摘要 通過可持續(xù)發(fā)展概念引出可持續(xù)政府管理概念。目標(biāo)風(fēng)險與抵消性風(fēng)險之和最小時的政府管理才是可持續(xù)的政府管理。政府管理在三個層次——立憲層次、政策的制定層次和行政層次——上存在抵消性風(fēng)險。而且，由于在市場與政府作用范圍的界定中政府實(shí)質(zhì)上起了關(guān)鍵性的作用，并在一定程度上決定了目標(biāo)風(fēng)險與抵消性風(fēng)險的大小，因而政府在制定和實(shí)施政策時，應(yīng)該更加謹(jǐn)慎。

關(guān)鍵詞 可持續(xù)發(fā)展；可持續(xù)的政府管理；目標(biāo)風(fēng)險；抵消性風(fēng)險

中圖分類號 D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002－7408(2008)05－0013－03

一、問題的提出

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性歷來是經(jīng)濟(jì)學(xué)家們關(guān)注的問題。從1798年馬爾薩斯關(guān)注有限土地能否支撐英國的人口增長開始，人們注意到了資源的有限性對經(jīng)濟(jì)增長的約束。1865年，Jevons關(guān)注英國有限的煤供應(yīng)量能否支撐不斷增長的能源消費(fèi)。1952年，美國的原料政策委員會關(guān)注給定不可更新礦產(chǎn)資源戰(zhàn)時消耗急劇增加而供給量有限情況下美國戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)增長。1972年，Meadows和其他學(xué)者關(guān)注給定地球所能提供的原材料投入和所能吸收的產(chǎn)出廢物最終能力有限時。工業(yè)文明的可持續(xù)性，即《增長的極限》。1980年3月5日，聯(lián)合國大會向全世界發(fā)出呼吁：“必須研究自然的、社會的、生態(tài)的、經(jīng)濟(jì)的以及利用自然資源過程中的基本關(guān)系，確保全球的持續(xù)發(fā)展”。1983年，聯(lián)合國授命挪威首相布蘭特夫人(G·H·Brundtland)為世界環(huán)境與發(fā)展委員會主席，以“持續(xù)發(fā)展”為基本綱領(lǐng)，制定了全球的變革日程。在布蘭特夫人的領(lǐng)導(dǎo)下，世界環(huán)境與發(fā)展委員會于1987年出版了報告<我們共同的未來>。1992年里約熱內(nèi)盧聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過了《21世紀(jì)議程》，對人類環(huán)境與發(fā)展問題進(jìn)行了全球性規(guī)劃，提出了可持續(xù)發(fā)展的新思路。隨著該議程的通過，可持續(xù)發(fā)展模式成為了各國政府的共識。然而對于什么樣的發(fā)展才是可持續(xù)的這一點(diǎn)上，人們之間并沒有達(dá)成共識。

可以將目前出現(xiàn)的各種可持續(xù)發(fā)展的定義大致分為兩類：第一類從宏觀經(jīng)濟(jì)整體的角度至上而下定義該術(shù)語。將可持續(xù)發(fā)展界定為某種增長(率)，該增長(率)“滿足當(dāng)代需要。而不削減后代發(fā)展需要”(WCED，1987，P89)，或該增長(率)可以維持不下降的人均資本福利(參見如Howarth 1997，Pezzey1997。Solow 1992)。第二種方式采取由下至上的方法，認(rèn)為應(yīng)該在發(fā)展的每一個決定中聯(lián)系并協(xié)調(diào)三個目標(biāo)——經(jīng)濟(jì)繁榮、環(huán)境質(zhì)量和社會平等(稱為3Es)(參見如PCSD 1999；PCSD1996；Ruhl 1999)。但這種方式向下進(jìn)入了無盡的詳細(xì)列舉各個私人部門改進(jìn)的可能性之中。Jonathan BaertWiener(2000)認(rèn)為，第一種界定方式并沒有確定宏觀層次可持續(xù)發(fā)展所需的微觀層次行為的標(biāo)準(zhǔn)，因而只見森林不見樹；而第二種界定方式很可能導(dǎo)致對各個利益主體在各個決策中每種可能性的無盡的詳細(xì)列舉而只見樹木難以看見森林。他同時認(rèn)為，從上至下和從下至上中的方法對中間層——人類社會的制度機(jī)制，尤其是政府組織考慮不足。

長期以來，政府都被認(rèn)為是仁慈、公正的代表，政府管理具有可持續(xù)性是理所當(dāng)然的。如Cameron＆Abouchar(1991)、Revesz(1999)、Howarth(1995)等人認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就需要實(shí)施“預(yù)防原則”。該原則是為了“預(yù)防強(qiáng)加在環(huán)境上的物質(zhì)或行動對環(huán)境產(chǎn)生逆向影響?！?它尋求)對當(dāng)前狀態(tài)下污染者繼續(xù)污染的憑借的逆轉(zhuǎn)，和對嚴(yán)重破壞環(huán)境的工業(yè)發(fā)展重新估計價值”。要實(shí)施該原則，就需要政府對私人產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管制，除非私人產(chǎn)業(yè)可以證明沒有不利于環(huán)境的影響(參見Cmss(1996))。這種思考方法的前提是政府為仁慈的外生變量，擁有制定和實(shí)施政策所需的所有信息，能夠恰當(dāng)?shù)爻C正私人部門行為對環(huán)境的不利影響。

然而在現(xiàn)實(shí)生活中，政府作為經(jīng)濟(jì)主體之一，遠(yuǎn)不是發(fā)展的外生力量，而是內(nèi)生的和不完善的人類機(jī)構(gòu)。因此，可持續(xù)性問題不僅存在于市場的發(fā)展中，同樣也存在于政府的管理之中。本文將在第二部分闡明可持續(xù)的政府管理含義的基礎(chǔ)上，在第三部分對造成政府管理存在抵消項(xiàng)風(fēng)險的原因進(jìn)行分析，在第四部分進(jìn)行總結(jié)。

二、可持續(xù)政府管理的界定

作為經(jīng)濟(jì)行為的直接參與者和管制者。政府可以運(yùn)用駕馭在整體經(jīng)濟(jì)和社會之上的權(quán)力。然而，這種權(quán)力并不能確保政府擁有所需的充分信息做出科學(xué)的決策，并有效地實(shí)施該政策。而且在現(xiàn)代市場環(huán)境下，政府不再是單一中心的決策部門，而是被分解為各個部門、各個地區(qū)的多中心決策部門，政府部門內(nèi)部同樣存在著矛盾和摩擦。這些情況會對市場、資源環(huán)境的使用等方面產(chǎn)生系統(tǒng)性的、顯著的沖擊。這種沖擊可能有害于也可能有利于社會整體的運(yùn)行，甚至可能難以將沖擊的效果進(jìn)行嚴(yán)格地區(qū)分：在某些方面，某種程度上是有利的?？稍诹硪环矫妗⒘硪怀潭壬峡赡苁怯泻Φ?。因此，可持續(xù)發(fā)展不僅僅是判定、矯正市場失靈問題，同時也是判斷、矯正作為補(bǔ)救措施的政府管理問題。給定存在政府失靈和市場失靈時，挑戰(zhàn)就是使兩者之和最小(Buchanan＆Tullock，1962)。因此。可持續(xù)的政府管理必是涉及制度和政策措施在政府風(fēng)險和市場失靈之間來最優(yōu)化管理(Wiener，2000)。如果將市場自發(fā)行動達(dá)不到可持續(xù)發(fā)展的要求視為市場行為的風(fēng)險，那么政府對市場失靈的矯正從而產(chǎn)生的對環(huán)境和資源的破壞就可視為政府行為的風(fēng)險。政府風(fēng)險包含了“目標(biāo)風(fēng)險(tar－get risks)”和“抵消性風(fēng)險(counter－vailing risks)”兩種。目標(biāo)風(fēng)險是指政府對市場失靈不進(jìn)行干預(yù)或少進(jìn)行干預(yù)的風(fēng)險。干預(yù)越少，由于市場失靈帶來的社會、環(huán)境和資源的不利影響越大。抵消性風(fēng)險是政府矯正市場失靈過程中對社會、環(huán)境和資源可能造成的副作用。政府干預(yù)越多，抵消性風(fēng)險也越大。如果說目標(biāo)風(fēng)險是政府放任市場發(fā)揮作用時社會資源的配置對最優(yōu)狀態(tài)的偏離，那么抵消性風(fēng)險就是政府干預(yù)市場時社會資源的配置對最優(yōu)狀態(tài)的偏離。

因此，在市場和政府的問題上。并不是政府應(yīng)不應(yīng)該管的問題，而是應(yīng)該管多少以及如何管的問題。而且，由于憲法是政治秩序和制定政治決策的基本規(guī)則，其本質(zhì)上界定了市場活動和政府活動的相對范圍。因此，在市場與政府作用范圍的界定中，政府實(shí)質(zhì)上起了關(guān)鍵性的作用。這就需要對阻礙政府管理可持續(xù)性的因素進(jìn)行研究。又由于目標(biāo)風(fēng)險較好理解，市坊對環(huán)境和資源所造成的不利影響也有目共睹，相比較起來。政府管理的抵消性風(fēng)險則隱蔽得多。下面，我們將從立憲層次、一般政策的制定層次、行政層次幾方面探討政府管理中存在抵消性風(fēng)險的原因。

三、政府管理中存在抵消性風(fēng)險的原因

1.立憲層次。布坎南將公共選擇分為兩個層次——立憲層次和后立憲層次，這兩個層次具有完全不同的特征。立憲層次的選擇是對規(guī)則本身的選擇，后立憲層次的選擇是在一定規(guī)則之下的選擇?？梢钥闯觯诹棇哟螌σ?guī)則的選擇是后立憲選擇的基礎(chǔ)。我們先來看一下立憲層次存在抵消性風(fēng)險的原因。

我們在這里分別考慮兩種類型的政府體制：直接民主和代議制民主。在直接民主中，選民依據(jù)一定的規(guī)則直接對政策選擇進(jìn)行投票。由于實(shí)際操作中通常采用的是多數(shù)規(guī)則。選民會認(rèn)識到，任何政府行動都存在一定的成本和收益，但是無論是個人分享的收益還是分擔(dān)的成本之間難以達(dá)到一致，而且個人會意識到自己的決定無足輕重，這樣單獨(dú)的個人會采取不負(fù)責(zé)任的態(tài)度，他會隱藏偏好，要么回避作出確定的選擇，要么隨意作出選擇。而在代議制民主中，被選舉的政治家與官員作為選民的代理人制定政策。除了在直接民主中選民會由于“理性的無知”作出不恰當(dāng)?shù)倪x擇而外，代議制民主還存在另一個問題——政治家和官員作為選民的利益代表，兩者之間是委托一代理關(guān)系。由于信息的不對稱，政府很可能偏離公共利益而追求起自己的利益。一方面，公共選擇過程中，參與決策的各個利益集團(tuán)相互討價還價，在相應(yīng)的規(guī)則下達(dá)成一定結(jié)果。而這種結(jié)果是否能夠最大化公共利益，是否造成了外部性(即是否對某些利益群體造成了傷害)，并不在決策考慮的范圍內(nèi)。另一方面。政府行政機(jī)構(gòu)是公共決策當(dāng)然的實(shí)施主體。在行政過程中，必然出現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)及官員利用手中掌握的自由裁量權(quán)，使政策的實(shí)施結(jié)果有利于自身。

總之，選擇主體、實(shí)施主體共同構(gòu)成了復(fù)雜的“經(jīng)濟(jì)人總體”，使得政府的目標(biāo)和行為函數(shù)可能會偏離社會福利最大這一原則。這就要求在代議制民主下對政府實(shí)施適當(dāng)?shù)募睢?/p>

2.一般政策制定屢次。立憲后，政府將根據(jù)憲法制定一般的政策法規(guī)。在這個階段中，政府官員的素質(zhì)、政府部門的多重目標(biāo)，以及政府信息的不充分等都會導(dǎo)致抵消性風(fēng)險的產(chǎn)生。

首先，政府官員素質(zhì)不足。如果政府要建立并執(zhí)行可持續(xù)性原則。相關(guān)官員就需要擁有以下素質(zhì)：遠(yuǎn)見。復(fù)雜原則的明確表達(dá)，有效地執(zhí)行，學(xué)習(xí)和適應(yīng)。政府當(dāng)局必須能夠首先辨別政策的缺陷，然后進(jìn)行調(diào)整以克服這些缺陷。他們也必須能夠認(rèn)識到資源控制的哪些方面最好留給非政府部門的行為者，然后實(shí)施自我約束把這些方面留給非政府部門行為者。然而這些要求對于政府官員而言通常過高。因?yàn)樽匀毁Y源管理的復(fù)雜性常威脅到這些部門的機(jī)構(gòu)利益或提供了機(jī)會加強(qiáng)他們的利益，由于政治家和官員具有擴(kuò)張政府行為范圍和規(guī)模的內(nèi)在動力和傾向，因此政治過程本身通常不會產(chǎn)生發(fā)現(xiàn)錯誤和糾正錯誤的有效機(jī)制。

其次，政府部門多重目標(biāo)的影響。政府通常都被賦予實(shí)現(xiàn)多重目標(biāo)的使命，諸如經(jīng)濟(jì)增長、充分就業(yè)、物價穩(wěn)定、保護(hù)環(huán)境等。多重目標(biāo)會使得政府行為趨于通過忽略一些目標(biāo)來注重那些與其利益一致的目標(biāo)(March and Simon，1958)。而且布坎南和塔洛克認(rèn)為，個人對特殊受益計劃更感興趣，往往使普遍受益計劃受到輕視，從而有利于特殊收益計劃。對于既要利用資源給當(dāng)代居民提供更高的收入和更好的生活質(zhì)量又要保護(hù)資源為子孫后代著想的政府。在目標(biāo)之間進(jìn)行權(quán)衡會導(dǎo)致部門關(guān)注自身利益密切相關(guān)的目標(biāo)的同時，忽略環(huán)境資源的保護(hù)造成環(huán)保的真空地帶。

第三，政府政策制定難以保證科學(xué)性。首先，由于信息不充分，政府在制定政策時難以全面預(yù)料可能的后果。例如，當(dāng)政府控制一種形式(如空氣)的污染時，會簡單地導(dǎo)致另一種形式的污染，如水、土地或工作場所的污染(GrahamWiener 1995)；當(dāng)政府單獨(dú)限制二氧化碳排放時，會導(dǎo)致甲烷排放的增加，潛在地引起全球變暖的凈增加(Wiener，chapter 10in Graham＆Wiener 1995)；當(dāng)政府禁用一種殺蟲劑時。會導(dǎo)致生產(chǎn)者使用另一種殺蟲劑，從而潛在毒性更大或潛在地將風(fēng)險從消費(fèi)者轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)者(Gray＆Graham，chapter 9 in GrahamWiener 1995)。當(dāng)政府命令用熱水噴射即時清理石油溢出時，這種做法會損害沿岸微生物，最終對海岸的破壞勝過溢出本身(Lancaster 1991)。這類政策實(shí)施的結(jié)果僅僅是一種風(fēng)險對另一種風(fēng)險的替代，而非風(fēng)險的消除，這些結(jié)果不僅在很大程度上違背了政策制定的初衷，也是在政策制定時難以預(yù)計的。其次。立法上對自然資源的整體性保護(hù)有限。由于政府對瀕臨滅絕物種保護(hù)的重視而對尚未受到威脅物種關(guān)注的忽略，使得對自然資源的保護(hù)偏于零碎，割裂了生態(tài)系統(tǒng)的完整性。很多國家的政府一方面斥巨資治理和改善曾被破壞的典型生態(tài)系統(tǒng)，試圖恢復(fù)其生態(tài)功能；另一方面又以非持續(xù)的生產(chǎn)方式導(dǎo)致一些自然資源的破壞，如隨著沿海城市的發(fā)展。沿海生態(tài)系統(tǒng)(包括濕地、潮灘、咸水沼澤、紅樹沼澤以及棲息生物)受到土地用途變化的影響。結(jié)果是政府通常在頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的境況中疲于奔命，可總是錯過對具體資源的保護(hù)的最佳時機(jī)。第三，對自然資源的“生態(tài)價值”關(guān)注有限。更重視其“使用價值”。盡管一再強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，可是一且經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相沖突時。不是力圖找到二者的最佳結(jié)合點(diǎn)。而是簡單地讓環(huán)境保護(hù)讓位。如在發(fā)展中國家城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，各種非建設(shè)用地輕易地易位于工業(yè)建設(shè)需要。又如礦產(chǎn)資源的管理部門對大型礦產(chǎn)開發(fā)進(jìn)行可行性研究和審批時。主要還是從技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上考察該項(xiàng)目是否具有經(jīng)濟(jì)上的可行性。

3.行政層次。除了制定憲法、政策而外，政府還需進(jìn)行行政管理。其龐大的行政部門也會使得憲法、政策在實(shí)施時，存在抵消性風(fēng)險。

克羅齊埃通過對巴黎會計事務(wù)所與聯(lián)合工業(yè)壟斷企業(yè)的案例分析認(rèn)為，科層結(jié)構(gòu)中與高度分工相適應(yīng)的權(quán)威關(guān)系是形式權(quán)威。也就是權(quán)威高度集中在掌權(quán)者手中。但是權(quán)力的高度集中同時也意味著權(quán)力內(nèi)容的劇減。在一個勞動任務(wù)劃分明確、規(guī)章制度嚴(yán)格的組織中，掌權(quán)者是維持秩序、保障組織目標(biāo)的象征，他首要的任務(wù)在于維持秩序、協(xié)調(diào)各方利益，惟有高度的集權(quán)，才能既滿足這種要求。又逃脫處于最高等級而帶來的壓力。與此同時，高度專業(yè)化和形式權(quán)威也導(dǎo)致了組織成員面對職責(zé)壓力與從屬關(guān)系時對群體的需求，由此帶來的是以群體為單位的表面團(tuán)結(jié)和群體之間的權(quán)力爭奪。萊賓斯坦認(rèn)為除了經(jīng)濟(jì)學(xué)家通常討論的市場資源配置低效率，還存在另一種低效率：利用生產(chǎn)投入的效率小于充分效率，他將其命名為X低效率。

克羅齊埃和萊賓斯坦的研究同樣適用于政府的行政部門。作為一種典型的官僚體制。政府的工作都被分解為固定的行政管轄區(qū)，在行政部門(office)內(nèi)部存在有權(quán)威的科層結(jié)構(gòu)——掌權(quán)者是政治家或政治上掌權(quán)的官員。在現(xiàn)代社會中，有關(guān)公務(wù)員的立法使得上級幾乎不可能將其撤職；同時，也很難通過提拔來酬謝下屬。由于普通公務(wù)員職位安全感已很高，以至于他們不再想方設(shè)法討好上司。而政府的目標(biāo)往往混雜籠統(tǒng)以至不可能存在衡量公務(wù)員努力程度的標(biāo)準(zhǔn)。因此上級對下級的控制力較弱。而且。由于政府不是單一中心的決策機(jī)構(gòu)，而是被分割成各個部分的、多中心的決策部門。高度專業(yè)化和形式權(quán)威使得政府內(nèi)部各種派別林立，在各個部門、各個地區(qū)之間存在著對權(quán)力的爭奪，以及政出多門引發(fā)的沖突。X低效率在政府的科層結(jié)構(gòu)中表現(xiàn)得非常明顯。這種權(quán)力之爭極大地消耗了有限的社會資源，成為社會的無謂損失，成為抵消性風(fēng)險存在的一大源頭。

責(zé)任編輯 孫 巍