[摘要]本文通過(guò)對(duì)湖北省“九五”期間出臺(tái)的促進(jìn)本省民族地區(qū)加快發(fā)展的一項(xiàng)具體民族政策(鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件)的貫徹實(shí)施情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)查走訪，分析該政策的出臺(tái)背景、執(zhí)行、監(jiān)督和效用等方面，實(shí)證研究民族政策過(guò)程，檢討其成敗得失，為民族地區(qū)科學(xué)發(fā)展提供政策經(jīng)驗(yàn)。

[關(guān)鍵詞]民族政策；過(guò)程；實(shí)證分析

[作者]龔志祥，中南民族大學(xué)民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，法學(xué)博士。武漢市，430074

[中圖分類號(hào)]13633.0

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-454X(2008)02-0008-010

鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件是湖北省委省政府為扶持恩施土家族苗族自治州盡快擺脫發(fā)展困境，促進(jìn)恩施自治州同全省一道共同奔向小康而出臺(tái)的政策，也是湖北省第一次專門(mén)就省內(nèi)民族地區(qū)加快發(fā)展而出臺(tái)的最高規(guī)格的文件。

一、鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件的政策背景分析

(一)恩施土家族苗族自治州概況

恩施土家族苗族自治州(以下簡(jiǎn)稱恩施自治州或恩施州)于1983年12月1日成立，是全國(guó)成立時(shí)間最晚的自治州，現(xiàn)州慶日為每年的8月19日。恩施自治州地處湖北省西南部，處湘鄂渝三省(直轄市)交界處，西連重慶市黔江區(qū)，北鄰重慶市萬(wàn)州區(qū)，南面與湖南省湘西土家族苗族自治州接壤，東北與本省神農(nóng)架林區(qū)相連，東面與本省宜昌市接界，是我國(guó)中西兩個(gè)經(jīng)濟(jì)帶的結(jié)合部，屬國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)范圍。

恩施自治州國(guó)土面積24061.25平方千米，占湖北全省總面積的12.89％，以山地為主，平均海拔高度1000米，海拔1200米以上的地區(qū)占29.4％，海拔800米以下的地區(qū)占27％。全州可耕土地偏少，人均耕地1.17畝。州境內(nèi)氣候的分布，在時(shí)間上具有冬暖夏涼、雨熱同期的季風(fēng)性特點(diǎn)，冬少嚴(yán)寒，夏無(wú)酷暑，霧多濕重，雨量充沛，長(zhǎng)江橫穿本州東北角，州內(nèi)流程39公里，屬著名的長(zhǎng)江三峽地域。省內(nèi)第二大長(zhǎng)江支流清江發(fā)源于恩施自治州境內(nèi)利川市，干流全長(zhǎng)425千米，州境內(nèi)流程305千米，流域面積10893平方千米，是全州主要經(jīng)濟(jì)帶。

恩施自治州是一個(gè)自然資源豐富、獨(dú)特、擁有較大開(kāi)發(fā)潛力的山區(qū)。由于地理?xiàng)l件的優(yōu)勢(shì)，恩施州具有從南亞熱帶到寒溫帶各種動(dòng)植物生存的環(huán)境，生物資源不僅以豐富性、古老性和多樣性著稱，而且具有很高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和開(kāi)發(fā)潛力，在全省乃至全國(guó)都占有比較重要的地位。全州植物資源有215科、900余屬、約3000種，動(dòng)物資源146科、500多種。恩施自治州的能源資源主要有水能、煤、天然氣和風(fēng)能。全州水能蘊(yùn)藏量豐富，開(kāi)發(fā)利用潛力大，共有大小河流60多條，總流域面積21801平方公里。水資源總量為299.8億立方米，水能資源理論蘊(yùn)藏量為509萬(wàn)千瓦，可開(kāi)發(fā)量349.1萬(wàn)千瓦，占全省的10.6％。本州巖溶發(fā)育強(qiáng)烈，暗河伏流多，地下水儲(chǔ)量豐富，類型為裂隙巖溶水，儲(chǔ)量64億立方米，占全州水資源總量的21.4％。恩施自治州已探明煤炭?jī)?chǔ)量2.19億噸，居全國(guó)第26位、全省第一位，年均開(kāi)采量約120萬(wàn)噸，占全省開(kāi)采總量的19％。天然氣資源，儲(chǔ)量達(dá)110億立方米，現(xiàn)已鋪設(shè)輸氣管道至利川、恩施兩市，并已正式通氣點(diǎn)火，風(fēng)能理論蘊(yùn)藏量為50-60萬(wàn)千瓦，可開(kāi)發(fā)量為36萬(wàn)千瓦。州境礦產(chǎn)門(mén)類較多，儲(chǔ)量豐富。恩施自治州已探明礦產(chǎn)60種，產(chǎn)地366處，鐵、煤、石煤、天然氣、磷、黃鐵礦、耐火粘土等7種礦產(chǎn)，居全省第一位。恩施州硒資源極為豐富，分布廣，含量高，居世界之首，硒產(chǎn)品和硒礦床的開(kāi)發(fā)前景廣闊，將為世界70％以上缺硒地區(qū)帶來(lái)福音。州境地形以山為主，喀斯特地貌發(fā)育，溶洞溶洼眾多，峽谷幽深，奇峰異洞，山青水秀，深山之中珍藏著無(wú)數(shù)勝景，加之，土家族人在州境繁衍生息了數(shù)千年，他們勤勞、勇敢、智慧，與苗、漢等民族人民一道創(chuàng)造了無(wú)數(shù)燦爛的文化，留下了許多珍貴文物和人文景觀。全州基本形成了三大旅游景區(qū)，即巴東神農(nóng)溪旅游景區(qū)、恩施清江旅游景區(qū)、利川騰龍洞旅游景區(qū)。

(二)恩施自治州委政策研究室的三個(gè)考察報(bào)告

1995年3月，恩施自治州人民政府組織學(xué)習(xí)考察團(tuán)到周邊的湘西土家族苗族自治州和黔江地區(qū)進(jìn)行學(xué)習(xí)考察，其中州委政策研究室派出了兩位同志隨團(tuán)考察。湘西自治州和黔江地區(qū)都是與恩施自治州緊密相連的地區(qū)，當(dāng)時(shí)的黔江地區(qū)屬四川省(現(xiàn)為重慶直轄市所屬)，是1988年5月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，由黔江土家族苗族自治縣、酉陽(yáng)土家族苗族自治縣、秀山土家族苗族自治縣、彭水苗族土家族自治縣、石柱土家族自治縣等五個(gè)自治縣新組成的一個(gè)地區(qū)。恩施自治州與這兩個(gè)地區(qū)同屬于武陵山區(qū)，區(qū)域特點(diǎn)大體相同，都是集老、少、邊、山、庫(kù)于一體的貧困地區(qū)，人口結(jié)構(gòu)類似，人口密度和人均占有耕地也相差無(wú)幾，只是恩施州的總面積和總?cè)丝诜謩e比湘西和黔江要多百分之四十以上。因此，開(kāi)展對(duì)這三個(gè)地區(qū)的比較研究對(duì)恩施州的發(fā)展定位有其現(xiàn)實(shí)意義，有利于增強(qiáng)上級(jí)機(jī)關(guān)作出幫助恩施發(fā)展的決策科學(xué)性和政策的目標(biāo)性。

恩施州委政策研究室的兩位同志考察歸來(lái)后，形成長(zhǎng)達(dá)萬(wàn)余字的考察報(bào)告。考察報(bào)告首先用事實(shí)講述恩施州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在川湘鄂邊區(qū)中的地位迅速下降，其次介紹湘西、黔江發(fā)展歷程和經(jīng)驗(yàn)，最后記錄兩位同志的思考、啟示和建議?？疾靾?bào)告得到州黨政領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定和高度重視，但是在送省有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門(mén)參閱這件事上遭到州里個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的質(zhì)疑，認(rèn)為是在捅婁子，給州里摸黑出丑。但是，州委政策研究室最終還是把考察報(bào)告送到了省里，最終引起了省主要領(lǐng)導(dǎo)和決策機(jī)構(gòu)的高度重視，為恩施發(fā)展帶來(lái)一片生機(jī)。

考察報(bào)告用近九年的數(shù)據(jù)對(duì)比，十二項(xiàng)宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)走勢(shì)來(lái)說(shuō)明恩施州這九年來(lái)在發(fā)展上遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于湘西和黔江兩個(gè)相鄰地區(qū)。這十二項(xiàng)指標(biāo)是：國(guó)民生產(chǎn)總值及人均水平、工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值及人均水平、工業(yè)總產(chǎn)值及人均水平、農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值及人均水平、社會(huì)消費(fèi)品零售額及人均水平、地方財(cái)政收入及人均水平、地方財(cái)政支出及人均水平、銀行各項(xiàng)存款年末余額及人均水平、銀行各項(xiàng)貸款年末余額及人均水平、社會(huì)固定資產(chǎn)投資及人均水平、職工年均工資、農(nóng)民人均純收入。報(bào)告比較分析指出近九年來(lái)恩施自治州經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平均增長(zhǎng)速度在12項(xiàng)指標(biāo)中有10項(xiàng)位居末尾，有2項(xiàng)位居中間，說(shuō)明已經(jīng)處于落后狀態(tài)。從人均水平分析，1985年時(shí)，恩施州有2項(xiàng)處于首位，6項(xiàng)位居中央，其余4項(xiàng)有2項(xiàng)比湘西低，2項(xiàng)比湘西高(黔江缺資料)，處于末位的沒(méi)有；而1994年時(shí)，恩施州有6項(xiàng)指標(biāo)降到了末位，5項(xiàng)位居中間，其余1項(xiàng)略高于黔江(湘西缺資料)，處于首位的沒(méi)有。考察報(bào)告認(rèn)為恩施州這些年來(lái)在武陵山區(qū)中經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最慢，現(xiàn)有水平最低，質(zhì)量最差，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力顯得最為虛弱，最終導(dǎo)致社會(huì)事業(yè)發(fā)展遲緩。

考察報(bào)告從另一個(gè)角度分析湘西經(jīng)驗(yàn)和總結(jié)出對(duì)恩施自治州的一些有益啟示。報(bào)告分析認(rèn)為，按國(guó)民生產(chǎn)總值計(jì)，從1985年起，湘西自治州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度和水平就一直領(lǐng)先于恩施自治州，1986年至1994年的平均增長(zhǎng)速度比恩施自治州高3，49個(gè)百分點(diǎn)，人均水平1994年比恩施自治州多400元。報(bào)告從湖南省委省政府高度重視和積極支持湘西自治州發(fā)展這一角度出發(fā)來(lái)介紹湘西州如何抓住機(jī)遇求發(fā)展。一是湖南省委主要領(lǐng)導(dǎo)十分重視，省委書(shū)記王茂林多次帶領(lǐng)省直各部門(mén)負(fù)責(zé)人到湘西自治州逐縣調(diào)研，回省后又找省委省政府領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)個(gè)交換意見(jiàn)，找省直部門(mén)一個(gè)個(gè)聽(tīng)取匯報(bào)，醞釀、商討舉全省之力支持湘西自治州脫貧致富的具體辦法、政策和措施；二是在充分調(diào)研和論證的基礎(chǔ)上，省委、省政府果斷決策，抓住機(jī)遇，及時(shí)出臺(tái)了《關(guān)于支持湘西土家族苗族自治州實(shí)施“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”的意見(jiàn)》(1994年湘發(fā)第17號(hào)文件)，隨后又出臺(tái)了《關(guān)于少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的若干優(yōu)惠政策的通知》(1994年湘委第23號(hào)文件)。這兩個(gè)文件的出臺(tái)對(duì)湘西自治州加快發(fā)展提供了強(qiáng)有力的政策支持，包括對(duì)湘西具有比較優(yōu)勢(shì)的五大支柱產(chǎn)業(yè)的扶持、優(yōu)勢(shì)資源的開(kāi)發(fā)利用、其它地市和省直部門(mén)對(duì)口支持湘西自治州各縣市、交通建設(shè)、郵電通信、電力、財(cái)政金融、干部交流、教育衛(wèi)生文化、農(nóng)村發(fā)展等各方面；兩個(gè)文件操作性強(qiáng)，措施具體實(shí)在，有責(zé)任目標(biāo)和實(shí)施的規(guī)劃步驟；文件動(dòng)員的面很寬，基本上是舉湖南全省各部門(mén)、各地市之合力，政策內(nèi)容全面，指標(biāo)具體，涉及到湘西自治州經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的各方面。三是行動(dòng)迅速，落實(shí)力度大。包括兩個(gè)方面：(1)湖南省直各部門(mén)各地市行動(dòng)迅速，落實(shí)快；(2)湘西自治州十分珍惜這次歷史性發(fā)展機(jī)遇，上下齊動(dòng)，抓緊落實(shí)?？疾靾?bào)告還結(jié)合恩施自治州的情況給出一些有益啟示：一是要增強(qiáng)機(jī)遇意識(shí)，并堅(jiān)信湘西自治州能爭(zhēng)取到的機(jī)遇，恩施自治州也一定可以爭(zhēng)取到。二是要克服畏難情緒，建議恩施自治州完全應(yīng)當(dāng)理直氣壯地走出去，不應(yīng)當(dāng)縮手縮腳，不應(yīng)有任何畏難情緒。三是要采取正確方法，耐心做大量過(guò)細(xì)工作，以理服人，以情感人，以心動(dòng)人，鍥而不舍，要爭(zhēng)取讓上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)恩施州情況了解透徹，增強(qiáng)決策的針對(duì)性科學(xué)性。四是要求真務(wù)實(shí)，百倍珍惜發(fā)展機(jī)遇，狠抓落實(shí)，湘西經(jīng)驗(yàn)充分證明只有抓落實(shí)了，才算真正抓住了機(jī)遇，抓好了機(jī)遇。

(三)湖北省主要領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研

恩施自治州委政策研究室送到省委省政府的考察報(bào)告引起了湖北省主要領(lǐng)導(dǎo)和決策機(jī)構(gòu)的高度重視，為促成湖北省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)到恩施自治州調(diào)研起到一定作用。州委政策研究室關(guān)于《恩施自治州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在川湘鄂邊區(qū)中的地位迅速下降》的考察報(bào)告送到省相關(guān)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)手中一個(gè)多月，省長(zhǎng)蔣祝平和省委副書(shū)記楊永良于1995年6月率省直各有關(guān)部門(mén)的負(fù)責(zé)同志到恩施自治州調(diào)研，調(diào)研組用10天時(shí)間考察了解恩施自治州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本情況。

省調(diào)研組一行深入八個(gè)縣市，察看了一批骨干企業(yè)和正在建設(shè)的重點(diǎn)工程，看了一批不同類型的農(nóng)業(yè)和多種經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)基地，走訪了部分農(nóng)戶、學(xué)校，拜訪了部分扎根山區(qū)的科技工作者，沿途聽(tīng)取各縣市的工作匯報(bào)并交換意見(jiàn)。省調(diào)研組一行還實(shí)地參觀考察了湖南湘西自治州的龍山縣和重慶市的黔江地區(qū)部分地方。最后，省調(diào)研組聽(tīng)取州委州政府關(guān)于恩施自治州的全面匯報(bào)，使調(diào)研組對(duì)恩施自治州有一個(gè)比較全面的了解。同時(shí)，調(diào)研組還聽(tīng)取恩施自治州對(duì)省里工作的意見(jiàn)和建議，為下一步深入研究和解決恩施自治州發(fā)展過(guò)程中的困難和問(wèn)題作準(zhǔn)備。

省調(diào)研組在恩施自治州調(diào)查研究時(shí)，省長(zhǎng)和省委副書(shū)記代表省委省政府分別表態(tài)，代表省委省政府來(lái)看望大家，來(lái)認(rèn)認(rèn)門(mén)，認(rèn)認(rèn)人，向大家學(xué)習(xí)，實(shí)地考察了解恩施自治州經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本情況。省長(zhǎng)蔣祝平說(shuō)：“這次調(diào)研回去后，結(jié)合你們反映的情況和提出的要求，省委省政府還要召集省直有關(guān)部門(mén)進(jìn)行專題研究，打算制定一份扶持恩施州加快發(fā)展的正式文件?！薄皩?duì)你們提出的迫在眉睫、急需解決的問(wèn)題，本著網(wǎng)開(kāi)一面，盡力支持的要求，進(jìn)行研究。凡屬在這里有條件解決的，就解決答復(fù)，一時(shí)確實(shí)不能解決的，我們帶回去研究，再作答復(fù)。”省委副書(shū)記楊永良說(shuō)：“恩施州山青水秀，風(fēng)景優(yōu)美，民風(fēng)樸實(shí)，資源豐富，潛力很大?！蚁嘈?，通過(guò)這次調(diào)研，省委、省政府將進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)民族地區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)。”“通過(guò)這次調(diào)查，我們回去以后，省委、省政府將研究制定支持恩施加快發(fā)展的政策。恩施州也要從實(shí)際出發(fā)，進(jìn)一步放開(kāi)搞活，充分調(diào)動(dòng)全州人民的積極性，共同加快自治州的發(fā)展?！笔≌{(diào)研組明確表示，這次到恩施自治州來(lái)調(diào)查研究，一是學(xué)習(xí)恩施州廣大干部群眾建設(shè)山區(qū)的好經(jīng)驗(yàn)、好作風(fēng)；二是了解恩施州當(dāng)前在加快發(fā)展過(guò)程中有什么新情況、新問(wèn)題。省調(diào)研組在實(shí)地參觀考察了湖南湘西自治州的龍山縣和重慶市的黔江地區(qū)部分地方后認(rèn)為，人家采取什么有效政策，我們可以先學(xué)過(guò)來(lái)。省調(diào)研組還了解到湖南省委、省政府對(duì)湘西自治州的政策放得很寬，扶持的力度很大，下的決心也大。湖南省委書(shū)記王茂林同志在湘西自治州檢查工作時(shí)講到了“三個(gè)有利于、兩個(gè)一切”(只要有利于自治州生產(chǎn)力的發(fā)展，有利于湘西人民生活的改善，有利于自治州各民族的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定，一切措施可以采取，一切政策可以實(shí)行)，認(rèn)為這“三個(gè)有利于”和“兩個(gè)一切”，我們可以借鑒過(guò)來(lái)。

省調(diào)研組這次考察對(duì)扶持加快恩施自治州發(fā)展達(dá)成了共識(shí)。認(rèn)為恩施自治州在湖北省的現(xiàn)代化建設(shè)中具有十分重要的戰(zhàn)略地位，有必要而且能夠把恩施自治州建設(shè)成為湘鄂川黔邊界經(jīng)濟(jì)最活躍、社會(huì)事業(yè)最發(fā)達(dá)的地區(qū)，應(yīng)該把恩施自治州建設(shè)成為全國(guó)最先進(jìn)的自治州。省長(zhǎng)蔣祝平要求省直各部門(mén)和地市在支持恩施自治州發(fā)展上要?jiǎng)诱娓星?、下真功夫，進(jìn)一步強(qiáng)化扶持措施，加大扶持力度，扎扎實(shí)實(shí)辦幾件看得見(jiàn)摸得著的實(shí)事。他強(qiáng)調(diào)，扶持恩施自治州加快發(fā)展是省委省政府的戰(zhàn)略部署，是全面振興湖北省經(jīng)濟(jì)和維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的重大舉措，是全省上下、社會(huì)各界義不容辭的義務(wù)，也是一項(xiàng)緊迫的政治任務(wù)，我們必須舉全省之力，進(jìn)一步加大扶持力度，努力為恩施自治州人民多辦幾件實(shí)事，促進(jìn)恩施自治州人民同全省人民一道共同奔向小康。

二、鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件的民族政策分析

恩施自治州委政策研究室的研究人員上報(bào)湖北省委省政府的川湘鄂邊區(qū)學(xué)習(xí)考察報(bào)告引起了省主要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，省委書(shū)記省長(zhǎng)均作出重要批示，促成了省調(diào)研組的到來(lái)，在省委省政府的主持下，中共恩施自治州委政策研究室的工作人員還親自參與了鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件初稿的起草工作，為促進(jìn)恩施自治州加快發(fā)展的鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件的出臺(tái)立下了汗馬功勞。恩施自治州民委為了爭(zhēng)取省委省政府的文件早日出臺(tái)，先后兩次到湘西自治州考察學(xué)習(xí)，把湖南省如何支持湘西自治州的文件摘抄匯編送省委省政府和省直有關(guān)部門(mén)，把湖南省支持湘西自治州發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)向州委州政府和省民委匯報(bào)，先后三次召集有關(guān)部門(mén)征求意見(jiàn)，參與文件初稿的草擬工作。1995年12月8日中共湖北省委、湖北省人民政府作出了關(guān)于加快恩施自治州經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的決定，并以鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件正式下發(fā)全省各部門(mén)各地市州執(zhí)行，為恩施自治州加快發(fā)展給予了極好的政策支持。鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件共38條具體政策內(nèi)容，所以恩施自治州將其簡(jiǎn)稱為“省38條”或“38條”。

(一)鄂發(fā)(1995]26號(hào)文件的民族政策要素分析

鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件的頒布對(duì)促進(jìn)恩施土家族苗族自治州的發(fā)展確實(shí)起到了很大的推動(dòng)作用，政策效果十分明顯，是“我州實(shí)現(xiàn)民族區(qū)域自治以來(lái)含金量最高，操作性最強(qiáng)，深受民族地區(qū)歡迎的好文件”。鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件作為民族政策進(jìn)行解讀和研究，有利于更成熟地促進(jìn)恩施可持續(xù)發(fā)展的民族政策出臺(tái)，對(duì)恩施自治州將來(lái)爭(zhēng)取更實(shí)在的民族政策會(huì)有一些幫助。

鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件是黨和國(guó)家的民族平等團(tuán)結(jié)總政策的具體體現(xiàn)，是為了更進(jìn)一步促進(jìn)湖北省平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧民族關(guān)系的發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)各民族事實(shí)上的平等而采取的重大舉措，是一個(gè)具有很強(qiáng)政治性的文件，因此，從大的原則看，該文件是一項(xiàng)政治政策。鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件是一個(gè)綜合性的文件，是為了促進(jìn)恩施土家族苗族自治州全面全方位發(fā)展而出臺(tái)的民族政策，從具體內(nèi)容上看，包括了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育和社會(huì)發(fā)展各個(gè)方面，因此，該政策既是政治性民族政策，也是民族經(jīng)濟(jì)政策、民族文化政策、民族教育政策、民族社會(huì)政策等。

鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件所要解決的民族政策問(wèn)題應(yīng)是恩施自治州在全面建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)展不夠的問(wèn)題，以發(fā)展為主題，也是解決事實(shí)上的不平等問(wèn)題。從政治角度看，鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件是以馬克思主義民族理論為指導(dǎo)，是貫徹黨的民族平等團(tuán)結(jié)互助政策，是執(zhí)行黨的民族政策，是政治任務(wù)。從經(jīng)濟(jì)角度看，恩施土家族苗族自治州與全省相比主要是發(fā)展上不平等，實(shí)力落后于全省和周邊地區(qū)，主要是：基礎(chǔ)設(shè)施差，資金積累能力弱；支柱產(chǎn)業(yè)和骨干企業(yè)少，財(cái)政困難，后勁乏力，群眾收入水平低；社會(huì)事業(yè)發(fā)展相對(duì)緩慢。因此，鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件的政策重點(diǎn)突出以發(fā)展為主線，尤其以加快經(jīng)濟(jì)，提升增長(zhǎng)速度，資源開(kāi)發(fā)，增加經(jīng)濟(jì)總量為重中之重。全文件共38條，其中26條涉及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施和要求，4條涉及教育發(fā)展，2條強(qiáng)調(diào)發(fā)展科技，關(guān)于衛(wèi)生、廣播電視、人才培養(yǎng)、文明建設(shè)各1條，鼓勵(lì)恩施州各族人民繼續(xù)發(fā)揚(yáng)艱苦奮斗精神，要求恩施州各級(jí)黨委和政府解放思想，抓住機(jī)遇，開(kāi)拓進(jìn)取1條，最后1條就是所有同類文件都有的內(nèi)容，如原有文件要求與之相抵觸的，以本《決定》為準(zhǔn)1條?？傊?，鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件的民族政策目標(biāo)就是要使恩施自治州盡快擺脫發(fā)展困境，主要是解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，促進(jìn)恩施自治州與全省一道共同奔向小康。

鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件的民族政策系統(tǒng)可作如下歸類：

1、民族政策主體，包括決策主體、咨詢主體、執(zhí)行主體和監(jiān)控主體等。根據(jù)文件的文號(hào)可知鄂發(fā)[1995]26號(hào)的民族政策決策主體是中共湖北省委和湖北省人民政府，具體負(fù)責(zé)決策人應(yīng)是省委書(shū)記、省長(zhǎng)，再就是副書(shū)記和副省長(zhǎng)。咨詢主體應(yīng)是所有參與鄂發(fā)[1995]26號(hào)咨詢的機(jī)構(gòu)和個(gè)人，湖北省省長(zhǎng)于1995年6月所率到恩施自治州調(diào)研的省直各有關(guān)部門(mén)的負(fù)責(zé)同志是咨詢主體的一部分，省委政策研究室和恩施自治州委政策研究室應(yīng)是政策咨詢主體的主要構(gòu)成部分，同時(shí)，還應(yīng)包括向省委調(diào)研組匯報(bào)工作的恩施自治州的領(lǐng)導(dǎo)。執(zhí)行主體很寬泛，省委省政府、省直各有關(guān)部門(mén)、州委州政府、州直各有關(guān)部門(mén)、恩施自治州各縣市委政府和縣市直部門(mén)等，還有各金融機(jī)構(gòu)、稅務(wù)部門(mén)、各級(jí)學(xué)校、科研院所、部分企業(yè)等。監(jiān)控主體以自我監(jiān)控為主，文件同時(shí)隱含省委省政府和恩施州委州政府是主要的監(jiān)控主體，各級(jí)民委機(jī)構(gòu)具體實(shí)施監(jiān)控和督辦，還有財(cái)政、審計(jì)部門(mén)。但文件沒(méi)有明文規(guī)定誰(shuí)來(lái)監(jiān)控鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件執(zhí)行的全過(guò)程，如何監(jiān)控也沒(méi)有作出規(guī)定，政策監(jiān)控主體和監(jiān)控機(jī)制缺位，不過(guò)鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件在下發(fā)執(zhí)行過(guò)程中，州民委與州直有關(guān)部門(mén)聯(lián)合制訂了幾個(gè)專項(xiàng)資金使用管理的文件，與州教委、州財(cái)政局聯(lián)合下發(fā)了《少數(shù)民族義務(wù)教育助學(xué)金、高寒鄉(xiāng)民族教育補(bǔ)助款使用管理辦法》，與州衛(wèi)生局、州財(cái)政局聯(lián)合制訂了《少數(shù)民族醫(yī)療減免費(fèi)使用管理辦法》，同時(shí)，制定詳細(xì)規(guī)劃，加強(qiáng)資金管理人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，請(qǐng)財(cái)政、審計(jì)專業(yè)人士授課，配備統(tǒng)一的資金管理設(shè)備，加強(qiáng)監(jiān)控力度，再就是與相關(guān)單位組成聯(lián)合檢查組，專門(mén)就少數(shù)民族義務(wù)教育助學(xué)金、高寒鄉(xiāng)民族教育補(bǔ)助款以及少數(shù)民族醫(yī)療減免費(fèi)的使用情況進(jìn)行檢查，召開(kāi)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，總結(jié)推廣成功的經(jīng)驗(yàn)，糾正出現(xiàn)的偏差。這算是對(duì)鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)控的一種彌補(bǔ)，不過(guò)從此例中也可知監(jiān)控主體之多。又如，文件第28條規(guī)定“九五”期間，由省教委和團(tuán)省委負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，組織省直機(jī)關(guān)和部分企事業(yè)單位捐資幫助恩施自治州興建或完善120所希望小學(xué)。由團(tuán)省委牽頭在全省內(nèi)籌集希望工程基金3000萬(wàn)元，其利息用于救助失學(xué)兒童。此條中的執(zhí)行主體有省教委、團(tuán)省委，省直機(jī)關(guān)、部分企事業(yè)單位，在執(zhí)行過(guò)程中，還有相關(guān)金融機(jī)構(gòu)、恩施州的有關(guān)部門(mén)、文件涉及的有關(guān)學(xué)校參與，也是民族政策執(zhí)行主體，建設(shè)學(xué)校過(guò)程中，設(shè)計(jì)單位和施工企業(yè)也要進(jìn)入，作為民族政策執(zhí)行主體而存在，工程竣工后還存在驗(yàn)收和決算，因此，還有各級(jí)質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)、審計(jì)部門(mén)作為民族政策監(jiān)控主體參與政策過(guò)程，當(dāng)然省教委和團(tuán)省委同時(shí)也是監(jiān)控主體。

在鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件出臺(tái)執(zhí)行的同時(shí)，省人大通過(guò)了《湖北省實(shí)施(中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法)的若干規(guī)定》，將支持恩施州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上升到法規(guī)的形式，規(guī)定恩施州在不違背憲法和法律的原則下，有權(quán)依據(jù)實(shí)際情況，因地制宜采取特殊政策和靈活措施進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)。加速當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，從法律上保障和尊重恩施州的自治權(quán)。把政策執(zhí)行和監(jiān)控上升到法律層面，增強(qiáng)了主動(dòng)性、穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性。

2、民族政策客體。從鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件的實(shí)施空間來(lái)看，民族政策客體應(yīng)是恩施自治州境內(nèi)所有受益者、需進(jìn)行開(kāi)發(fā)的一些資源、要改造的自然和社會(huì)環(huán)境以及湖北省內(nèi)需要向恩施作出支援扶持的單位和個(gè)人。就恩施自治州境內(nèi)來(lái)看，州委州政府及其所屬有關(guān)部門(mén)、各縣市委政府及其所屬有關(guān)部門(mén)、有關(guān)學(xué)校、科研單位、部分企業(yè)和個(gè)人都是民族政策鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件的客體。如，文件第28條(見(jiàn)上)所涉及的民族政策客體應(yīng)是需要建設(shè)的120所希望小學(xué)和3000萬(wàn)元資金利息所救助的學(xué)生，同時(shí)還包括進(jìn)行捐資建校的省直機(jī)關(guān)和部分企事業(yè)單位。

3、民族政策環(huán)境。鄂發(fā)(1995]26號(hào)文件出臺(tái)大的政策環(huán)境是國(guó)家全面建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和實(shí)施“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃，這也是外在政策環(huán)境；內(nèi)在的政策環(huán)境有恩施自治州的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技、教育和社會(huì)發(fā)展等，還有恩施自治州的自然地理環(huán)境，包括礦產(chǎn)、生物、氣候、水利等；恩施自治州各族群眾和領(lǐng)導(dǎo)盼望發(fā)展的強(qiáng)烈愿望和決心以及省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)到恩施自治州發(fā)展在全省的重要地位也是鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件的政策環(huán)境，如果沒(méi)有恩施州委政策研究室的三個(gè)考察報(bào)告送到有關(guān)決策人參閱，實(shí)事求是反映恩施自治州的現(xiàn)狀，沒(méi)有省主要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和政治責(zé)任感，鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件出臺(tái)的希望是很小的。

(二)鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件的民族政策效果分析

鄂發(fā)(1995]26號(hào)文件所涉及的大多數(shù)民族政策條文執(zhí)行的時(shí)間應(yīng)在1995年至2000年這個(gè)時(shí)間段，主要集中在“九五”時(shí)期，也有一些是沒(méi)有規(guī)定具體終止時(shí)間的，如文件第28條規(guī)定由團(tuán)省委牽頭在全省內(nèi)籌集希望工程基金3000萬(wàn)元，其利息用于救助失學(xué)兒童。文件第29條規(guī)定省計(jì)委、省教委每年安排一定的省重點(diǎn)院校招生名額給恩施自治州。還有一些條文是以完成政策任務(wù)為終止期限，只設(shè)定一個(gè)最后期限。

鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件出臺(tái)后，州委州政府首先把文件中的38條按照政策內(nèi)容逐一分解到州直34個(gè)相關(guān)部門(mén)和縣市，實(shí)行對(duì)口銜接進(jìn)行落實(shí)，其次州委州政府領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)赴省匯報(bào)，爭(zhēng)取政策落實(shí)措施，加大政策落實(shí)力度。1996年9月湖北省委書(shū)記賈志杰、省長(zhǎng)蔣祝平率省直30多個(gè)部門(mén)到恩施自治州召開(kāi)全省首次民族地區(qū)工作會(huì)議，為落實(shí)鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件，促進(jìn)恩施自治州經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展現(xiàn)場(chǎng)辦公。根據(jù)鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件第26條規(guī)定，湖北省人民政府在1996年10月22日下發(fā)了鄂政發(fā)[1996]82號(hào)文件即《省人民政府關(guān)于實(shí)施“616”工程開(kāi)展對(duì)口支援恩施、建始、來(lái)鳳、長(zhǎng)陽(yáng)等四縣市工作的通知》，文件規(guī)定了對(duì)口支援工作的任務(wù)，即各由一名省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)牽頭，率領(lǐng)6個(gè)單位(省直2個(gè)部門(mén)、1家銀行、1個(gè)大中型企業(yè)、1所大專院?；蚩蒲袉挝?、1個(gè)省轄市)組成支援團(tuán)，對(duì)口支援民族自治地方1個(gè)縣市，每年為每個(gè)受援縣市至少辦6件有一定影響的實(shí)事，就是“616”工程。文件要求本著“各展其長(zhǎng)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，急事早辦，可辦先辦”的原則，支援團(tuán)每年要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，作好部署；受援單位也要相應(yīng)建立工作責(zé)任制，予以積極配合，確保所辦好事與實(shí)事的落實(shí)，以取信于民族地區(qū)和廣大干部群眾。1997年州政府辦公室下文要求各縣市人民政府和州直有關(guān)部門(mén)總結(jié)檢查26號(hào)文件貫徹執(zhí)行情況，后由州民委匯總以恩施州民字[1997]54號(hào)文件即《恩施州貫徹落實(shí)省委省政府[1995]26號(hào)文件的情況匯報(bào)》。1998年上半年：省委省政府在恩施自治州召開(kāi)辦公會(huì)議，后又下發(fā)了鄂辦文[1998]25號(hào)文件，對(duì)鄂發(fā)[1995]26號(hào)進(jìn)行強(qiáng)調(diào)與完善。州委州政府又主持州直有關(guān)部門(mén)再次檢查鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件貫徹執(zhí)行情況，由民委牽頭匯總后以恩施州民字[1998]50號(hào)文件即《恩施州貫徹鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件、鄂辦文[1998]25號(hào)文件的情況匯報(bào)》，向州委、州政府和省民委作了匯報(bào)。

鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件具體的政策效用如何，以1997年全州匯總統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例可以說(shuō)明一些問(wèn)題，貫徹鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件爭(zhēng)取資金總額達(dá)16.89億元，其中無(wú)償資金1.3億元。全州貸款余額65.18億元，增長(zhǎng)幅度高出省平均增幅3.79個(gè)百分點(diǎn)，金融部門(mén)三年免交二級(jí)準(zhǔn)備金18872萬(wàn)元，免購(gòu)國(guó)庫(kù)券7600萬(wàn)元，免購(gòu)金融債券3550萬(wàn)元；援建的120所希望小學(xué)，1997年底到位資金1425.49萬(wàn)元，85％的希望小學(xué)竣工；“616”對(duì)口支援三縣市落實(shí)項(xiàng)目50多個(gè)，到位資金4650萬(wàn)元；扶持民族教育、衛(wèi)生事業(yè)，四年共撥付少數(shù)民族義務(wù)教育助學(xué)金1000萬(wàn)元，高寒鄉(xiāng)教育補(bǔ)助費(fèi)96萬(wàn)元，少數(shù)民族衛(wèi)生醫(yī)療減免費(fèi)480萬(wàn)元。另?yè)?jù)恩施州民字[1997]54號(hào)文件反映，鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件的38條規(guī)定中，具有較強(qiáng)操作性的有25條，完全按照文件落實(shí)的只有5條，部分落實(shí)或正在落實(shí)的只有17條，完全沒(méi)有落實(shí)的有3條。再看“九五”末期(2000年)的一些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全州國(guó)民生產(chǎn)總值實(shí)現(xiàn)1641900萬(wàn)元，而政策出臺(tái)前的1994年實(shí)現(xiàn)488758萬(wàn)元，增長(zhǎng)3.35倍；工業(yè)總產(chǎn)值681900萬(wàn)元，而政策出臺(tái)前的1994年為258645萬(wàn)元，增長(zhǎng)2.63倍；農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值470000萬(wàn)元，而政策出臺(tái)前的1994年為243437萬(wàn)元，增長(zhǎng)1.93倍；社會(huì)消費(fèi)品零售額429600萬(wàn)元，而政策出臺(tái)前的1994年為153769萬(wàn)元，增長(zhǎng)2.79倍；全地域財(cái)政收入133100萬(wàn)元，而政策出臺(tái)前的1994年為47339萬(wàn)元，增長(zhǎng)2.81倍；銀行各項(xiàng)存款年末余額1239825萬(wàn)元，而政策出臺(tái)前的1994年為174730萬(wàn)元，增長(zhǎng)7.09倍；銀行各項(xiàng)貸款年末余額910986萬(wàn)元，而政策出臺(tái)前的1994年為340802萬(wàn)元，增長(zhǎng)2.67倍。從政策過(guò)程和政策結(jié)果中可見(jiàn)鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件在促進(jìn)恩施自治州發(fā)展中起到了十分明顯的積極作用。

鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件幫助恩施州切實(shí)把握住一系列重大的投資機(jī)遇，使恩施州逐步進(jìn)入了投資高峰期?！熬盼濉睍r(shí)期，全州投資規(guī)模穩(wěn)步增長(zhǎng)，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資累計(jì)完成109.72億元，為“八五”時(shí)期的1.88倍，年均增長(zhǎng)25.1％，相當(dāng)于建國(guó)后至1995年45年間全部投資總和的1.43倍，投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率達(dá)到45％以上。這一時(shí)期，全州共安排重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目51個(gè)，累計(jì)完成投資近32億元，占基本建設(shè)投資完成額56.61億元的56.48％，成為全州基本建設(shè)投資增長(zhǎng)的重要支撐。全州農(nóng)田水利、交通通信、電力、城市市政等基礎(chǔ)設(shè)施投資達(dá)37.2億元，是“八五”時(shí)期的3.69倍，占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重由“八五”時(shí)期的26.4％提高到33.9％?！熬盼濉睍r(shí)期，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值由62.20億元增長(zhǎng)到120.96億元，全部工業(yè)總產(chǎn)值由34.99億元增長(zhǎng)至79.97億元，財(cái)政收入由5.73億元增長(zhǎng)至10.60億元，城鎮(zhèn)居民可支配收入由人均3685元增長(zhǎng)至人均5628元，農(nóng)村居民人均純收入由851元增長(zhǎng)至1520元。

鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件根據(jù)恩施州的實(shí)際情況，對(duì)恩施州的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)事業(yè)等方面實(shí)行重點(diǎn)支持，對(duì)恩施州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將起到重大拉動(dòng)作用的一些項(xiàng)目，省委、省政府及省直各部門(mén)全力支持。領(lǐng)導(dǎo)重點(diǎn)研究，各有關(guān)部門(mén)積極支持，向國(guó)家積極爭(zhēng)取，取得顯著成效。大力支持恩施州的交通項(xiàng)目，著力緩解交通“瓶頸”制約，為恩施州發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)奠定了良好基礎(chǔ)。投資120億元的水布埡水電工程，在省委省政府及省直各有關(guān)部門(mén)的高度重視和支持下，壩址最后確定在恩施州巴東境內(nèi)，并于2002年正式開(kāi)工，對(duì)建設(shè)恩施州清江流域經(jīng)濟(jì)帶將起到重要作用。在宜萬(wàn)鐵路的立項(xiàng)爭(zhēng)取工作中，省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)積極向國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)部門(mén)匯報(bào)，把恩施州的發(fā)展當(dāng)作全省的大事要事對(duì)待，使投資180億元的宜萬(wàn)鐵路報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)于2002年7月由國(guó)家計(jì)委正式立項(xiàng)，控制工程萬(wàn)州長(zhǎng)江鐵路大橋2002年已動(dòng)工。一大批水利、水電、公路、城市建設(shè)、教育、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村飲水等項(xiàng)目投資建設(shè)，將為解決恩施州基礎(chǔ)設(shè)施落后的狀況起到至關(guān)重要的作用。這些事關(guān)恩施州各民族發(fā)展的重大項(xiàng)目的立項(xiàng)開(kāi)工建設(shè)，均與“九五”期間的積極爭(zhēng)取有關(guān)，與鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件有關(guān)，與省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)民族工作的重視有關(guān)，體現(xiàn)了民族工作無(wú)小事。2003年，湖北省委辦公廳、省政府辦公廳又轉(zhuǎn)發(fā)了省扶貧辦《關(guān)于加大對(duì)恩施州扶持力度的意見(jiàn)》，出臺(tái)了進(jìn)一步加快當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的若干扶持政策。

三、鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件的民族政策評(píng)價(jià)

(一)關(guān)于鄂發(fā)(1995]26號(hào)文件的民族政策定位

江澤民曾說(shuō)：“處理好民族問(wèn)題，做好民族工作，是涉及全局的大問(wèn)題”。正如鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件所說(shuō)，“恩施自治州是我省少數(shù)民族人口聚居的地區(qū)，盡力幫助他們加快發(fā)展，是全省義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。這既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是一個(gè)政治問(wèn)題。全省各級(jí)部門(mén)，都要從全局的高度，戰(zhàn)略的高度，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、振興湖北經(jīng)濟(jì)的高度，深刻認(rèn)識(shí)加快恩施自治州發(fā)展的重要性和緊迫性?！薄叭绻麤](méi)有包括恩施自治州370萬(wàn)各族群眾在內(nèi)的貧困地區(qū)達(dá)到小康，就不能算是全省實(shí)現(xiàn)了小康目標(biāo)?！薄凹訌?qiáng)恩施自治州的發(fā)展，是維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，促進(jìn)各民族共同繁榮富裕的重大舉措”。從省委省政府的角度來(lái)看，對(duì)恩施自治州的重視確實(shí)達(dá)到了，堅(jiān)決貫徹了中央精神，認(rèn)真執(zhí)行黨的民族政策，足見(jiàn)當(dāng)時(shí)湖北省領(lǐng)導(dǎo)的政治敏銳性和高度責(zé)任感。這與當(dāng)時(shí)的省委書(shū)記賈志杰本人的認(rèn)識(shí)有很大關(guān)系，他曾在甘肅省任省長(zhǎng)多年，甘肅省是個(gè)多民族省，居住有藏、裕固、蒙古、哈薩克、回等少數(shù)民族，建立有多個(gè)民族自治州和自治縣，因此，賈志杰對(duì)黨的民族政策有正確態(tài)度，對(duì)民族問(wèn)題的重要性、政治性、敏感性有比較清醒的認(rèn)識(shí)。省主要領(lǐng)導(dǎo)不僅從認(rèn)識(shí)上具有政治家的遠(yuǎn)見(jiàn)，從行動(dòng)上也能說(shuō)明其重視民族地區(qū)發(fā)展的決心和對(duì)憲法及有關(guān)法律的尊重，充分體現(xiàn)了對(duì)民族平等團(tuán)結(jié)互助和諧民族關(guān)系的重視和實(shí)踐精神?？墒?，恩施自治州本身重視不夠，主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)民族理論和民族政策不熟悉，沒(méi)有吃透鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件精神，認(rèn)識(shí)不到位，坐失部分發(fā)展機(jī)遇，實(shí)在可惜。省直部門(mén)沒(méi)有接受系統(tǒng)的民族理論與民族政策教育，對(duì)政策執(zhí)行不積極，沒(méi)有后續(xù)措施跟上。從此例可見(jiàn)，民族地區(qū)的發(fā)展，一部好的民族政策出臺(tái)是其基本前提，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)和主要領(lǐng)導(dǎo)尊重少數(shù)民族意愿情感和具有馬克思主義民族理論和民族政策水平也是十分重要的。在政策執(zhí)行過(guò)程中只要某一環(huán)節(jié)的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)水平和高度沒(méi)上去，不懂民族理論和民族政策就會(huì)使民族政策效用大打折扣。

鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件從總體上說(shuō)還是有政策執(zhí)行時(shí)間問(wèn)題，主要是在“九五”計(jì)劃期間?？墒敲褡鍐?wèn)題、民族發(fā)展和民族地區(qū)發(fā)展都是一個(gè)長(zhǎng)期問(wèn)題，是社會(huì)總問(wèn)題的一個(gè)重要部分，不是短期能夠徹底解決的。恩施自治州沒(méi)有推動(dòng)省委省人大省政府將這些對(duì)恩施自治州發(fā)展起很大推動(dòng)作用的政策長(zhǎng)期化，寫(xiě)進(jìn)湖北省貫徹實(shí)施《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》實(shí)施細(xì)則中去是一重大損失。鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件第3條規(guī)定“省里編制的九五計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)，要有體現(xiàn)加快恩施自治州經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的內(nèi)容，做到舉全省之力，大力扶持和支持恩施自治州的發(fā)展”，可是，恩施州在“十五”計(jì)劃期間沒(méi)有爭(zhēng)取到新的民族政策出臺(tái)，舉全省之力支援恩施自治州發(fā)展的政策失去了連續(xù)性，實(shí)在可惜。由于湖南省長(zhǎng)沙市長(zhǎng)期全力援助湘西自治州龍山縣發(fā)展，使緊鄰龍山縣的恩施自治州的來(lái)鳳縣倍感壓力，與龍山的發(fā)展差距越來(lái)越大，在此情況下，湖北省委省政府決定武漢市對(duì)口支援來(lái)鳳縣。這是“十五”計(jì)劃期間湖北省就恩施自治州的發(fā)展作出的一個(gè)比較大的決定。

通觀鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件，涉及促進(jìn)恩施州經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條文居多，內(nèi)容全面，措施也硬一些，細(xì)化一些，教育、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)的條文少，解決的是一些很具體的個(gè)體事項(xiàng)，目標(biāo)單一，并不解決這一方面帶根本性的問(wèn)題。關(guān)于發(fā)展恩施州民族文化、保護(hù)自然和人文環(huán)境、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)互動(dòng)發(fā)展、少數(shù)民族干部培養(yǎng)選拔任用、社會(huì)保障屏障構(gòu)建和維護(hù)弱勢(shì)群體利益等方面的內(nèi)容文件沒(méi)有涉及，對(duì)政策資源的分配使用在講究效率的同時(shí)兼顧公平不夠，對(duì)恩施州的全面協(xié)調(diào)發(fā)展考慮不夠，勢(shì)必影響其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和根本利益。

(二)關(guān)于鄂發(fā)[1995)26號(hào)文件的民族政策系統(tǒng)

鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件的政策執(zhí)行主體比較多，在政策執(zhí)行過(guò)程中沒(méi)有進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，削弱了政策效用。本來(lái)是省委省政府的大政策，強(qiáng)調(diào)的是舉全省之力支持恩施自治州民族地區(qū)發(fā)展，可是，由于省各級(jí)部門(mén)和省內(nèi)其它地市對(duì)民族政策的認(rèn)識(shí)水平不高，對(duì)恩施自治州的發(fā)展在全省的地位和作用認(rèn)識(shí)不夠，進(jìn)一步削弱了政策效用，最后實(shí)際上成了省州縣各級(jí)民委的政策了，無(wú)論是向上爭(zhēng)取還是向下貫徹，都是民委部門(mén)在上竄下跳。恩施自治州民委曾在1997年10月向恩施自治州委政府提出建議，州、縣(市)應(yīng)成立州委州政府、縣市委縣市政府領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的貫徹落實(shí)“38條”(鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件)領(lǐng)導(dǎo)小組，從有關(guān)部門(mén)抽調(diào)工作人員組成辦公室，負(fù)責(zé)“38條”貫徹落實(shí)的組織協(xié)調(diào)、檢查督辦、通報(bào)情況。因?yàn)椤?8條”的各條涉及到各部門(mén)，內(nèi)容十分豐富，單獨(dú)任何一個(gè)單位或部門(mén)都無(wú)法完成這項(xiàng)任務(wù)?？上е菸菡疀](méi)有采納，各縣市也未見(jiàn)行動(dòng)，真是一大損失。如果省、州、縣各級(jí)黨委政府成立專門(mén)機(jī)構(gòu)，鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件的政策執(zhí)行主體就會(huì)緊湊一些，配合協(xié)調(diào)就會(huì)好一些，貫徹落實(shí)的難度就會(huì)減小。鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件的政策監(jiān)控主體、監(jiān)控措施和監(jiān)控機(jī)制沒(méi)有得到應(yīng)有重視和創(chuàng)設(shè)，使該政策在執(zhí)行過(guò)程中缺少規(guī)范和約束，必將影響到政策效果和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也是這個(gè)文件應(yīng)該完善的主要方面之一。

鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件是就恩施自治州全面發(fā)展作出的決定，可是政策受益者(政策客體)分布并不公平，后續(xù)政策完善和政策框架沒(méi)有相繼出臺(tái)，使政策客體異位。如關(guān)于120所希望小學(xué)建設(shè)的選點(diǎn)和選址問(wèn)題，由于沒(méi)有出臺(tái)建設(shè)的原則，在實(shí)施過(guò)程中部分背離了鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件的精神，大的方面實(shí)行的是平均主義，每鄉(xiāng)一所，事實(shí)上從促進(jìn)共同發(fā)展的角度來(lái)看，這破壞了公平和救貧扶困原則。同時(shí)還考慮了上級(jí)便于檢查和參觀，因此，希望小學(xué)又大多建在交通便利的地方，并不全是從需要出發(fā)，部分地方搞成了錦上添花。又如，鄂發(fā)(1995]26號(hào)文件的第27條規(guī)定，建立少數(shù)民族地區(qū)義務(wù)教育助學(xué)金。每年由省財(cái)政給恩施自治州各縣市安排30萬(wàn)元，州直10萬(wàn)元，用于少數(shù)民族地區(qū)特困戶子女的學(xué)雜費(fèi)補(bǔ)助，由各級(jí)民族工作部門(mén)與同級(jí)教育行政部門(mén)共同管理，?？顚Ｓ?。在執(zhí)行過(guò)程中，只有極少數(shù)縣市按照文件執(zhí)行了，落實(shí)到了真正的受益者頭上，在部分縣市被挪用，改變了資金使用方向，政策客體異位。

鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件的政策環(huán)境，從宏觀環(huán)境來(lái)看，可以說(shuō)是千載難逢，恩施自治州遇上了絕佳的發(fā)展機(jī)遇，國(guó)家正實(shí)行“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”，恩施自治州均屬于貧困地區(qū)。省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)十分重視關(guān)注恩施自治州的發(fā)展，“九五”期間，省委書(shū)記和省長(zhǎng)六次到恩施調(diào)研和現(xiàn)場(chǎng)辦公，為推進(jìn)鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件的執(zhí)行力度，還出臺(tái)一系列配套政策?？墒?，恩施自治州本身的認(rèn)識(shí)不到位，州委州政府在貫徹執(zhí)行過(guò)程中處于被動(dòng)局面，沒(méi)有熱情和激情，沒(méi)有戰(zhàn)略眼光，部分破壞了和改變了這大好發(fā)展的政策環(huán)境。雖然恩施自治州民委向州委州政府大聲疾呼，要求州直、各縣市直各部門(mén)要克服怕跑路、怕花費(fèi)的畏難情緒，應(yīng)針對(duì)各自的上級(jí)主管部門(mén)搞好銜接，加強(qiáng)聯(lián)系，爭(zhēng)取理解，達(dá)到爭(zhēng)取政策全面落實(shí)的目的。可是沒(méi)有引起高度重視，各級(jí)黨委政府對(duì)恩施自治州境內(nèi)的政策環(huán)境沒(méi)有進(jìn)行營(yíng)造和創(chuàng)新。

(三)關(guān)于鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件的民族政策執(zhí)行過(guò)程

鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件的政策的執(zhí)行過(guò)程中，省委省政府的主要領(lǐng)導(dǎo)很重視，省委書(shū)記和省長(zhǎng)曾六次到恩施自治州調(diào)研和檢查，就支持恩施自治州發(fā)展多次召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)議，解決政策執(zhí)行過(guò)程中存在的困難。但是也存在政策執(zhí)行不力問(wèn)題，主要是省州縣三級(jí)均沒(méi)有成立專門(mén)機(jī)構(gòu)，沒(méi)有專人專班；同時(shí)，后續(xù)研究沒(méi)跟上，隨著改革進(jìn)程加快，需要有新的政策替換原有的過(guò)時(shí)的政策，可是，針對(duì)政策過(guò)程中出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題沒(méi)有及時(shí)出臺(tái)補(bǔ)充政策進(jìn)行完善；省直部分單位的領(lǐng)導(dǎo)和恩施自治州主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)沒(méi)有高度，錯(cuò)失大發(fā)展的良機(jī)，部分延誤了恩施自治州發(fā)展。

鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件本來(lái)是個(gè)大政策好政策，可是，在執(zhí)行過(guò)程中搞成了部門(mén)政策，成了小政策，主要是省、州、縣三級(jí)民委部門(mén)在到處奔走爭(zhēng)取，成了民委的部門(mén)政策，其它部門(mén)處于被動(dòng)執(zhí)行狀態(tài)。省直有些部門(mén)不執(zhí)行或不完全執(zhí)行，存在畏難情緒，沒(méi)有當(dāng)政治任務(wù)完成。各縣市也存在怕跑路，怕困難的心態(tài)，不愿意積極去省有關(guān)部門(mén)爭(zhēng)取政策落實(shí)。如，鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件第28條規(guī)定，由團(tuán)省委牽頭在全省內(nèi)籌集希望工程基金3000萬(wàn)元，其利息用于救助失學(xué)兒童的政策沒(méi)有能夠?qū)崿F(xiàn)。這條政策執(zhí)行起來(lái)確實(shí)難度大，客觀上有很多原因，團(tuán)省委沒(méi)有執(zhí)行政策的強(qiáng)有力的工具。主觀上也有原因，認(rèn)識(shí)水平不高，沒(méi)有去積極爭(zhēng)取配套政策措施，運(yùn)作機(jī)制沒(méi)有出臺(tái)。

政策監(jiān)控、反饋和激勵(lì)機(jī)制不健全相應(yīng)影響了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。省、州、縣三級(jí)都沒(méi)有建立專門(mén)的政策監(jiān)控機(jī)構(gòu)，沒(méi)有形成一套體系和指標(biāo)來(lái)檢驗(yàn)政策效果。定期或不定期地聽(tīng)取各單位貫徹落實(shí)情況的匯報(bào)，及時(shí)了解情況、及時(shí)采取措施、及時(shí)檢查督辦，爭(zhēng)取逐個(gè)解決突出的問(wèn)題的日常工作機(jī)制沒(méi)有形成。對(duì)落實(shí)《決定》成績(jī)突出的單位和個(gè)人沒(méi)有制定激勵(lì)政策。

(四)關(guān)于鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件的民族政策效用

正如鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件所說(shuō)，“這既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是一個(gè)政治問(wèn)題”，“加強(qiáng)恩施自治州的發(fā)展，是維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，促進(jìn)各民族共同繁榮富裕的重大舉措”。從省委省政府的角度來(lái)看，對(duì)加快恩施自治州發(fā)展的重視確實(shí)達(dá)到了相當(dāng)高度，足見(jiàn)當(dāng)時(shí)湖北省領(lǐng)導(dǎo)的政治敏銳性和高度責(zé)任感，體現(xiàn)了省領(lǐng)導(dǎo)對(duì)民族問(wèn)題重要性的認(rèn)識(shí)。可是，恩施自治州本身重視不夠，坐失部分發(fā)展機(jī)遇，實(shí)在可惜。省直部門(mén)執(zhí)行不積極，沒(méi)有后續(xù)措施跟上，部分減弱了“38條”的政策效用。

如鄂政發(fā)[1996]82號(hào)文件(616工程)規(guī)定，對(duì)口支援時(shí)間初定五年，支援團(tuán)要搞好支援工作規(guī)劃和年度計(jì)劃，制定和完善落實(shí)措施。對(duì)口雙方每年要進(jìn)行一次總結(jié)，并于年底將工作情況向省政府作出專題報(bào)告。要把幫助民族地區(qū)加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展作為支援團(tuán)的首要任務(wù)，用好用足黨和政府對(duì)民族地區(qū)的政策，本著“有錢(qián)出錢(qián)，有力出力”的原則，在人、財(cái)、物上盡力向受援縣市傾斜。要搞好智力支援，幫助牽線搭橋，提高科技及管理水平，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)，以形成自己的支柱產(chǎn)業(yè)和拳頭產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，培植發(fā)展后勁。從現(xiàn)在恩施的情況看，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)文件所描述的前景和目標(biāo)，不僅新的支柱產(chǎn)業(yè)和拳頭產(chǎn)業(yè)沒(méi)有形成，原有的初具規(guī)模的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)反而成萎縮趨勢(shì)，甚至消失。如，建始、來(lái)鳳兩縣原有支柱產(chǎn)業(yè)的龍頭企業(yè)煙廠現(xiàn)已關(guān)閉，不復(fù)存在，原有的產(chǎn)業(yè)鏈遭到重大破壞，對(duì)社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定、人口就業(yè)和城市化均造成負(fù)面影響。

鄂政發(fā)[1996]82號(hào)文件規(guī)定，根據(jù)分工，對(duì)民族地區(qū)的四縣市的對(duì)口支援工作由蔣祝平省長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。支援單位的主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓對(duì)口支援工作，并列入議事日程，確定分管領(lǐng)導(dǎo)和承辦部門(mén)，注：意保持人員的相對(duì)穩(wěn)定。省政府辦公廳政務(wù)督察室和省民族宗教事務(wù)委員會(huì)、省計(jì)委，要定期和不定期對(duì)這項(xiàng)工作進(jìn)行嚴(yán)格檢查，督促落實(shí)。遺憾的是沒(méi)有很好執(zhí)行，嚴(yán)格檢查和督促落實(shí)的政策手段措施沒(méi)有出臺(tái)，使政策效益大打折扣。

湖北省省直部分部門(mén)在執(zhí)行鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件時(shí)，相應(yīng)地轉(zhuǎn)移其它對(duì)恩施自治州發(fā)展有幫助的政策到省內(nèi)其它地區(qū)，搞一平二調(diào)，違背鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件的民族政策和政治取向，背離了省委省政府的決策初衷。如，鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件第29條規(guī)定：對(duì)恩施自治州的考生繼續(xù)實(shí)行降分錄取和定額定向招生、收費(fèi)從優(yōu)的辦法。定向招生以工科和經(jīng)濟(jì)管理專業(yè)為重點(diǎn)，省計(jì)委、省教委每年安排一定的省重點(diǎn)院校招生名額給恩施自治州。在執(zhí)行過(guò)程中，1997年給恩施自治州定向招生指標(biāo)213個(gè)，同時(shí)對(duì)恩施自治州的考生降低30分錄取?？墒?，在執(zhí)行山區(qū)縣定向指標(biāo)時(shí)，恩施自治州八縣市都屬于山區(qū)縣，1997年定向199個(gè)，反而比96年少94名，這與高校招生每年都在遞增的常理不符。只能說(shuō)明省某些部門(mén)在支持恩施自治州發(fā)展的認(rèn)識(shí)上存在差距，在搞平均主義。也就是說(shuō)恩施自治州爭(zhēng)取到鄂發(fā)[1995]26號(hào)文件的政策支持，同時(shí)，某些部門(mén)就相應(yīng)地減少其它相關(guān)政策對(duì)恩施自治州的支持，使省委省政府舉全省之力支持恩施自治州發(fā)展的戰(zhàn)略受到負(fù)面影響，政策效益達(dá)不到理想狀態(tài)。

責(zé)任編輯 李 妍