摘要：實(shí)踐中，一些權(quán)力部門利用手中公文，往往無視法規(guī)、濫用權(quán)力、超越權(quán)限，制發(fā)出一些與法律法規(guī)相違背、相抵觸的公文。要想寫出的公文合法，我們需要建立公文備案審查制度，需要對(duì)公文進(jìn)行評(píng)估與責(zé)任追究，還需要依法清理以往文件。

關(guān)鍵詞：法制觀念 公文寫作 違規(guī)違法 審查 評(píng)估 清理

1、公文違規(guī)違法現(xiàn)象掃描

一直以來，我們的許多公文寫作都存在一個(gè)比較明顯的誤區(qū)，就是過分強(qiáng)調(diào)政策的約束作用，卻容易忽略法律的約束作用，甚至出現(xiàn)與法規(guī)相抵觸相違背的情形。具體主要存在以下三種違法違規(guī)情況：

1．1 無視法規(guī)。國家法律法規(guī)有明文規(guī)定的內(nèi)容，一些人卻似乎充耳不聞、視而不見。關(guān)于結(jié)婚年齡，我國《婚姻法》明確規(guī)定：“男不得早于22周歲，女不得早于20周歲。晚婚晚育應(yīng)予鼓勵(lì)。”但有地方為了表明抓晚婚晚育的決心，也為了更好地完成計(jì)劃生育任務(wù)，竟然發(fā)文件硬性將結(jié)婚年齡規(guī)定為男24周歲，女22周歲，公然違背國家的《婚姻法》。某市黨政機(jī)關(guān)，前兩年搬遷到一個(gè)新城區(qū)辦公。為了“聚集人氣”，該市委、市政府競聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于全市干部職工在新城區(qū)購置商品住宅的實(shí)施意見》，其中規(guī)定，搬遷到新城區(qū)辦公的機(jī)關(guān)事業(yè)單位干部職工，都必須在當(dāng)年底之前在新城區(qū)購買一套商品住宅，規(guī)定期限內(nèi)沒有完成這一任務(wù)的，“將交流到其他單位工作，今后還要把是否在新城區(qū)購買商品住宅作為干部提拔任用的考核內(nèi)容?！蔽覈M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法規(guī)定：“消費(fèi)者享有自主選擇商品和服務(wù)的權(quán)利。消費(fèi)者有權(quán)……自主決定購買或者不購買任何一種商品。”對(duì)于干部是否需要交流，是否可以選拔任用，我國《國家公務(wù)員暫行條例》以及《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等國家規(guī)章中，都有明確而具體的規(guī)定，卻絕對(duì)沒有同購房掛鉤的內(nèi)容，這個(gè)蓋有中國共產(chǎn)黨XXX市委員會(huì)、XXX市人民政府大紅印章的文件，就這樣明目張膽地違背國家的有關(guān)法律法規(guī)，公然損害當(dāng)?shù)馗刹咳罕姷那猩砝妗Ｄ晨h主管建筑材料生產(chǎn)的部門，曾下發(fā)文件規(guī)定，兩種緊俏裝潢材料，只能由某個(gè)廠家生產(chǎn)，其他廠家不得問津。某縣級(jí)市，為了吸引外來投資，2004年至2006年的三年間，先后出臺(tái)5個(gè)“紅頭文件”，對(duì)符合有關(guān)條件的外地客商，做出十多項(xiàng)“特別優(yōu)待”的規(guī)定，諸如在當(dāng)?shù)亻_車違法不罰款、娛樂場所消費(fèi)不受查、子女就學(xué)不審核等。以至被當(dāng)?shù)乩习傩辗Q之為“特權(quán)”和“超國民待遇”，某省法制局曾對(duì)某年各地市報(bào)送到該省政府備案的三百多個(gè)規(guī)范性文件進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)這些“紅頭文件”中，幾乎都設(shè)有“罰則”、“法律責(zé)任”或“違反本辦法XX條，給予XX處罰”之類的內(nèi)容。而按照我國《行政處罰法》規(guī)定，省以下政府及其部門，是無權(quán)單獨(dú)設(shè)定行政處罰的。

1．2 濫用權(quán)力。某縣委辦與縣府辦，曾聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加大支持力度，切實(shí)辦好XX賓館的通知》，其中明確要求，凡由縣財(cái)政撥付經(jīng)費(fèi)召開的會(huì)議，就餐、住宿一律安排在該賓館：凡以縣“兩辦”名義召開的會(huì)議和部門召開的全縣性會(huì)議，就餐、住宿原則上也定在該賓館：全縣財(cái)政撥款的單位。除會(huì)議外，每年按招待費(fèi)總額的40％，確定在該賓館的消費(fèi)基數(shù)。文件還明確開列消費(fèi)任務(wù)分配表，標(biāo)明該縣109個(gè)單位應(yīng)在該賓館消費(fèi)的金額，并且規(guī)定，由縣府辦、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察部門組成審計(jì)組，督促落實(shí)這些要求。2006年4月，某市也曾以政府辦名義下發(fā)紅頭文件，給市直機(jī)關(guān)和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)喝酒任務(wù)，計(jì)劃全市各部門全年喝“小XX仙”系列酒價(jià)值總目標(biāo)為200萬元。并規(guī)定，對(duì)如數(shù)完成任務(wù)的，將按照10％的比例予以獎(jiǎng)勵(lì)：對(duì)完不成的，則給予通報(bào)批評(píng)。另外一個(gè)市的兩個(gè)開發(fā)區(qū)，為了表示以最優(yōu)惠政策扶持某礦泉水廠，則先后下發(fā)《關(guān)于將“XX”礦泉水作為指定飲用水的通知》等三個(gè)文件。東北某市曾下發(fā)“紅頭文件”，要求各有關(guān)單位更新公務(wù)用車時(shí)，一律只能購買當(dāng)?shù)禺a(chǎn)的“XX賽豹”。某省有關(guān)部門曾發(fā)文規(guī)定，從2006年5月1日起，購買省產(chǎn)汽車，將享受多項(xiàng)優(yōu)惠政策。某地級(jí)市燃?xì)廪k曾發(fā)文規(guī)定，全市所有煤氣用戶。只能購買由他們指定的某個(gè)品牌的燃?xì)庠?，否則，將不予供應(yīng)煤氣。某省的幾個(gè)縣，為了解決當(dāng)時(shí)投資困難的問題，曾以縣政府名義發(fā)出“緊急通知”，決定全縣黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位干部職工的當(dāng)月工資改作“捐款”，并要求各單位領(lǐng)導(dǎo)必須督促職工寫好“自愿捐資保證書”；個(gè)人不寫的，由所在單位領(lǐng)導(dǎo)代寫。某個(gè)貧困縣，則曾為一場商業(yè)演出下發(fā)“紅頭文件”攤派演出門票。凡此種種，可謂充分發(fā)揮著權(quán)力的效力。

1．3 超越權(quán)限。一些單位和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，除了充分行使自己的權(quán)力之外，還千方百計(jì)擴(kuò)大自己的權(quán)力范圍，超越自己的權(quán)限。某單位為了擴(kuò)建一所村辦小學(xué)，向所屬縣林業(yè)局申請(qǐng)采伐公路兩旁樹木。該單位按林業(yè)局所批砍伐之后，卻被該縣公路局發(fā)現(xiàn)，并以濫伐林木為由對(duì)其作出處罰。最后經(jīng)人民法院審理認(rèn)為，根據(jù)我國《森林法》和《公路管理?xiàng)l例》的規(guī)定，公路局才是有權(quán)審批公路林木采伐的惟一主管機(jī)關(guān)，某市農(nóng)業(yè)局為了加強(qiáng)對(duì)所屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的管理，曾下文要求所屬各農(nóng)村經(jīng)營管理站，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)審計(jì)工作。文中規(guī)定：“各級(jí)農(nóng)村經(jīng)營管理站，可根據(jù)審計(jì)工作需要，凍結(jié)審計(jì)對(duì)象的銀行賬戶”。此舉一出，屬地許多單位便紛紛向市政府告狀。經(jīng)市法制辦調(diào)查，根據(jù)我國《審計(jì)法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，各級(jí)農(nóng)村經(jīng)營管理站，無權(quán)對(duì)審計(jì)對(duì)象采取凍結(jié)銀行賬戶的措施。某地曾出臺(tái)《關(guān)于禁止賭博及非正?；顒?dòng)的通告》，其中規(guī)定，對(duì)教唆、包庇、支持他人從事賭博及“非正?；顒?dòng)”者，分別處以50元至200元“認(rèn)識(shí)費(fèi)”。該通告對(duì)所說“非正?；顒?dòng)”的界定是：放歪錄像的、公開剖析鎮(zhèn)上村上不對(duì)的、借群眾討論之名開小會(huì)的、評(píng)論鎮(zhèn)村干部及政策的、大忙季節(jié)聚眾娛樂的等等。這種界定，顯然屬于無視國家有關(guān)法規(guī)的隨心所欲行為?！罢J(rèn)識(shí)費(fèi)”這種概念，也純屬擅自杜撰。某市為了加強(qiáng)城市廣場的管理，在其制定的《廣場管理辦法》中規(guī)定，特設(shè)一個(gè)專門的“管理部門”，并將市政、園林、城建、環(huán)衛(wèi)、工商、公安等部門的行政處罰權(quán)，全部交由這個(gè)“管理部門”行使。對(duì)此有關(guān)專家認(rèn)為，地方政府隨意設(shè)立的管理部門，如果作為企事業(yè)單位，便無權(quán)執(zhí)法：如果作為行政機(jī)關(guān)，又不符合機(jī)構(gòu)改革原則。同時(shí)，將多個(gè)部門的行政處罰權(quán)授予某一個(gè)部門，按規(guī)定必須報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，地方政府無權(quán)作出這樣的決定。此外還有：一些地方擅自出臺(tái)規(guī)定減免稅收：違法發(fā)文設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目：明文規(guī)定限制外地產(chǎn)品進(jìn)入等等，都屬于明顯的違法違規(guī)行為。

總之，某些人似乎想利用“紅頭文件”包打天下，動(dòng)不動(dòng)就發(fā)一個(gè)。不便以政府名義發(fā)，就改為以政府辦公室名義發(fā)；嫌一個(gè)部門發(fā)力度不夠，就聯(lián)合幾個(gè)部門一起發(fā)：本部門直接發(fā)不方便，就巧立名目變著花樣發(fā)……不管什么名目，實(shí)質(zhì)其實(shí)都是一個(gè)：濫用公共權(quán)力分割市場，謀求自身利益。公文成為少數(shù)特權(quán)部門謀求自身利益的護(hù)身符，顯然屬于封建統(tǒng)治思想在市場經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)生的畸形兒。

2、公文的依法寫作與制發(fā)

在依法治國的今天，公文的寫作和制發(fā)，必須堅(jiān)決杜絕重權(quán)輕法以及唯上唯我的封建陋習(xí)，將法律法規(guī)擺到首要的和重要的位置，真正樹立起依法行政的觀念。為此，我們需要重點(diǎn)做好以下工作：

2．1 建立公文備案審查制度。在公文的寫作與制發(fā)過程中，一方面，我們需要努力提高各級(jí)政府及其職能部門工作人員的法律法規(guī)意識(shí)：另一方面，我們更要依靠相關(guān)法律法規(guī)、依靠強(qiáng)有力的制度機(jī)制來保障公文的合法有效性。因此，我們需要建立規(guī)章性、政策性公文出臺(tái)前的征求意見、政策聽證以及社會(huì)監(jiān)督等相關(guān)配套制度，必須規(guī)范政府及其各部門發(fā)文的程序，嚴(yán)格文件簽批程序，建立健全專家咨詢制度以及責(zé)任追究制度。沒有經(jīng)過必要程序的政府公文。就不能允許其出臺(tái)；擅自出臺(tái)的。也應(yīng)當(dāng)視作無效，并追究相關(guān)人員的相應(yīng)責(zé)任。我們還需要給“紅頭文件”畫出“紅線”，明確規(guī)定不能通過文件辦理的事項(xiàng)。這樣，才能最大限度防止公文的擅自出臺(tái)，特別是可以有效防止部門利益法律化和文件化等現(xiàn)象的產(chǎn)生，從根本上杜絕由此而產(chǎn)生的行政腐敗現(xiàn)象和各種不正之風(fēng)，并有效避免文件與文件、文件與法律碰撞、打架和行政長官上法庭、當(dāng)被告的尷尬，從而切實(shí)維護(hù)公文的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

杜絕公文違法，就必須加強(qiáng)對(duì)公文的監(jiān)督管理。首先是人大和行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。根據(jù)我國憲法和組織法的相關(guān)規(guī)定，全國人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定、命令：縣以上地方各級(jí)人大常委會(huì)，有權(quán)撤銷同級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令：國務(wù)院有權(quán)改變或撤銷各部委以及各級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)拿?、指示、決定、規(guī)章：縣以上地方各級(jí)人民政府，有權(quán)改變或撤銷所屬各部門不適當(dāng)?shù)拿?。其次是備案審查。我國今天逐步建立了一套比較完備的規(guī)章備案監(jiān)督體制，比如國務(wù)院各部門和地方人民政府制定的規(guī)章，都必須向國務(wù)院備案。為了切實(shí)促進(jìn)依法行政和司法公正，我國《人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)，有權(quán)審查、撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的不適當(dāng)決定、命令。按照2004年國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的要求，目前我國省級(jí)人民政府，都已經(jīng)建立了規(guī)范性文件備案審查制度，絕大多數(shù)省級(jí)政府，還制定了相關(guān)政府規(guī)章，專門處理“紅頭文件”“走形”、“打架”等問題，實(shí)現(xiàn)了“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的公文監(jiān)督審查機(jī)制。大多數(shù)地方，已經(jīng)形成省、市、縣、鄉(xiāng)“四級(jí)政府、三級(jí)備案”的體制框架。

2．2 對(duì)公文進(jìn)行評(píng)估與責(zé)任追究。我們還應(yīng)當(dāng)建立公文評(píng)估機(jī)制。對(duì)于需要正式以政府和組織機(jī)構(gòu)簽發(fā)的公文，尤其是關(guān)系到人民群眾切身利益的公文，在印制下發(fā)之前，應(yīng)當(dāng)由有關(guān)評(píng)估機(jī)構(gòu)審讀，評(píng)估其是否有違法、是否有損人民群眾利益、是否有違黨和國家方針政策、是否有違國際法或WTO規(guī)則等問題。并預(yù)測執(zhí)行這一文件的利弊。發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)修訂改正。這個(gè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，既可設(shè)在人大常委會(huì)中，也可設(shè)在政府的政研室等相關(guān)部門中。有了這個(gè)機(jī)構(gòu)，對(duì)公文就有了一個(gè)法規(guī)性組織約束，也就有了一道防止問題文件出籠的“防火墻”。對(duì)于特別重要的“紅頭文件”，公布之前還可將其報(bào)送上一級(jí)法制部門審查。

我們還需要建立責(zé)任追究機(jī)制。無論是黨內(nèi)，還是政府及其職能部門，只要出臺(tái)有問題的公文，就必須追究相關(guān)責(zé)任。對(duì)于公文寫作的主持人和實(shí)際撰寫者，需要制定一個(gè)明確而且具有可操作性的懲戒性法規(guī)。依據(jù)其給黨、國家、社會(huì)、單位和群眾造成經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)效益損失的大小情況，給予不同程度的行政處罰、經(jīng)濟(jì)處罰直至法律制裁。制定這種責(zé)任追究機(jī)制，就是要明確，凡是參與某個(gè)文件決策和寫作的相關(guān)人員，都必須承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。

我們還需要加快公文立法的步伐。必須改變以往主要依靠紅頭文件布置工作、實(shí)施行政行為的習(xí)慣性思維，對(duì)于一些管長遠(yuǎn)、起長效的公文，應(yīng)當(dāng)盡可能上升到行政立法的高度，以減少和避免因臨時(shí)性、隨意性制發(fā)公文而引發(fā)文件與法律打架、與市場規(guī)則、世貿(mào)組織規(guī)則相沖突的尷尬局面。行政機(jī)關(guān)制發(fā)和實(shí)施公文，還應(yīng)當(dāng)主動(dòng)接受國家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、黨的組織以及群眾和新聞輿論的外部監(jiān)督。我們還應(yīng)當(dāng)通過政府機(jī)構(gòu)改革，將可能造成政府職能錯(cuò)位的行業(yè)和部門的公文立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及實(shí)施權(quán)等相關(guān)權(quán)力，對(duì)其進(jìn)行有效分離，以確保權(quán)力的公正公平。

2．3 依法清理以往文件。新文件的制發(fā)出臺(tái)，我們必須依法進(jìn)行：對(duì)原有的公文，我們同樣需要定期進(jìn)行認(rèn)真清理。依照我國《行政程序法》、《行政許可法》等法律的相關(guān)規(guī)定，我們需要定期清理黨政機(jī)關(guān)及其職能部門頒發(fā)的“紅頭文件”，凡是不合法和侵害人民群眾利益的文件，就必須或限期修改，或公布廢止，這樣才能有效保障我們的“紅頭文件”能夠與時(shí)俱進(jìn)。我國現(xiàn)行公文以及行政法規(guī)和規(guī)章中，相當(dāng)一部分還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下制定的，許多都帶有比較明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，因而難免與現(xiàn)行法律法規(guī)以及WTO規(guī)則存在一些沖突。對(duì)此，我們需要或認(rèn)真修改完善，或大膽予以廢止，以使我國公文與市場經(jīng)濟(jì)形勢以及有關(guān)國際準(zhǔn)則真正相適應(yīng)。

全面清理我國現(xiàn)行公文及行政規(guī)章，維護(hù)法制統(tǒng)一和政令暢通，是我們依法行政、建設(shè)法治政府的重要保證。2001年底，我國國務(wù)院就公布了《法規(guī)規(guī)章備案條例》。該條例的施行，就是為了加強(qiáng)對(duì)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和國務(wù)院部門規(guī)章備案審查制度的執(zhí)行力度。對(duì)違反法律、行政法規(guī)規(guī)定的，該撤銷的，依法予以撤銷：該修改的，依法責(zé)成有關(guān)制定機(jī)關(guān)及時(shí)修改。條例要求，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，必須建立相關(guān)備案制度，依法加強(qiáng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)布的規(guī)章和其他具有普遍約束力的行政決定、命令的監(jiān)督，以維護(hù)法制統(tǒng)一，保證法律、法規(guī)的正確實(shí)施。目前，我國人大制定了《立法法》，國務(wù)院制定了《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》。各省、自治區(qū)、直轄市和國務(wù)院各部門，也都制定了各自相應(yīng)的立法程序和規(guī)則。2007年3月，國務(wù)院辦公廳又就此下發(fā)了《關(guān)于開展行政法規(guī)、規(guī)章清理工作的通知》，要求對(duì)現(xiàn)行行政法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行一次全面清理，并對(duì)清理原則作出了明確規(guī)定。規(guī)章主要內(nèi)容與法律、行政法規(guī)相抵觸的，或者已被新的法律、行政法規(guī)、規(guī)章所代替的，要明令廢止；規(guī)章適用期已過或者調(diào)整對(duì)象已消失，實(shí)際上已經(jīng)失效的，要宣布失效：規(guī)章個(gè)別條款與法律、行政法規(guī)不一致的，要予以修改。

國務(wù)院2000年8月發(fā)布的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》，在公文的定義中，就特意加入了“依法”二字，這正體現(xiàn)了當(dāng)今的時(shí)代精神，也體現(xiàn)了一種歷史性的進(jìn)步。這一精神，在該辦法的其他條文中，也都得到了很好體現(xiàn)，如第二十五條關(guān)于草擬公文的要求就特別強(qiáng)調(diào)，公文必須“符合國家的法律、法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定”。其中還特別強(qiáng)調(diào)：“如提出新的政策、規(guī)定等，要切實(shí)可行并加以說明”。2004年7月1日開始施行的《行政許可法》，是我國又一部規(guī)范政府行政行為的重要法律。它的頒布施行，體現(xiàn)了法治政府就是有限政府、責(zé)任政府、陽光政府、誠信政府、服務(wù)政府和廉潔政府的基本行政理念。對(duì)于進(jìn)一步規(guī)范政府行為，提升政府依法行政的能力和水平，更好地履行政府公共職能，打破行政壟斷，形成規(guī)范、公正、透明、廉潔、高效的行政管理體制，它都具有重大而深遠(yuǎn)的意義。今天，公文一旦違規(guī)違法，就將面臨著必須承擔(dān)應(yīng)有的法律責(zé)任：一旦違反有關(guān)國際法和WTO規(guī)則，還有可能引發(fā)國際爭端或國際貿(mào)易糾紛。因此，每一位公文制發(fā)者和撰寫者，都必須牢記“依法行政”這四個(gè)字，樹立牢固的法制觀念，自覺遵守法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格約束自己手中的這支筆，努力寫出合乎法律法規(guī)要求的公務(wù)文書。不光要嚴(yán)格遵守國內(nèi)的法律法規(guī)，還必須符合國際準(zhǔn)則和WTO規(guī)則。只有這樣，制發(fā)者和撰寫者才能既保護(hù)公文相對(duì)人的合法權(quán)益，也能保護(hù)自身的合法權(quán)益。