摘要 經濟上的窘迫性、能力資源欠缺性、享有社會權利的不足性、社會生活的低層次性、貧困的群體性和集中性以及心理的不穩(wěn)定性與承受能力的脆弱性，是寧波也是其他經濟發(fā)達地區(qū)城市農民工貧困表現的主要特征。根源主要在于正式制度的障礙和缺陷、非正式規(guī)則中軟性制度的慣性與束縛以及相關實施、監(jiān)督機制的不健全。中國城市農民工貧困問題的解決，除了從改革不合理的制度入手，強化制度、非正式制度與實施機制的建設外，還必須在城市給農民工一個尊重和自我尊重的社會空間，全面提升他們的人文素質。

關鍵詞 經濟發(fā)達地區(qū)；農民工；貧困；特征；制度根源

中圖分類號 C91 文獻標識碼 A 文章編號 1002－7408(2008)05－0070－03

作為城市中的一個龐大群體。城市農民工近年廣受媒體和學界關注，他們面臨的種種困難。實際上是他們作為一個社會群體陷入貧困的表現。他們的貧困是否能得到解決，對我國和諧社會的構建具有舉足輕重的地位。然而綜觀國際社會貧困研究的視角，我們不難發(fā)現，以往貧困的研究主要立足于“普遍性”，即貧困人口的總體生活表現、原因，以及與之對應的貧困測量手段和反貧困對策，對特殊群體的貧困關注很少，而其中對流動到城市的農民工這一群體尤為忽視。目前我國城市農民工近12億人左右，而經濟發(fā)達地區(qū)又是他們的主要集中之地，因此，從實際調研出發(fā)，以制度經濟學為根據，對經濟發(fā)達地區(qū)農民工的貧困問題進行剖析。一方面可以對主流城市貧困研究進行反思，另一方面通過對城市農民工貧困問題的研究提出對特殊群體的關注也具有重要理論價值和實踐意義。

諾貝爾經濟學獎獲得者阿馬蒂亞，森指出：貧困不單純是一種供給不足，而更多的是一種權利不足。興于20世紀90年代的社會排斥理論也認為，貧窮的群體是被社會排斥的社會成員。社會排斥不但指在經濟資源上的長期匱乏，還指在社會關系上、心理上、文化上和政治參與上的長期被隔絕。因此，雖然經濟貧困是農民工貧困表現的典型特征，但如果僅簡單地從收入上來分析，我們很難認定我國城市農民工群體的貧困程度。事實上，作為一個整體，他們的經濟收入遠遠大于留在原籍務農的收入，甚至他們中部分的收入還高于城市中下崗員工等其他弱勢群體，但這并不能說明他們就擺脫了貧困。為了能真實全面反映在經濟發(fā)達地區(qū)這一群體的現狀，揭示其貧困產生的原因，課題組以新的視角，設計了包括物質生活、精神生活、社會權利等在內的新的貧困考察指標，采用分層抽樣、重點訪談、隨機走訪等多種方式，對寧波十一縣市區(qū)千余名農民工進行了調查。

一、經濟發(fā)達地區(qū)城市農民工貧困的表現特征

1.經濟上的窘迫性。經濟上的窘迫是經濟發(fā)達地區(qū)城市農民工貧困的根本屬性，它造成了大多農民工在社會公認的物質生活指標體系中處于弱勢。這種窘迫性集中表現在：與發(fā)達地區(qū)經濟發(fā)展水平相比，與發(fā)達地區(qū)高昂的生活成本相比，農民工的經濟收入無論在絕對水平還是相對水平上。都基本上處于社會底層，他們的消費結構中絕大部分或全部的收入主要用于食品，恩格爾系數較高；收入不穩(wěn)定，生活質量較低，基本上使用廉價生活用品，文化、娛樂消費等缺乏，甚至導致學齡兒童失學。調查顯示，寧波的人均CDP去年已達6400美元，社會平均工資每月約2200元，而農民工的月收入平均只有800元左右。雖然這個數字表面上看遠高于一些經濟欠發(fā)達地區(qū)的居民收入水平，同時也高于寧波城市居民的最低生活標準水平，但如果計人小孩上學支付的額外費用、較高的房屋租金以及缺少就醫(yī)看病的醫(yī)療保險等高昂的社會生活成本，寧波大多農民工仍處于較低的生活水平。調查表明，寧波農民工每月生活開支平均為500－800元，其中61.9％人的最大生活開支為吃，35％的人為住房開支(房租)，用于娛樂等精神生活消費的比例不足5％。調查中46.1％的農民工月收入不穩(wěn)定，35.5％的農民工月收入在700元以下，低于寧波城市最低生活保障水平，5％的農民工月工資不足500元，達不到最低工資標準，26％的農民工不能按月及時領到應得工資，甚至0.6％的農民工每月根本無法領到工資，這種現象不僅在寧波建筑行業(yè)普遍存在，在其他行業(yè)也屢禁不止。

2.能力資源的欠缺性。農民工離開農村向城市流動，使他們有了能力等方面的需求(如技能培訓)。當流動使得他們這些需求得不到滿足時，他們就會處于貧困狀態(tài)。在城市，大多數農民工雖然年輕有抱負，但由于教育程度普遍低下，職業(yè)技能不足，而獲取培訓的機會又缺乏等，使他們因流動而產生的這種能力需求無法得到滿足，從而導致農民工總體的個人能力顯著不足。調查顯示。寧波務工的農民工中，18.6％的人為文盲，56.6％的只有初中或小學水平，高中文化程度的不足20％，而具有大專以上文化程度的只有3.6％；這些人中66.67％的人從未接受過職業(yè)培訓，27.7％的人接受過半年以內的短期培訓，只有不到6％的人參加過半年以上的培訓。在參加培訓的人中，由單位或政府出資培訓的只占13.6％。由此可見，城市農民工能力的不足與能力提升獲取的資源缺乏。是他們在城市貧困表現的又一顯著特征。

3.享有社會權利的不足性。社會權利主要涵蓋公正和適當的資源分配權、就業(yè)勞動權、醫(yī)療權、財產權、住房權、晉升權、教育權和社會保障權等，但社會的歧視與排斥卻使流動到城市的農民工。無法或難以享受到城市居民所享有的這些基本權利。貧困是一種經濟上的弱勢，但實際上直接影響和改變經濟權利的主要因素則是社會權利。當一個公民的社會權力呈現缺失或不足時，他的就業(yè)權利就自然會受到侵犯，而一旦就業(yè)無法保障那么其收益等經濟權也就成了空話。寧波農民工實際所享有的社會權利與城市居民相比嚴重不足，相當多的農民工都游離在勞動保險等社會保障制度的大門之外。如調查中57.11％的農民工沒有簽訂勞動合同，只有26.9％的人簽訂了固定期限合同；在醫(yī)保、養(yǎng)老、工傷、失業(yè)等基本保險中，23％的農民工沒有參加任何一種類型的保險，55％的人只參加了其中一項，而參加三項以上的人群比例不足6.7％；參加工會只有10.6％的參加率，82.4％的人認為在單位沒有機會作為代表參加職代會，77.9％的人認為自己參加居住地所在的社區(qū)活動的機會幾乎為零；84.5％的農民工在生病需要醫(yī)治時，醫(yī)藥費全部由自己承擔。

4.明顯的群體性和集中性與社會生活的低層次性。在寧波，外地農民工交往圈子大多集中在與自己有一定親緣或地緣關系的同階層的人的內部，與當地居民交往甚少。為了能在城市社會生存，他們經常是同鄉(xiāng)集聚在一起，形成由地緣關系而聚集在一起的外來民工集中居住區(qū)，使貧困具有明顯的集中性。同時由于文化素質相對較低，寧波大多農民工主要集中在建筑、紡織、制造等條件艱苦、污染較重的行業(yè)，從事著收入較低的苦、臟、累職業(yè)。共同的或相似的經歷，較為艱難的共同生活處境，使他們形成了一種強烈的認同感、歸屬感，從而表現出共同的群體意識與較強的群體性特征，社會生活基本處于社會最底層次。這種低層次不僅表現在他們生活質量較差，居住條件艱苦、醫(yī)療條件得不到保障，還表現在休閑方式比較單調，社會權利和言論不被重視，以交往力為核心的社會資本匱乏，社會交往的圈子狹小，交往對象單一、層次低下。農民工業(yè)余時間的休閑方式主要是看電視、打牌、聊天或看報紙聽廣播，其他諸如旅游等活動有70％以上人員是“從不”參加；60％左右的進城農民工認為進城后最親密的朋友是一同來打工的老鄉(xiāng)，23％的人認為是進城后認識的農民朋友。只有約13％的人認為是進城后認識的城里人。他們對城市社會和文化的融入非常有限，基本上處在一種與城市社會相對隔離的亞文化環(huán)境之中。

5.心理的不穩(wěn)定性與承受能力的脆弱性。經濟貧困、能力的不足、社會的歧視與排斥以及進城面對失業(yè)的威脅，必然不同程度地摧毀農民工作為群體的心理自衛(wèi)防線，使他們極易產生“相對剝削感”、心理上的不平衡，從而理智和正確地對待外界影響的能力較差。調查顯示，60％以上的進城務工農民都曾不同程度地受到了城市人的“白眼”，常被視為“老土”；53％左右的農民工遭到過老板、包工頭等在工作待遇上的不公甚至粗暴對待，40％農民工認為社會對他們不公，心理的不平衡感較為強烈。一旦出現某些誘因，則在他們身上很容易發(fā)生對社會不利的暴力行為。

二、貧困產生的制度經濟學分析

1.正式制度中的障礙和缺陷。戶籍管理制度是城市農民工面臨的首要的也是最重要的制度障礙，正是戶籍管理制度和與戶籍制度相連的就業(yè)制度，阻礙了人員、資本的自由流動，造成了今天城市農民工身份和職業(yè)的尷尬：一方面，城市的發(fā)展需要大量農民工；另一方面，城市又以他們的身份為由設置包括就業(yè)、教育、社會保障等種種制度障礙。剝奪他們公平競爭的自由，把他們排斥到一個與城市居民不同的勞動力市場上，使他們只能從事城市居民不愿做的臟、累、苦、險等職業(yè)，成為城市社會最底層。雖然政府及社會已經意識到了這一問題的惡果，并采取了一系列的制度措施，如發(fā)放城市綠卡、暫住證，對他們實行一系列的優(yōu)惠政策等，但問題是，這樣一些補救性的權宜之策不僅沒有打破這種身份上的差別，從根本上消除因農民工身份而引發(fā)的就業(yè)、教育、社會保障等一系列歧視，反而又以另外一種合法的方式，再次給農民工貼上了二等公民的標簽，進一步強化了他們與當地城鎮(zhèn)居民身份的差異。我們的調查當問及寧波農民工對政府發(fā)放城市綠卡、暫住證等的看法時，相當一部分人表示。雖然政府的這些舉措對改善他們目前的處境有幫助，但這并沒有改變他們地位低下的處境，仍使他們感到低人一等。

其次，正式組織制度的缺乏與無為，使在城市務工的農民工群體成為“聯系松散的土豆”，導致他們在同企業(yè)主、地方政府的博弈過程中往往處于劣勢，無法為自身的利益抗爭。如工會是企業(yè)工人表達與維護權益的基本組織，在寧波企業(yè)也不是普遍存在。即使一些企業(yè)設置了該組織機構，但由于工會與企業(yè)之間存在利益關系的紐帶或本身職權的有限，致使現存的大多數工會組織也往往形同虛設。在寧波，37.3％的農民工之所以至今未加入工會，是因為所在企業(yè)沒有；31.5％的人則根本不知道單位是否有；11％的人則因工會不能為自己謀求權益而不愿參加；當遇到困難或合法權益受損時，近50％的農民工選擇自己想辦法解決。這種合法的利益表達渠道和談判平臺的缺乏，不僅使進城農民工對城市社會事務的參與處于“缺席”狀態(tài)，而且使他們處于城市利益表達權的最底層，權益的獲得更多地只能是依靠其他集團的仁慈和善心。

第三，在土地制度方面，盡管農民擁有長期的農地承包權和經營權，但這種權利缺乏市場交易性，農民還不能完全自主支配及自由處置土地使用權。如出租、抵押、入股、轉讓等。當農民決定到城市發(fā)展時，其對土地的權利不能通過市場或有效途徑轉換為相應的社會保障權利或資產價值。由于土地制度的這種缺陷，使得廣大在城市就業(yè)的農民工既不能享受與城市居民同等的社會保障待遇，又不愿意放棄他們在農村的土地權利，他們的土地權利實際上處于貶值或閑置的狀態(tài)，甚至成為一種束縛。

2.非正式規(guī)則的障礙和缺陷。一是表現在傳統(tǒng)文化與意識等軟性制度方面。盡管正式制度具有很大的強制性。但正式制度只是決定行為選擇的總體約束中的一小部分，我們參與的各種社會經濟活動所無意識地展現的習慣等非正式制度同樣在制約著我們自身的行為。在城市農民工陷入貧困的過程中，中國歷史悠久的封建傳統(tǒng)留下的階層觀念和計劃經濟下長期形成的城鄉(xiāng)對立思想、風俗、習慣、價值等在內的非正式約束的社會意識文化積淀，形成了對農民工的角色設定，使農民工在城市中成為社會排斥的對象：一方面，他們作為五種社會地位等級中的底層中的一部分，受到其他階層的歧視；另一方面，他們還受到同為社會底層的城里人如下崗職工的排斥。如調查顯示，在寧波近60％以上的市民對農民工存有偏見，且把城市各種犯罪率的提高皆歸于農民工的涌入，同時不少市民對農民工持蔑視態(tài)度等。兩方面的原因使農民工在城市難以得到應有的尊重，使農民工的就業(yè)權、健康權、社會保障權等權益的缺失合理化。同時，農民工自身素質的限制以及多年形成的低人一等的自我評價，也不利于他們在城市發(fā)展個人社會網絡，爭取應得的社會權利。二是表現在企業(yè)保障制度的路徑鎖定上。目前，我國現行的單位保障制度的一個最為突出缺陷就是過分路徑依賴，創(chuàng)新性不足，“多層次”的目標保障設計機制并沒有建立起來?，F實中政策設計者總是試圖通過激活原有單位保障的功能，將新的扶貧措施與原有的企業(yè)保障體制進行嫁接。例如，政府要求企業(yè)負擔起某些本該由政府負擔的社會目標——失業(yè)救濟、養(yǎng)老福利等社會保障。這些費(稅)作為與工資相區(qū)別的企業(yè)成本的組成部分，其支付的多寡必然會直接影響到企業(yè)利潤的大小。因此，以追求最大利潤為目標的企業(yè)業(yè)主，就會產生自我強化機制，存在將職工社會保障成本外推，讓政府、社會組織來承擔，或轉嫁給本企業(yè)職工的“外部化”和“職工化”的內在沖動。同時，企業(yè)所擁有的信息資源優(yōu)勢又為他們作出這種抉擇提供了便利，而處于信息嚴重不對稱地位的政府，難以及時全面地了解各企業(yè)的經營狀況、負擔系數及工資水平等，因而難以對企業(yè)的保障行為進行全面有效的監(jiān)控。從而使企業(yè)把制度鎖定在原先的路徑上，使得諸如對農民工的社會保險、醫(yī)療保險，甚至保障其生命健康的工傷保險等政策屢屢失靈。不能有效幫助處于弱勢群體地位的農民工。

3.實施機制的障礙和缺陷。新制度經濟學認為，判斷一個國家的制度是否有效是看這個國家制度的實施機制是否健全。離開了實施機制，任何制度尤其是正式制度就形同虛設，“有法不依”比“無法可依”更壞。在我國，雖然政府對城市農民工的貧困問題極為重視，相繼出臺了許多保護農民工、提高農民工的政策與制度，但是由于缺乏健全的實施與監(jiān)督機制，這些政策與制度更多地成了一紙空文。如在寧波，政府先后出臺了數十項旨在提高農民工待遇與地位的相關政策與措施。比如調高最低工資、建立就業(yè)管理平臺，提供免費中介服務、推進農民工醫(yī)療保健和兒童保健免疫等，但真正享受到這些措施益處的農民工比例卻很低。據調查，在數十項收益措施中，農民工從中受益三項以上的不足8％，而從中獲益一項的也只有31.85％；60％人認為政策雖好，但執(zhí)行效果不好，且對政策執(zhí)行滿意的比例只有9.11％，不滿意的32.55％，大多農民工均把保障制度缺失的第一大原因歸于實施與監(jiān)督機制不健全。這也是寧波政府在制定了一系列政策措施后，每年仍然要花很大力氣，專門組織人力與物力，為農民工討薪的原因。

三、結論與建議

城市農民工的貧困問題既是城市的問題也是農村的問題：更關系到我國和諧社會的建設問題。對寧波的實證分析表明，我國現行的一些制度，無論正式還是非正式的，都對流動到城市的農民工極為不利。正是這些制度的障礙與缺陷，導致了我國農民工群體處于社會的邊緣與貧困狀態(tài)。因此根治中國城市農民工的貧困問題，還得從改革不合理制度著手，尤其是由此導致的權利貧困。“普遍的貧困”不可能由個體破解。制度性貧困只能尋求制度性破解。作為城市之中被邊緣化的弱勢群體，農民工除了需要物質上的幫助外，更需要人文素質的全面提升。因此，今后除了要完善相關正式制度的建設，構建一個有利于農民工的就業(yè)制度、土地制度、教育培訓制度、組織制度和社會保障制度外，還要強化非正式制度與實施機制的建設，改變社會對農民工與農民工自我評價的觀念，在城市給農民工一個尊重和自我尊重的社會空間。惟有這樣，城市農民工群體的貧困問題才能從根本上得到解決。

責任編輯 王潤秋