[摘要] 教育改革決策體制，是教育改革實現(xiàn)科學化#65380;民主化的關鍵所在，又是實現(xiàn)教育改革專門化#65380;專業(yè)化的關鍵所在。從根本上說，教育改革即為對現(xiàn)今教育決策體制的改革，但教育改革決策體制在很大程度上又受制于社會決策的范式，這是司空見慣的現(xiàn)象?！拔磥韺W”的教育理應超前一步，有新的作為。

[關鍵詞] 教育改革；高考改革；決策體制

Discussions on Policy Decision System of Educational and National College Entrance Examination Reform

CUI Xiang-lu

Abstract：There are several problems demanding prompt solution in our quality-oriented education and new curriculum reform. So far， we still have made very slow progress on national college entrance examination reform， which is undoubtedly related to our existing policy decision system. We still need to enhance our educational policy decision scientificly and operationally， the key is to implement diversification and specialization of principal part of policy decision， use the experience of educational counseling system， and adopt reform model of ″future-oriented construction.″

Keywords： educational reform； national college entrance examination reform；policy decision system

高考改革是整個教育改革的一個重要組成部分，因而在大多數(shù)情況下，很難將其與整個教育改革分開來談論。有鑒于此，本文選擇了兼談教育改革與高考改革的思路，以就教方家。

一#65380;關注教育與高考改革決策體制的緣起

17年前，我在《今日中國教育改革探索》一書中指出，作為加強與改善教育領導的重要舉措之一，就是要建立教育咨詢制度。書中指出：“加強教育科學研究機構與教育行政機構之間#65380;教育科學研究人員與教育行政人員之間#65380;教育科學研究與教育決策之間的聯(lián)系，是實現(xiàn)教育領導#65380;教育決策以及教育管理的科學化#65380;民主化的重要因素，而咨詢制度則是加強這種聯(lián)系的重要途徑。當然在教育咨詢審議制度下，除了教育學#65380;心理學專家以外，哲學#65380;社會學#65380;經(jīng)濟學各學科的專家，以及科學界#65380;專業(yè)界#65380;政治界知名人士都可以參與教育決策#65380;立法等活動?！弊詈髲娬{：“為了從組織上#65380;法律上保證科學研究機構參與教育決策，應該有步驟地建立有中國特色的#65380;有法人地位的常設教育咨詢機構。要從建立當前教育改革中亟待解決的問題的咨詢審議機構做起，如教育經(jīng)費#65380;教育任用與培訓，學制#65380;課程#65380;教育發(fā)展規(guī)劃，高考#65380;招生#65380;分配制度等等，咨詢審議機構開始逐漸配備以至配套?！钡珪r至今日，17年來的教改實踐仍未見有大的起色。

上述建議是針對上世紀80年代我國教育由于立法滯后#65380;不健全#65380;舉措不配套#65380;管理不得力#65380;教育理念落后#65380;預見性不足而產(chǎn)生的疑難問題，如教育經(jīng)費不足，危房，學生脫離勞動與社會實際，高分低能，不平衡發(fā)展，重高教輕普教與職教，文憑熱，厭學，教師隊伍不穩(wěn)，師范院校生源不足，流生#65380;流師#65380;流干，德育低效，片面追求升學率等問題。尤其是“片面追求升學率”問題，雖然政府幾乎每年都下達文件制止增加學生課業(yè)負擔和片面追求升學率傾向，但是效果仍不明顯，相反還愈演愈烈。

自1993年國家公布《中國教育改革與發(fā)展綱要》以來，全面推廣素質教育已有15個年頭。但多年來，素質教育“實行起來仍然不那么順利”，素質教育“說起來重要，做起來次要”“說歸說，做歸做”，說與做嚴重脫節(jié)。“轟轟烈烈的素質教育，扎扎實實的應試教育”，描述的就是這種狀況。素質教育至今仍處在“十字路口”。如今，我國中小學素質教育仍存在如下一系列嚴重問題：

1.片面追求升學率傾向仍然嚴重。中小學尤其是高中仍然堅持“考什么教什么；不考什么不教什么；怎么考怎么教”。這導致學生實踐能力#65380;探究能力#65380;學習能力的低下和德育#65380;勞育#65380;美育的低效，嚴重阻礙了學生個性的全面發(fā)展。

2.教育不平等現(xiàn)象嚴重。各地大量存在重點#65380;示范#65380;實驗學校和重點班#65380;實驗班。與此同時，在全國各地尤其在農(nóng)村#65380;山區(qū)#65380;邊區(qū)#65380;少數(shù)民族地區(qū)卻大量存在薄弱學校。

3.學生課業(yè)負擔仍然過重。這表現(xiàn)在課程門類多，教材內(nèi)容多而深，課內(nèi)外作業(yè)多，測驗考試頻繁，授課時間超量，占用學生休息時間和課內(nèi)外活動時間現(xiàn)象嚴重，提前上學和延遲放學司空見慣，練習#65380;復習#65380;輔導材料泛濫，各項競賽頻繁等，使學生處于被動#65380;緊張#65380;疲勞狀態(tài)。仍在大范圍內(nèi)盛行的“三個中心”教育——傳授式#65380;被動式#65380;封閉式教育，嚴重阻礙學生各種社會生活能力的培養(yǎng)和身心的全面發(fā)展。

4.高考改革嚴重滯后于素質教育#65380;新課改的推進。現(xiàn)行高考從根源上說是“三個中心”教育的產(chǎn)物，基本上與“三個中心”教育相應，它嚴重阻礙了全面推進素質教育。高考改革的任務是，盡可能較快地建立符合于素質教育理念和模式的——即更加科學的#65380;公平的#65380;有效的#65380;先導性的高考制度。高考改革包括很多因素，考試內(nèi)容#65380;考試方法#65380;考試手段#65380;考試組織形式等的改革固然很重要，但最關鍵的是考試理念和制度的更新，貫徹既定“能力中心”理念，探尋考試多元化和考試多次化路子。

要想解決這一系列問題，有很多工作有待我們?nèi)プ?。譬如教育?nèi)部：一要進一步健全法規(guī)，嚴格以法治教。特別應該以素質教育的理念和模式重新審核已有的法規(guī)#65380;政策#65380;施策等。教育管理要建立在教育法治基礎上，做到有法必依#65380;執(zhí)法必嚴。同時進一步加強執(zhí)法監(jiān)督，借以加強教育行政管理的力度#65380;有效性和嚴肅性。二要積極加快推進高考制度改革的步伐。高考制度改革是全面推進素質教育的關鍵#65380;突破口#65380;“生死關”。高考改革應盡快轉到素質教育的軌道上來，保證素質教育的順利推行和素質教育的正常秩序。再譬如教育外部：全社會都應創(chuàng)造教育改革的良好環(huán)境，進一步加強各級政府對教育正面的#65380;積極的領導作用；進一步落實教育優(yōu)先政策，增加教育經(jīng)費投入，縮小城鄉(xiāng)之間#65380;地區(qū)之間差距；進一步遏制文憑主義，抓緊改進勞動人事制度；創(chuàng)造開放的#65380;多渠道的學習環(huán)境等。這種多方面的改革，單純依靠教育行政是行不通的，還必須依靠更加開放的#65380;專門的非行政力量。

自2001年6月公布《基礎教育課程改革綱要》以來，中小學全面進入了新課改實驗和實施階段。2001年小學#65380;初中課程進入實驗階段，2004年進入全面推廣階段，2005年秋小學#65380;初中初始年級原則上都啟用了新課程。而高中新課程，2004年僅在4個省份開始實驗，2007年在15個省份開始實驗，計劃2010年前才能全面實施，正式執(zhí)行新課程標準。即便如此，2001年以來的7年間，新課改也不那么順當，經(jīng)歷了風風雨雨。新課改作為中國實現(xiàn)現(xiàn)代教育的重要途徑，對傳統(tǒng)教育內(nèi)容和教學方法必然是一次重大挑戰(zhàn)，因而難免在教育實踐和學術界引起廣泛的困惑#65380;質疑，甚至遭到多次批評#65380;反對。尤其在2005年前后，新課改遭遇了一次大“風暴”。據(jù)《人民教育》(2005年24期)年終綜述，2005年3月初，劉應明#65380;姜伯駒在“兩會”上分別提交了針對新課程改革的提案：3月12日劉在《四川日報》發(fā)表題為《思維的體操在走樣》的文章，對新數(shù)學課程提出了不同觀點；沒隔幾天，在《光明日報》刊出題為《姜伯駒：新課程讓數(shù)學失去了什么》的文章，要求立即停止使用新課程。幾個月后，教育部中斷原定的新課改工作日程，重新組建《全日制義務教育數(shù)學課程標準》修訂組。當年9月，第二批進入高中新課程的省份，由計劃中的4個減為1個。這種對新課程的質疑#65380;批評#65380;反對，雖然是正常的學術爭論，但對制訂新課程的主體來說，卻不那么正常。從客觀上看，課程制訂過程的科學性和課程的權威性令人質疑。不知在課程的研制過程中，有沒有像劉#65380;姜那樣的學科專家或學科泰斗參加?對類似劉#65380;姜提出的論點(譬如更改了數(shù)學學科體系；淡化了推理證明等培養(yǎng)邏輯能力的東西；教材增加了一些不必要的“裝飾” “非數(shù)學的東西”；低估了學生的能力等論點)，是否經(jīng)過了討論和論證?如果有學科泰斗參加并論證過這類不同論點，那么，制訂者就不會主動或被動來改動日程，修訂課程，改變計劃。課程的制訂，應是學科專家(科學家)#65380;課程專家(教育家)#65380;實踐高手充分對話的過程。為此應選拔#65380;聘用最優(yōu)秀的科學家#65380;教育家和實踐家(管理人員#65380;教學人員)，由他們組成有法人資格的權威機構并自主地開展工作。只有這樣，才能保證課程制訂過程的科學性及制訂出的新課程的權威性。

實施新課程尤其是高中新課程，最大的阻力還是來自高考指揮棒。雖然有些省份已進入了新課改，但這些省份相當多的行政干部和學校教師的響應并不主動，觀望者眾。這無疑是由于高考改革嚴重滯后于新課改，嚴重不適應新課改而導致的困惑#65380;迷惘的表現(xiàn)。

15年的素質教育，7年的新課改以及與素質教育同時起步的高考改革，至今如此“嚴重滯后”，如此令人困惑#65380;迷惘，這讓越來越多的人把目光轉向更深一層的#65380;更根本的問題——即教改決策體制的問題，特別是高考改革決策體制的問題。這與我們選擇的決策體制是否有因果關系?我們是否要去選擇更快#65380;更好的，更科學化#65380;民主化的，更專門化#65380;專業(yè)化的決策體制呢?

二#65380;教育咨詢體制的實質與屬性

教育改革決策中追求的最終目標和理想，無疑是科學化和民主化?？茖W化和民主化，互為目標，也互為手段，缺一不可。對教育改革決策者來說，當務之急，不是確定目標，而是去找到實現(xiàn)這個目標的最有效的途徑#65380;方式#65380;施策。教育發(fā)達國家歷經(jīng)100多年來對理論和實踐的探索，找到的是一種什么樣的體制呢?美國#65380;西歐#65380;日本等國家所探尋和踐行的路徑，雖有差別，但也有共性，有共同走勢，那就是決策(主體)的多元化和決策的專業(yè)(門)化。(請參看本文附錄)

名副其實的真正意義上的決策多元化，不外乎是決策主體的多元化。這里多元決策主體指的是：總統(tǒng)#65380;議會#65380;教育行政機構#65380;學會#65380;(專業(yè))委員會#65380;研究中心#65380;科研機構#65380;基金會#65380;專家(個人)#65380;工會#65380;協(xié)會等。實質上，決策主體的多元化，是對“唯官方”的否定，是對官方一元化陷阱的超脫。

教育決策的專業(yè)(門)化，是指為更有效#65380;更快地解決某項重大課題而設立自主的#65380;獨立的#65380;法人的機構，這些機構應由有關學術和實踐的權威以及社會不同利益的代表組成。

由上述可知，無論是決策主體的多元化還是決策的專門化，都涉及非官方化的問題。非官方化，不應該理解為對官方的否定和拒絕，而應理解為是對唯官方長官和官員組成的唯官方機構的否定和拒絕。100多年來，教育發(fā)達國家的探索史實證明，官方作為一個決策主體，始終發(fā)揮著重大的作用。還可以發(fā)現(xiàn)，官方和非官方，在調查研究上#65380;在資金上#65380;在決策上#65380;在實施上都以不同形式#65380;在不同程度上發(fā)生聯(lián)系，兩者是互為條件#65380;相輔相成的。這意味著，要實現(xiàn)科學化和民主化就必須打破封閉的#65380;一元的決策體系，建立開放的#65380;多元的決策體系。

無論是決策主體的多元化還是決策的專門化，都需要有國家在組織和制度上的保證，不然就成為一紙空文，毫無實際意義。西方發(fā)達國家的教育普遍選擇和實行的是教育咨詢制度，這種制度已成為那些國家實現(xiàn)多元化和專門化的載體以及主要途徑和方式。

從本文附錄可知，上述教育發(fā)達國家所構建的制度及命名不盡相同，而且有不少變化，難以用一個概念加以統(tǒng)括。譬如使用咨詢制度這個概念，有待繼續(xù)探討。在美國叫Commisions，Committees；在英國叫Council；在法國叫Conseil de lenseignement；在德國叫Bildungsrat(初等#65380;中等教育)#65380;Wissen schatsrat(高等教育)；在日本叫審議。相應地，這種機構名稱也有不同的叫法，諸如中心#65380;委員會#65380;咨詢會#65380;審議會等。這種機構的功能也不盡相同，但從大體上來說都是對政府或“用戶”(大學#65380;協(xié)會#65380;地方教育機構等)提供建議#65380;構想#65380;提案#65380;議案#65380;報告#65380;法案#65380;審議資料依據(jù)等，內(nèi)容包括規(guī)劃#65380;計劃#65380;預測#65380;撥款#65380; 評估#65380;立法等方面。

咨詢機構大體上具備有組織#65380;開放#65380;自主#65380;專門#65380;常設#65380;法人地位等屬性，這些屬性也就是它的必備條件。因而，官方必須賦予它這些屬性，并對這些屬性做如下說明：

1.法人的：有些是總統(tǒng)#65380;政府教育部門下設或發(fā)起的，有些是學會#65380;研究機構等非官方組織組建或發(fā)起的。

2.常設的：多數(shù)是常設機構，有些則是臨時的機構。

3.有組織的：有較完善的組織機構，有帶頭人(負責人)。機構內(nèi)部按課題#65380;業(yè)務分組，下設若干職能部門，甚至在機構外增設協(xié)作部門等。

4.自主的：課題的設計#65380;調查#65380;研究#65380;研討，制訂報告#65380;方案#65380;法案施策等都自主進行。

5.專門的(或者說權威的)：由有權威的有關專家(或者學界泰斗)來帶頭和參與。他們長期從事相關課題研究，掌握著充分的知識和信息，都有非凡的見識#65380;業(yè)務#65380;創(chuàng)新能力和經(jīng)驗。

6.開放的：由與課題有關各行業(yè)#65380;部門利益的代表以及實際工作者的優(yōu)異代表構成。

這種機構與國內(nèi)臨時組建的文件起草小組#65380;寫作班子#65380;大會籌備小組#65380;領導小組#65380;課題小組#65380;調查小組等有很大的不同。后者基本上不具備上述6個屬性。這些小組往往力求廣泛聽取有關專家和社會各界人士的意見，聘請他們參加組織或參加調查#65380;研討#65380;文件起草等工作，但他們時常事前沒有充分的知識準備和研究，事后不負多大責任。對他們來說，參加小組工作往往是臨時的#65380;被動的差事。

三#65380;國內(nèi)高考決策體制的現(xiàn)狀與改革要點

由上可知，發(fā)達國家教育與高考決策體制改革的兩大方向是決策主體的多元化和專門化，其主要途徑是普遍地組建和利用教育咨詢機構。那么，國內(nèi)現(xiàn)行的高考體制改革是什么樣的呢?其改革效果又是怎樣的呢?如何去解決一系列迫在眉睫的這些問題呢?

《2006年高考備忘錄》中明確規(guī)定了“招生管理職責”：教育部負責統(tǒng)考，制定規(guī)章，組織命題工作(授權教育部考試中心#65380;有關省招生委員會及高校)，組織開展招生工作科研；各省市縣分別成立由政府負責人兼任主任的高校招生委員會，接受同級政府和上一級招生委員會的雙重領導，執(zhí)行教育部的有關規(guī)章，組織開展招生#65380;考試的科研工作。這種體制，可試稱作“科研#65380;決策#65380;行政”三者合一的行政為本體制。省級的高考決策體制也大體上仿行。如江蘇省在2008年普通高考方案研制過程中建立的機構是：省成立領導小組，下設辦公室，此外組建5個課題研究小組(由教育行政部門#65380;高校#65380;專家組成)，教育廳組織4個調研組廣泛聽取社會各界人士的意見，召開20多次座談會(300多人參加)，走訪有關專家數(shù)十人，最后得到教育部有關司局負責人和專家的論證。在現(xiàn)有體制下，決策部門通常很難擺脫既成思維#65380;既定行政關系#65380;既定框框#65380;既得利益等的限制，往往難以更好開放和專門化。有關權威專家則很難充分#65380;自主地發(fā)揮自己非凡的創(chuàng)造性，因而難以做出引導性#65380;結構性#65380;前瞻性決策。在《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》(1999)中的第13條和《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》(2001)第25條中明確指出：

1.要加快#65380;積極推進高考改革。這是從高考改革嚴重滯后#65380;不適應的現(xiàn)狀和全面推進素質教育的總目標提出的。

2.改革高考制度是推進中小學全面實施素質教育的重要措施。高考改革要適應和服務于素質教育，進而起到引導#65380;推進素質教育的作用。這是因為素質教育這一有中國特色現(xiàn)代教育，目前看來是改變我國以往落后的“三個中心”教育的唯一途徑。

3.考試科目和內(nèi)容方面，要加強并進一步突出對學生能力和綜合素質的考察。只有這樣，高考才能適應并推進素質教育，這是因為素質教育是以培養(yǎng)學生探究和實踐能力為主#65380;以人的全面發(fā)展為目標。

此外，還規(guī)定了一些高考改革的基本原則。言外之意，黨和國家雖明確昭示了目前我國高考改革的方向#65380;目標#65380;依據(jù)和基本原則，但高考改革的進展仍不盡如人意。

高考改革的速度和質量，取決于決策者對素質教育#65380;新課改的認識水平和態(tài)度，取決于他們的知識和智力水平，還取決于改革方式。柳斌曾于1996年10月21日在《素質教育理論與實踐研究課題組培訓班上的講話》中說：“升學考試制度不改革，學無寧日，教無寧日，必須改!這個改革很難，但不改是不行的!難，難在高考，最難的是高考”，“我們現(xiàn)在又很難找到一種更好的辦法來代替它”，“它就只好待經(jīng)濟發(fā)展#65380;社會進步以及教育制度#65380;勞動人事制度本身完善之后進一步去解決?？荚囍贫鹊母母镂蚁胧潜茈y就易，從比較容易的地方做起，由下往上去推進。先改小學升初中的考試，再改初中升高中的考試，最后改高中升大學的考試”，到“目前只能一方面發(fā)揮高考的長處和它的優(yōu)越性，一方面限制和克服它的弊端”。這些話表明了國家教育官員對高考改革的認識以及改革方式。實際上，這也是對15年來我國高考改革軌跡的真實寫照和概括?！案呖几母镆越鉀Q問題為突破口，扎扎實實地慢慢推進，不要求一個完美的方案”，這是不少人的想法。這種改革方式，可以概括為“先易后難”“從下到上”“揚長避短”，但這種方式，正是人們常用的#65380;容易的卻難有成效的方式。實際上，15年來我國高考改革雖然在考學生能力為主#65380;減輕學生負擔等方面取得了一定的成就，有了一定的進步，但目前仍沒有從根本上改變原有“統(tǒng)考制度”。改革，從其真正意義上講，是本質上的改變，全局的改變?！安灰笸昝赖姆桨浮钡母母锊皇钦嬲饬x上的改革，只有先導性#65380;建構性的改革，才是真正的改革。那么什么樣的決策者能夠勝任這種改革?這就迫使人們不得不思考一個更深層的問題——決策體制的問題。

自2004年以來幾個實驗省研制#65380;教育部已審批的最新實行的高考改革狀況又如何呢?從幾個省的2007年高考方案看，雖然體現(xiàn)了突出學生素質和能力考察#65380;減輕學生負擔和糾正文理偏科等意圖，也體現(xiàn)了高考的多樣性#65380;選擇性，較前更加符合于基礎教育教學目的和課程內(nèi)容，而且有些新意和新亮點，但仍沒有從根本上擺脫現(xiàn)行高考制度的大框架：1.國家或省的統(tǒng)一考試(統(tǒng)一命題#65380;統(tǒng)一判卷#65380;統(tǒng)一錄取)；2.一次性考試，即不分開資格考試(證書考試)和適應性考試；3.仍以考書面知識為主，雖然安排“高中考試”(綜合素質評價等)，但只作為參考“依據(jù)之一”；4.錄取時只看(或主要看)高考總分，依總分投檔擇優(yōu)選拔。對15年來的高考改革，尤其是對4年來實驗省的高考改革新方案#65380;新研制，應做何評價，這首先涉及到評價標準問題。評價標準，可以從多視角#65380;多層面提出，但從當前我國高考改革的現(xiàn)狀和弊端考慮，應提出如下4點標準：

第一#65380;貫徹教育平等。國家憲法#65380;教育法以及義務教育法賦予每一個公民平等受教育的權利。教育面向全體學生，也是素質教育的第一原則?！胺謹?shù)面前人人平等”，無疑是在招生工作中不可或缺的一個必要規(guī)則，但僅靠這一規(guī)則不能真正實現(xiàn)公平#65380;平等，這是因為過于重考分，必然走向公平#65380;平等的反面。我們應充分認識考分和學生實際#65380;一次性知識考試與學生的基本能力#65380;取樣的部分與被取樣的主體(整體)之間的差別。只認分必然導向“認分不認人”“認分不認客觀條件”。再說我們要想在真正意義上實現(xiàn)平等，不僅要遵循“分數(shù)面前人人平等”的原則，更重要的是要樹立除極個別人以外，人的智能酷似的觀念，采取“不同地區(qū)#65380;不同學校學生的成績同質同值的”評價措施。經(jīng)濟#65380;教育發(fā)展水平有差異，不是由于學生原因，而是由于社會的原因。只有這樣想和這樣做，我們才能使教育走向均衡發(fā)展，才能早日實現(xiàn)真正的教育平等。

第二#65380;適應和推進素質教育和新課改。素質教育，是當前中國教育現(xiàn)代化發(fā)展的唯一正確的方向。無論是課程改革#65380;教學改革還是高考制度的改革，都要遵循教育改革綱要，這是因為綱要是教育領域的“準憲法”。就是說，高考制度改革要能讓中小學校長#65380;教師遵照教育綱要#65380;新課程標準和新教材的要求，從而安安心心地教書育人，不受任何異質“指揮棒”的干擾，讓高考真正成為素質教育的指揮棒。

第三#65380;突出對學生的能力#65380;素質的全面考察。素質教育是以培養(yǎng)學生創(chuàng)新和實踐能力為主的全面發(fā)展的教育。誠然，統(tǒng)一的書面考試適合于對知識考核，但不太適合于對能力及素質考核。雖然通過書面考試也能考核考生的能力和素質，但這種形式有很大的局限性。因而要全面#65380;準確地評價學生，就離不開反復#65380;長時間的過程(活動#65380;實踐#65380;操作等)。任何一種形式的考核，都不可能做到全面#65380;準確地評價學生。因而，高考要走向多元化尤其是高考主體的多元化——即真正做到政府認可的專門機構的統(tǒng)一考試#65380;高中考試#65380;大學考試三者互補。尤其應認識到高中對學生各種知識#65380;能力#65380;素質的考核是最長時#65380;最全面#65380;最具體的考核，是最可信的評價，高中校長和教師對學生是最重要的知情者。當然，高中評價轉化為選拔依據(jù)，還需要通過科學的分析，制定出具體操作的規(guī)則和方法。

第四#65380;兩次考試(水平考試和適應性考試)要加以分離，給學生多次參考機會。當今世界，如日本的第一次考試和第二次考試，英#65380;法的證書考試和大學考試，德國的高中畢業(yè)證書與大學面試及考察，美國的高中成績及專門機構的考試與大學考試等，都是分離的。資格#65380;證書#65380;水平考試，大學可以利用或不利用，一般不以此替代自主進行的考試，而且不以統(tǒng)一的入學考試來替代證書考試。不然就有害于基礎教育的發(fā)展，就容易把基礎教育引向應試#65380;備考的教育。此外，無論是統(tǒng)一考試還是大學自主的考試，都要給學生兩次或多次的機會?？荚嚨亩啻位?，符合于學生成長的規(guī)律和考試科學化的規(guī)律(這條標準有待檢討，在這里只作假設提出)。

對照上述4條標準，我國高考制度至今沒有發(fā)生根本性的變革。廣大的農(nóng)村#65380;山區(qū)#65380;邊區(qū)#65380;少數(shù)民族地區(qū)的高中生在升學問題上，仍受到極不平等的待遇；素質教育仍在“十字路口”徘徊，新課改#65380;新課標#65380;新課程的實施仍被質疑，片面追求升學率的傾向仍得不到遏制，學生的能力#65380;素質仍得不到更好的發(fā)展；“統(tǒng)考”仍指揮著學校的教育工作#65380;教師的教學#65380;學生的學習?？傊?，現(xiàn)行高考改革仍嚴重“滯后”于基礎教育的發(fā)展。這種“嚴重滯后”和“不適應”的現(xiàn)狀，除了歷史和社會的深層原因之外，還有教育內(nèi)部的深層原因，那就是高考改革決策體制沒能與時俱進。為此，我們的改革必須做好如下幾點：

第一#65380;決策主體要多元化。決策的多元化，主要是決策主體的多元化，其目的是廣納人才，群策群力，更好實現(xiàn)決策的科學化和民主化。當今教育決策的科學化#65380;民主化離不開決策主體的多元化。無疑，行政在各種決策中起著不可替代的作用。就是說，多元的決策主體也包括行政。多元化不等于非行政化，也不等于唯行政化。在實際決策過程中，行政與非行政不可避免地以不同形式進行聯(lián)系#65380;合作#65380;互補。

第二#65380;決策要專門化。專門機構應由與本決策課題有關理論與運作水平檔次最高的人——權威#65380;專家組成。專門機構聘人時，應著重考慮對象的真本事，不應只是考慮對象的官位等。只有這樣，專門機構才可以提高決策質量，加快決策速度。

第三#65380;決策要自主化。專門機構的決策應是自主的，自主是專門機構生存的靈魂，發(fā)揮活力的支柱。其目的在于保證機構帶頭人以及所有成員的非凡智慧#65380;才能#65380;創(chuàng)造性得以充分發(fā)揮，以保證他們從橫向和縱向#65380;從廣度和深度去探討決策方案，保證決策的前瞻性#65380;科學性#65380;全面性和操作性。

第四#65380;決策方式要革新。決策方式應轉向現(xiàn)代的“先導#65380;建構”式?jīng)Q策。所謂決策，是對未來的決策，一種決策可管5至10年或者10至20年甚至更長。因此決策不僅要基于對現(xiàn)狀的透徹分析，更重要的是要基于時代的發(fā)展趨勢和特點以及未來社會人的發(fā)展要求。再則，決策還要對未來做出完整#65380;系統(tǒng)#65380;全面#65380;具體的構想及創(chuàng)設。只有建構式?jīng)Q策，才能避免以往決策在法規(guī)#65380;政策以及舉措之間不配套#65380;相互矛盾的現(xiàn)象，以消除各種阻力和提高可操作性。

附錄：發(fā)達國家的教育與高考改革決策

美國

美國政府在教育改革決策中選擇的做法是：鼓勵有關部門開展大量的#65380;廣泛的調查研究，并在有說服力的實證資料基礎上，提出調查報告及改革方案；鼓勵常設或臨時的官方或非官方的研究機構或團體提出改革方案，由政府選擇其中最優(yōu)方案。

美國上#65380;下院各自常設各種各樣的教育咨詢會，必要時總統(tǒng)還特別設立咨詢會。美國在過去的半個多世紀里，設立的教育咨詢會或委員會多達50多個。地方各州也為未來教育而設置咨詢會，有些州甚至為制訂和修訂法案而設置咨詢會。以此提出多種教育改革方案如《科爾曼報告》(或稱《教育機會均等報告》)(1966年)，《佩迪亞計劃——教育宣言》(1982)，《國家在危機之中，教育改革勢在必行》(1983)，《美國所面臨的競爭性挑戰(zhàn)——全國應做出反應》(1983)，《為高質量而行動，改革我國學校綜合計劃》(1983)；《進入大學前的學術準備——學生應該掌握什么知識和具備什么能力》(1983)，《高中：美國的中等教育報告書》(1983)，《完善大學?？平逃n程》(1983)，《一項未完成的事業(yè)》(1984)，《終身學習：發(fā)揮美國高等教育的潛力》(1984)，《美國高等教育人文教學研討報告》(1984)，《國家為21世紀的教師作準備》(1986)，《霍姆斯協(xié)會報告：明天的教師》(1986)，《學院：美國大學本科的情況》(1986)，《美國國家科學教育標準》(1989)。

以上這些改革方案，都是建立在廣泛社會調查的基礎上，由高教界#65380;實業(yè)界專家甚至家長參加討論制定，極具代表性。

美國的高考改革的決策體制，與上述教育改革的決策體制完全相符。如1900年美國東部一些高校成立高校入學考試委員會，自1901年開始策劃和第一次舉辦跨州的評價考試(AT)。1926年推出學業(yè)評價考試(Scholastic Assessment Test，簡稱SAT)，開始嘗試建立全國性高校入學考試。1947年，上述高校入學考試委員會#65380;美國教育理事會#65380;卡內(nèi)基促進教學基金會聯(lián)合創(chuàng)建了教育考試服務中心，舉辦AT和SAT。這一專門考試機構，100多年來不斷進行自我調整和完善，昭示出其存在的價值和生命力。SAT在1994年有重大修改，分為3項：①PSAT(SAT的預考)，只考英文#65380;數(shù)學，每年12月舉辦1次，成績優(yōu)異者成為國家獎學金的候選人；②SAT-I，只考英文#65380;數(shù)學，每年舉辦7次；③SAT-II，考自然科學#65380;社會科學#65380;微積分#65380;外語，學生據(jù)報考大學的要求至少選考兩三科，每年舉行數(shù)次。在正常情況下，高中最后兩年學生報考SAT和ACT，但學校鼓勵功課好的學生報考SAT。當今美國對此進行了新的改革，2005年首次舉行新學業(yè)評價考試(newSAT)。newSAT，針對標準考試的弊端進行了改造。 newSAT分別為考生#65380;中學的升學指導教師#65380;大學招生人員提供數(shù)學#65380;批判性閱讀和寫作3份成績單，繼續(xù)保持其與大學的要求和技能#65380;中學開設的課程一致，而且強調知識以外能力。newSAT實施后，其評價功能#65380;選拔功能#65380;導向功能以及中學和大學教育之間的聯(lián)接作用，都進一步彰顯。

1959年，在衣阿華州成立的美國大學入學考試中心專門機構舉辦美國大學入學考試(American College Test，簡稱ACT)。ACT考英文#65380;數(shù)學#65380;閱讀#65380;科學4門，每年舉行5次，不限制高中生報考的次數(shù)。智力和成績一般的學生如不想報考名牌大學，集中備考這一考試即可。至今，美國還沒有形成國家統(tǒng)考制度。上述兩個專門考試機構組織的全國性考試，被相當多的考生和大學所接受。

英國

英國政府善于采取先導性改革方案。改革有兩種：一是碰撞性改革，即碰到什么問題改什么問題；一是先導性改革，即主動去迎接未來的挑戰(zhàn)。如《雷弗休姆報告》(1983)，向英國高等教育權力機構推出了80—90年代主要戰(zhàn)略依據(jù)?！?0世紀90年代英國高等教育的發(fā)展報告》，是于1985年提前做出的。為了今后十幾年的經(jīng)濟社會發(fā)展的挑戰(zhàn)，英國政府又重新制訂了《高等教育——應付新的挑戰(zhàn)》(1987)等。由此可見，英國教育很善于對未來的變化和挑戰(zhàn)預先做出科學的反應。實事求是地說，能夠做到這一點，這與英國教育改革決策體制不無關系。為此，英國政府及相關部門充分重視和利用教育咨詢機構#65380;科研機構和專家，鼓勵他們發(fā)揮創(chuàng)造性。在英國，戰(zhàn)后尤其是20世紀80年代以后的教育發(fā)展中，教育咨詢會起到了舉足輕重的作用。英格蘭和威爾士政府根據(jù)《巴勒特法案》(1944)，建立了中央教育咨詢會。英格蘭咨詢會由21名成員組成，威爾士咨詢會由18名成員組成，實行3年任期制，可以連任。咨詢會就教育理論與實踐諸問題以及“教育與科學大臣”提出的問題，向大臣提交咨詢建議。他們提交的咨詢報告有《從15歲到18歲》(亦稱《克勞瑟報告》)(1959)，《我們未來的一半》(1963)，《兒童與初等學校》(1967)等。除此以外，還有很多其他的咨詢機構#65380;科研機構#65380;撥款委員會等發(fā)揮了重大作用。如《邏賓斯報告》亦稱《高等教育》(1963)，是由英國首相咨詢機構高等教育委員會發(fā)表的有關高等教育的報告，制訂了1980年前高等教育的長期發(fā)展規(guī)劃?！独赘バ菽穲蟾妗?1983)，是在雷弗休姆基金會贊助下，由英國高等教育發(fā)起#65380;由蘭開斯特大學教育規(guī)劃教授C·威廉斯任主席，向高校和權力機構提供的1980—1990年代主要戰(zhàn)略抉擇所要依據(jù)的意見和最近研究成果。這一研究從1980年7月開始，先組織有關專家進行專題研究，后在全國各地開展地區(qū)性研討會，再將其成果提供給全國性研討會討論。每次研討會后均會發(fā)表一份報告，并在此基礎上公布結論性報告，總稱為《雷弗休姆報告》。在這份報告中，主張擴大大學招生對象和入學途徑?！?0世紀90年代英國高等教育的發(fā)展》(1985)，是由英國教育與科學大臣，蘇格蘭#65380;威爾士和愛爾蘭國務大臣向議會提出的綠皮書(規(guī)定了英國高等教育政策)，并由英國政府廣泛征詢大學撥款委員會#65380;英格蘭高教咨詢組的意見，經(jīng)反復研究后制訂。

英國和美國一樣，考試由考試專門機構策劃舉辦。1917年，英國成立了中學考試委員會(由大學考試機構#65380;教師代表#65380;地方教育部門代表組成)，推行“教育證書”考試(學校證書考試和高級學校證書考試)。這種考試成績成為評價學校#65380;學生畢業(yè)#65380;升學和就業(yè)等的必要依據(jù)。1951年，英國實行“普通教育證書”考試，面向在校生和非在校生。1965年推行“中等普通教育證書”考試，這是考慮到普通教育證書考試難度偏大，側重學術性，只適用于少部分學生而推行的。1988年開始實行“中等普通教育證書”考試，重在評價義務教育階段學生的學業(yè)成績和學校教學水平，兼顧上級學校#65380;用人單位#65380;教育部門#65380;家長等多方需求，并不是專門為大學選拔學生而進行的，而是為了滿足大學選拔優(yōu)秀新生工作的要求，依舊實行的普通教育證書考試。1989年，在英國還專門增加了一種高級補充水平考試。

德國(西德)

德國的教育改革非常重視科學化#65380;自主化。為此國內(nèi)設有名目繁多的咨詢會#65380;研究會#65380;委員會等專門機構，如教育咨詢會(1965—1975)#65380;教育制度委員會(1953—1965)#65380;學術咨詢會(各州成立有關高等教育的各種咨詢會)等。這些專門機構在教育改革決策中起著重要作用。如1957年成立的科學咨詢會，由38名委員組成，下設兩個委員會：一是科學委員會，由22名權威科學家#65380;教授組成，任期3年，其中6名由重要科研機構提名，6名由聯(lián)邦和州政府提名，最后由總統(tǒng)任命；一是由16人組成的行政委員會，包括部長#65380;迪森鋼鐵公司董事長#65380;全德工商會主席等?？茖W咨詢會提出了發(fā)展高教#65380;加強科研方面的建議，對高教建設重點及實施計劃#65380;對新建擴建高教的總體方案，具有建設性意義。1954年，成立的德國教育制度委員會，是由學者#65380;教育家#65380;家庭主婦#65380;教會代表#65380;工業(yè)家#65380;工會代表等多方面人士組成。這個委員會對建立西德統(tǒng)一的教育制度提出了不少方案，如《改組和統(tǒng)一普通公立學?？傆媱潯?65380;《德國學校制度改革》(1960)，就是由德國教師工會專門提出的。各州教育部長常務會議經(jīng)多方面長時間地研討，采納了這一計劃?！督逃贫鹊慕Y構計劃》(1970)，則由德國教育咨詢會提出，該咨詢會于1965年取代德國教育制度委員會而成立，這一結構計劃決定了后來德國(西德)教育改革的基本走向。該會統(tǒng)管除高教以外的全國教育，由專門委員和行政委員組成，它所提出的改革方案基本上左右了德國教育發(fā)展方向。《聯(lián)邦德國教育總法》(1985)，是由教育與科學部部長為配合高等教育的發(fā)展與改革，對1976年頒布的第一部高教總法進行修訂后產(chǎn)生的。在該法的指導下，專門成立了專家委員會。專家委員會的職責，就是保持與全國高等教育機構聯(lián)系，不斷修訂和完善“總法”，以提供給國會討論并通過。

德國與其他一些西歐國家一樣實行中等教育證書考試，不另實行全國高校入學考試。具有中學畢業(yè)證書(最低達到280個積點)資格者，就具有大學入學資格。而報考定額招生專業(yè)的學生，除證書以外還應參加所選專業(yè)的面試及相關職業(yè)技能評定。在2004年招生錄取中，畢業(yè)考試成績占51%，面試與技能考試成績占24%。德國與其他國家尤其與中國不同，在完全中學一般都設有考試實施委員會，具體負責考試的組織和實施。委員會的成員包括校長#65380;教師，主任由州教育機構委派代表擔任或指派學校的校長代理。該委員會擔當著大學招生管理主體的作用。

法國

法國政府在制訂各項大小教育決策時，充分發(fā)揮和依靠教育家#65380;科學家智能，甚至把制定決策方案的工作委托給某大學#65380;某專家。只是要求他們在制定方案前進行廣泛的公開討論，接受各方修訂案。同時，廣泛實行咨詢#65380;審議#65380;協(xié)議制度。法國中央#65380;各大學區(qū)，諸省均設立有自主的教育咨詢會。法國咨詢會大體上可劃分為傳統(tǒng)的咨詢機構和帶有勞資協(xié)議會色彩的協(xié)議機構。僅在高等教育方面，就有4個主要的教育咨詢機構：全國高等教育與科研咨詢會#65380;公立高校校長聯(lián)席會#65380;部際高教預測及方向指導委員會和全國公立高教機構評估委員會。此外，各大學區(qū)還設立了高校咨詢委員會#65380;各省建立高校協(xié)調委員會，這些機構專門對本地區(qū)高教問題進行咨詢。

法國所有教育領域的決策也廣泛推行科學化#65380;民主化#65380;專門化制度。如1944年戴高樂臨時政府時期的法國議會建立了由20人組成的教育改革委員會，正式提出了《教育改革方案》(郎之萬——瓦隆案)，成了戰(zhàn)后法國教育改革的基點。1983年公布的《為建立民主的初中而斗爭》報告，是由勒格朗教授于1982年向政府提交的研究報告。教育部長薩瓦里于1981年寫信給斯特拉斯堡路易·巴斯德大學教育學教授勒格郎，請他組織一個委員會專門研究初中教育改革方案。勒格郎接到部長的信件后，組織委員會并進行了一年多的研究工作。政府為解決當時高中入學率下降#65380;教育質量不能滿足社會需求等尖銳的現(xiàn)實問題，于1982年下半年委任巴黎第一大學教授普羅斯特組建9人工作小組。他們歷時一年，經(jīng)過征求專家#65380;各種社會團體#65380;中央及地方教育主管部門的意見，同時到中學進行實地考察，于1983年底，寫出并公布了《20世紀前夕的高中及其教育》報告。1985年，由法蘭西學院向總統(tǒng)提交了一份《未來的教育問題》報告。當時社會黨政府和教育界一直在討論一個問題：法國未來的教育究竟出路何在，教育應遵循哪些原則等重大問題?？偨y(tǒng)密特朗于1984年2月3日寫信給法蘭西學院院長伊夫·拉波爾特，請該院教授對此問題進行討論并提出報告。他們經(jīng)過一年多的共同討論和研究后，才完成了這份報告。

在法國讀完高中后的考試是“業(yè)士考試”。法國延續(xù)傳統(tǒng)方式，與英#65380;德等西歐國家相仿，采取資格考試制。這種考試有多種功能，不僅僅是為高校提供選拔新生的依據(jù)。首先，業(yè)士考試分為很多專業(yè)，采取多種“軌道”和“序列”，與高中教育的不同專業(yè)#65380;學業(yè)結構相應。業(yè)士考試包括必考#65380;專業(yè)#65380;自選等科目，考試的專業(yè)性主要表現(xiàn)在必考科目不同。其次，考試采取多種渠道，除大多數(shù)科目采取傳統(tǒng)的書面考試以外，有的還采取自選考試#65380;學生記錄手冊(記錄學生中學時期各學科的學業(yè)和班內(nèi)排名情況)以及補考等，以供評委參考多種因素，盡可能準確測定學生最終成績。再次，法國大學招生制度很靈活，大學享有較大的自主招生權。高中畢業(yè)生通過了業(yè)士考試，就有資格接受高等教育。法國不同類型大學都享有不同的方式對申報者進行“篩選”的自主權?？傊?，法國在延續(xù)著傳統(tǒng)的資格考試制度的同時，還根據(jù)不同時代的特殊需要，在科學#65380;民主#65380;自主的軌道上，不斷地進行調整#65380;改革，完善業(yè)士考試制度。

日本

縱觀日本戰(zhàn)后教改史，改革方案很少不是經(jīng)過審議會拍板的。日本除了作為文部大臣咨詢機構設立的中央教育審議會以外，還專門設置有教職員培訓#65380;教育課程#65380;社會教育#65380;保健教育#65380;理科教育#65380;私立大學#65380;大學設置等12個常設審議機構。這些機構不僅保證了教改的獨立性#65380;科學性，而且調動了教育科研人員的積極性，推動了教育科學的迅速發(fā)展。中央教育審議會議于1971年推出了一個咨詢報告《關于今后綜合地擴充和調整學校教育的基本實施方針》，此為日本第三次教育改革的開端(日本第三次教育改革從1971年開始)。1981年，又明確了今后日本教育改革以終身教育為指導方針。在此基礎上，于1983年推出了有關培養(yǎng)學生創(chuàng)造能力的“七個標準”等。為此，日本課程審議會于1986年公布了《關于改善中小學教學大綱的標準》的咨詢報告，并先后公布了新修訂的初#65380;高中的教學大綱。

日本政府還于1984年新組建了作為日本首相咨詢機構的臨時教育審議會，由25名委員即大學校長#65380;教授#65380;企業(yè)界#65380;勞工#65380;財政界#65380;評論家#65380;中學校長#65380;小學教師#65380;地方教委委員#65380;博物館長等代表組成，經(jīng)國會同意后由首相任命。另外還有20名專門委員，也由首相任命。臨時教育審議會下設6個委員會，很快于1984年9月5日接受首相的咨詢，完成了題為“為使教育適應我國社會變化和文化發(fā)展而進行各項改革的基本方針”的報告。自1984年8月至1987年8月，為推進教育改革，該審議會又專門增設了3個推進機構：1.推進教育改革閣僚會議；2.政府與自民黨推進教育改革委員會；3.推進教育改革本部。這是個執(zhí)行機構。此外，還成立了8個課題組，這些課題組深入分析了100多年來教育發(fā)展的本質變革，透視了教育現(xiàn)狀，科學地制定出21世紀教育改革方案。

日本高考制度是通過科學化#65380;民主化#65380;專門化的途徑，逐步改革和完善的。他們主張采用多種標準衡量和錄取考生，由各大學按各自的教育科學水平獨立招生，把考生所受教育水平作為錄取新生的一個依據(jù)；建議由各大學制訂出獨立考試#65380;錄取有個性新生的新制度，以國立#65380;公立#65380;私立大學均可自由利用的統(tǒng)考取代現(xiàn)行的“第一次考試”；改進現(xiàn)有“大學入學考試中心機構”職能，加強各大學招生考試機構的機能，改變升學考試制度；并擴大國立大學招考機會，擴大學生升學機會，采用更靈活#65380;更自由的招生辦法，給三年制以上高等專修學校畢業(yè)生以報考大學的機會。

1990年，為避免各大學之間差別的表面化，廢除了第一期和第二期錄取新生制度(名牌大學先錄取，其余大學后錄取的制度)。各大學的獨立考試(指大學自主的第二次考試)，除了利用第一次考試成績外，還普遍增加面試#65380;小論文#65380;實際技能考察#65380;聽力檢查#65380;推薦入學#65380;特別選拔(對歸國子女#65380;成人等)。又根據(jù)臨教審的報告精神，開始實行“大學考試中心”的考試。此考試評價考生在高中階段掌握的基礎課程的水平，由國立#65380;公立#65380;私立大學與大學考試中心協(xié)作共同實行。由此，各大學可以根據(jù)自己的需要，自行決定利用的課程和科目，并使考生容易按自己特點適應性報考大學。這樣，有效地控制了考試“一刀切”或“序列化”的發(fā)展，為國立#65380;公立大學考試機會多次化，還引進了“連續(xù)方式”和“分離-分割方式”。

1996年，日本15屆中央教育審議會公布題為《21世紀日本教育的發(fā)展方向》的咨詢報告。報告指出：過度的升學考試競爭，對培養(yǎng)學生“生存能力”(這是日本教育的發(fā)展方向)#65380;對創(chuàng)造輕松愉快的環(huán)境，是一個很大的障礙。為解決這個問題，要求大學從招生方法多樣化#65380;評價標準多樣化基本觀點出發(fā)，采取面試#65380;小論文#65380;考察實技等措施改革招生制度，實現(xiàn)考試機會多次化，導入特別選拔，有效利用大學考試中心考試等。

近10年來，文部省和高校對高考方式更是進行較大維度的改革：擴大高校的招生自主權，招生方式靈活和多樣化，更加注重對學生能力#65380;素質的考察，鼓勵學生學有專長。具體地說，招生主要依據(jù)考試中心命題的統(tǒng)考成績#65380;高?？荚嚦煽兒透咧谐煽?。統(tǒng)考側重考察高中生掌握基礎課程的情況，力求個性化#65380;多樣化。各高校根據(jù)自己需要選擇考試科目。高校的考察內(nèi)容包括專業(yè)水平考試#65380;實際操作應用能力#65380;小論文#65380;面試，著重考察學生專業(yè)適應性#65380;素質及其能力。

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[責任編輯：陳陽鳳]