè)”均為40人，合計(jì)畢業(yè)人數(shù)為120人。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，1915年10月前，分發(fā)到湖北省任用知事的人員共計(jì)73人。其候補(bǔ)被委任為縣知事者，僅為7人，不足十分之一。這說明，知事試驗(yàn)的效用并不是很高。另據(jù)統(tǒng)計(jì)，1916年分發(fā)到湖北省委任知事者共18人，其中有15人為保薦免試人員，僅有5人為考試及格人員。這說明，考試選拔的色彩日益淡化。

三、縣知事任職回避本籍制度

北京政府時(shí)期，對(duì)于縣知事的任用，規(guī)定試驗(yàn)合格和保薦免試知事不得分發(fā)原籍省區(qū)，也不得在原籍省區(qū)任職，即“知事回避本籍制度”，僅對(duì)于有些地方行政長(zhǎng)官以保薦免試現(xiàn)任知事，袁世凱則允許他們之中的“籍隸本省之人”任職。由于戰(zhàn)亂，大部分省區(qū)對(duì)中央的這一政策并不予以完全執(zhí)行，還是任用本籍人為縣知事。1917年2月24日，北京政府重申，繼續(xù)實(shí)行縣知事回避本籍制度。曰：“近據(jù)各省咨報(bào)，委署縣缺知事履歷遵章任用分發(fā)人員者，固多而參用籍隸本省人員者，亦復(fù)不少”。然而，各省區(qū)參用籍隸本省人員的現(xiàn)象卻越來越嚴(yán)重。針對(duì)這種情況，湖北省長(zhǎng)于1921年咨請(qǐng)內(nèi)務(wù)部，要求不應(yīng)受“回避本籍條例”的束縛，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各省的實(shí)際情況，參用各考取及保免等的本籍知事。

自1914年到1921年，關(guān)于知事的任用，湖北省一直實(shí)行“回避本籍為原則”，但各地吏治腐敗卻加深，所以眾多湖北籍分發(fā)在外省知事聯(lián)名呈請(qǐng)湖北省議會(huì)，不應(yīng)受“回避本籍條例”的束縛。

分發(fā)湖南知事彭繼祖等通過議員時(shí)象晉，向湖北省議會(huì)呈請(qǐng)，主要理由如下：

(1)“回避本籍條例”，只不過是內(nèi)務(wù)部一種試行法規(guī)，并未經(jīng)由法制局詳細(xì)審定；

(2)該條例頒布后，直、皖、蘇、浙等省始終沒有實(shí)行；對(duì)于該條例，東三省及魯、豫、陜、晉等省，一直斟酌實(shí)際情形參用；

(3)因外籍官吏不足，使一些縣人員得不到補(bǔ)充而致使治理混亂；有外籍知事在鄂任職期間，貪贓枉法、卷逃公款，而此現(xiàn)象在本籍人員擔(dān)任本省知事時(shí)，是從未有過的；

(4)應(yīng)采用“晉材晉用原則”，且本籍人員較熟悉本地人民的情況，從而能更好地治理。

分發(fā)湖南任用縣知事邢彥彬等通過議員郭璜、詹靜成，同時(shí)向湖北省議會(huì)呈請(qǐng)，主要理由如下：

(1)因南北糾紛，演變成本地官員排除外籍官員，造成眾多官員無法生存；

(2)“愛國必始于愛家，治人毋寧于自治”，應(yīng)順應(yīng)時(shí)勢(shì)的潮流；

(3)中央政權(quán)之下凡12省，對(duì)于該條例，除浙北外，并沒有哪一省真正實(shí)行；

(4)該條例只是一種試行法令，不能強(qiáng)制推行。湖北省推行后，反而吏治不佳。

歷屆考取分發(fā)到各地的縣知事黃彭壽等通過議員吳兆建，也向湖北省議會(huì)呈請(qǐng)，主要理由如下：

(1)“回避本籍”制度，并沒有考慮到各省的實(shí)際情況；

(2)中央政府已經(jīng)發(fā)現(xiàn)“回避本籍”制度的不足，并相應(yīng)采取了措施，如任命部分本籍者為各省督軍、省長(zhǎng)；

(3)各省自治呼聲已遍全國潮流所趨，應(yīng)推行地方自治。以因地?fù)袢藶闃?biāo)準(zhǔn)，用本省合格人員，執(zhí)行本省相當(dāng)之任務(wù)。

湖北省議會(huì)在收到上述各知事的呈請(qǐng)后，隨后通過了關(guān)于任用知事的提議案。1921年5月28號(hào)，湖北省長(zhǎng)咨請(qǐng)內(nèi)務(wù)部民治司第二科，關(guān)于呈請(qǐng)參用本籍知事提議案。任用本籍人員為知事有數(shù)利：

“利一，資格審定流品不慮，混淆相俴甚多，賢否決難蒙混，則濫竽雜進(jìn)之風(fēng)可以繩；

利二，一省之內(nèi)風(fēng)土人情不甚相遠(yuǎn)，情偽錄易周知，愛鄉(xiāng)之心誰不如我，痛癢相關(guān)，感情罔不融洽，則視若秦越之患，可以除；

利三，此外利益當(dāng)難枚舉，究有何嫌何疑，竟會(huì)吾鄂在籍候補(bǔ)人員，向隅耶，況特時(shí)自治潮流風(fēng)行云涌，各省自治高唱入云，吾鄂候補(bǔ)人員，出則同逐客令，入則嘗閉門羹，懇裁判未免偏枯。”

可見，湖北省議會(huì)采納了各地縣知事關(guān)于任用本籍人員的意見，并闡明了任用本籍人員為官的好處。

是年6月23日，內(nèi)務(wù)部總長(zhǎng)回復(fù)湖北省長(zhǎng)關(guān)于參用本籍知事的提議案，明令：“切實(shí)遵守案內(nèi)聲明，嗣后，各縣知事，無論薦補(bǔ)委署均不得參用籍隸本省人員，其現(xiàn)任各縣知事中，如有此項(xiàng)不合定章人員，并請(qǐng)酌定限期，即遴員接替，將接替員名履歷報(bào)部備核?！笨梢?，關(guān)于本籍人員做本地官一事，大總統(tǒng)予以駁回，而且還要求若現(xiàn)任人員有不符合“回避本籍”制度規(guī)定的，應(yīng)根據(jù)該條例進(jìn)行整頓。不過從實(shí)際情況來看，在北京政府統(tǒng)治時(shí)期，任用本省人為縣知事的情況十分普遍。尤其是1917年“護(hù)法戰(zhàn)爭(zhēng)”爆發(fā)后，縣知事任用制度更是嚴(yán)重紊亂。

四、縣知事試驗(yàn)與任用制度的意義及影響

北京政府的縣知事試驗(yàn)和任職資格考試制度，作為上層建筑的重要組成部分，必定要受到其政權(quán)性質(zhì)的制約和影響，加之在具體落實(shí)到各省的實(shí)施過程中，因?yàn)楦魇【唧w情況不同，操作顯然更加困難，使該項(xiàng)制度存在難以克服的弊端。民初，在國家動(dòng)蕩、吏治敗壞的情況下，北京政府決心通過實(shí)行知事試驗(yàn)制度來規(guī)范縣知事的任用資格和程序，毋庸置疑，這是一種具有積極意義的舉措。但在實(shí)施過程中，出現(xiàn)的保薦免試知事泛濫、爭(zhēng)論“回避本籍制度”或以私人裙帶關(guān)系任用知事等問題，均為當(dāng)今我國公務(wù)員考試制度提供經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。如“回避本籍制度”與報(bào)考公務(wù)員地域的關(guān)系。當(dāng)前公務(wù)員考試地域限制嚴(yán)格，違背公平原則。多數(shù)城市包括北京市招考公務(wù)員時(shí)，絕大多數(shù)職位要求本地戶口，顯然體現(xiàn)了極大的狹隘性，嚴(yán)重違背了公平原則。

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[責(zé)任編輯：周漢橋]