農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的不健全、不完善不僅是全國面臨的問題，同樣是內(nèi)蒙古自治區(qū)城市化進程中農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所面臨的困境。在城市化進程的大背景下，農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的不完善對于農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要影響表現(xiàn)在：國家為公共利益的需要可以征用農(nóng)村土地，但是對于什么是公共利益卻缺乏明確的界定，其結(jié)果是導(dǎo)致在實際中大量的以商業(yè)利潤為目的的一些行為在公共利益的招牌之下進行。由于農(nóng)村土地所有權(quán)主體劃分的不清晰，導(dǎo)致在現(xiàn)實中出現(xiàn)了“干部、村長說了算”的現(xiàn)象，這在調(diào)研中也有反映。

在這樣一種土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度之下，農(nóng)村的集體土地不斷被轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，尤其在城市化的背景之下，農(nóng)村的土地資源被不斷地轉(zhuǎn)入城市地產(chǎn)市場，農(nóng)民一定程度上成為了城市化及土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的犧牲者。因此，完善農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度對于內(nèi)蒙古城市化的發(fā)展有著重要的意義。

一、充分應(yīng)用經(jīng)濟自治權(quán)，建立、完善農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場

內(nèi)蒙古自治區(qū)民族自治機關(guān)應(yīng)該在尊重法律的基礎(chǔ)之上，充分應(yīng)運經(jīng)濟自治權(quán)，建立起完善的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場。必須堅持“自愿、有償、依法、規(guī)范”的流轉(zhuǎn)原則，形成多種形式的土地流轉(zhuǎn)方式，保證農(nóng)戶在承包期內(nèi)可依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，完善流轉(zhuǎn)辦法，逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。允許農(nóng)民采取多種流轉(zhuǎn)方式：轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、合作等方式，讓渡土地部分使用權(quán)，強調(diào)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶而非集體組織的觀念。只要是在法律允許的范圍內(nèi)，農(nóng)戶就有獨立決定是否流轉(zhuǎn)、選擇何種方式、以何種價格以及向誰流轉(zhuǎn)的權(quán)力，任何人都無權(quán)干涉。建立起完善的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，不僅可以使市場這只“無形的手”合理配置土地資源，同時可以使農(nóng)民真正參與到土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之中，可以獲得轉(zhuǎn)讓土地的真實價值而非僅有的補償費用，也可以從根本上杜絕現(xiàn)在大量存在的土地粗放經(jīng)營或拋荒的現(xiàn)象，使土地資源得到有效利用。而且建立完善的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場也可以使農(nóng)民與土地使用權(quán)的關(guān)系不再凝固化，對城市化進程也將起到巨大的推動作用。

當(dāng)面對真正以“公共利益”為目的的政府征地行為時，在合理、完善的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度下農(nóng)民仍然是其中的參與者，政府征地的補償必須是土地的市場價格，而且征用土地的后期收益也應(yīng)有相當(dāng)部分以稅收或補貼等形式反饋于農(nóng)民身上。這點可以借鑒國外的經(jīng)驗，如日本是土地私有制國家，綜觀日本土地征用制度，可以總結(jié)為以下特點：第一，日本為公共事業(yè)需要而征用土地時，必須經(jīng)過管理部門審批，必須符合《土地征用法》，以確保土地的合理利用。第二，征用土地的價格是土地的經(jīng)濟價值，即市場價格。第三，除了支付土地的市場價格外，另外對一些直接或間接損失也必須進行賠償。再如美國的土地征用制度有以下幾個特點：1、作為土地資源較充足的國家，仍采取種種手段限制農(nóng)地向非農(nóng)地轉(zhuǎn)化，這與他們對土地資源的珍惜是分不開的；2、美國一向認(rèn)為私人財產(chǎn)神圣不可侵犯，所以一旦私人土地所有權(quán)在某種范圍內(nèi)受到限制時，被限制人就能從稅收等許多方面享受著優(yōu)惠，以至達(dá)到補償?shù)哪康摹Ｒ虼?，在土地使用?quán)流轉(zhuǎn)過程中時，尤其在政府征用土地的過程中，應(yīng)該首先明確用地的目的是為公共利益服務(wù)的，其范圍應(yīng)該局限在基礎(chǔ)設(shè)施、政府機關(guān)用地及為公益事業(yè)的公共用地之上。而且征地補償必須遵循市場原則，政府在用地過程中要兼顧國家、集體、個人的利益，并且能夠在政府征用土地之前、征用土地使用中及征用土地的最終使用上做到公開。

二、積極盤活存量集體用地，使農(nóng)民的土地使用權(quán)同市場結(jié)合

集體土地使用權(quán)可以分為農(nóng)地使用權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)，在保護農(nóng)耕地的基礎(chǔ)上，應(yīng)該允許集體土地所有人將土地使用權(quán)以租賃、作價入股、聯(lián)營等有償方式處置后進行流轉(zhuǎn)。對于集體土地使用權(quán)的非法流轉(zhuǎn)以及在流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的非法行為，應(yīng)該明確法律責(zé)任和查處辦法。如對違反“一戶一宅”制有多處宅基地的農(nóng)戶，多出的宅基地要沒收非法轉(zhuǎn)讓時的非法所得，并依法收回土地使用權(quán)歸集體所有；對少批多占但未超過當(dāng)?shù)囟~指標(biāo)的宅基地，可按規(guī)定對建房后占的面積收取稅費，補辦用地手續(xù)。積極盤活存量集體用地要大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。土地流轉(zhuǎn)既要有利于農(nóng)村發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，又要使從土地中游離出來的農(nóng)戶能夠在二、三產(chǎn)業(yè)中得到較充分的就業(yè)機會，獲得穩(wěn)定的收入。積極探索建立農(nóng)地承包權(quán)抵押市場，探索通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式，獲得發(fā)展資金。加強農(nóng)村市場體系建設(shè)，制定市場運行規(guī)則，保證土地流轉(zhuǎn)市場的健康有序發(fā)展。要建立土地流轉(zhuǎn)的價格評估體系和土地流轉(zhuǎn)的中介市場，培育農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織，使之在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的供需之間起媒介和橋梁作用。土地流轉(zhuǎn)涉及土地所有者、土地經(jīng)營者、中介組織等多方面的利益，必須按照規(guī)范的操作程序進行。土地流轉(zhuǎn)關(guān)系確立后，流轉(zhuǎn)雙方要簽訂流轉(zhuǎn)合同，明確流轉(zhuǎn)的形式、數(shù)量、年限、條件及雙方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)等。要全面建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)登記制度，使流轉(zhuǎn)管理工作正?；⒁?guī)范化。

三、樹立正確的城市化發(fā)展方向

“城中村”改造是城市化進程中必然面臨的難題，“城中村”改造也是城市化進程中必需解決的課題，因為“城中村”的改造是實現(xiàn)城市社會結(jié)構(gòu)和社會管理現(xiàn)代化的需要，是改善城市環(huán)境和社會治安的需要，是盤活城市資產(chǎn)，提高城市土地利用效率，使城市資產(chǎn)升值的需要。但是“城中村”改造絕不僅僅是為了盤活城市資產(chǎn)，提升土地價值，創(chuàng)造地產(chǎn)市場需求群體，增加政府財政需要而進行的，“城市化”進程也絕不僅僅是“城中村”的改造。土地集體所有制、宅基地政策是形成“城中村”的重要制度條件，土地集體所有和宅基地政策，把村民捆在一起，形成了一個基于土地的利益共同體，難以分化瓦解，在進行“城中村”改造的過程中，必須充分尊重農(nóng)民的權(quán)利，切實保障農(nóng)民的利益。要使農(nóng)民對土地的權(quán)利在土地流轉(zhuǎn)過程中得到充分體現(xiàn)?！俺鞘谢钡倪M程，“城中村”的改造根本是為了縮小城鄉(xiāng)差距，改善廣大農(nóng)民的生存環(huán)境，而不是再去創(chuàng)造一個弱勢群體的行為。

在當(dāng)前的城市化進程之中，農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)到城市的過程之中，尤其是在“城中村”的改造的大背景之下，一定要切實做到真正保障農(nóng)民利益，尤其是失地農(nóng)民利益，一定要樹立正確的城市化發(fā)展方向。

城市化并不僅僅是工業(yè)化，城市化也并不僅僅是土地增值化，只有解決好農(nóng)村土地使用權(quán)有效流轉(zhuǎn)的問題，實現(xiàn)土地、勞動力的優(yōu)化配置，才能更快、更好地推進內(nèi)蒙古自治區(qū)城市化戰(zhàn)略。