[摘 要]公民日益增長(zhǎng)的公共品（包括公共服務(wù)）需求同公共品供給短缺、低效之間的矛盾已成為我國(guó)社會(huì)的主要矛盾。公共服務(wù)短缺和低效已成為社會(huì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)主要矛盾的主要方面，完善社區(qū)公共服務(wù)則是在社會(huì)范圍內(nèi)解決這一矛盾的有效載體和嘗試。社區(qū)公共服務(wù)是指在消費(fèi)上具有非排他性因而單純的市場(chǎng)生產(chǎn)者無(wú)法收回成本而不得不委托代表公共利益的政府或其他組織提供的服務(wù)。但經(jīng)驗(yàn)的單中心模式被證明存在缺乏效率和敏感性、不計(jì)成本、尋租行為等弊端，多中心秩序安排，尤其是引入契約、委托代理機(jī)制的多中心秩序安排在提高公共服務(wù)績(jī)效、降低成本等方面因比較優(yōu)勢(shì)而成為當(dāng)今社區(qū)公共服務(wù)提供和生產(chǎn)的首要選擇。

[關(guān)鍵詞]社區(qū) 公共服務(wù) 多中心秩序

[中圖分類(lèi)] C912.8 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)] 1002—2589（2008）08—36—05

一、引子

隨著富裕社會(huì)的來(lái)臨，公民日益增長(zhǎng)的公共品（包括公共服務(wù)）需求同公共品供給短缺、低效之間的矛盾已成為我國(guó)社會(huì)的主要矛盾。教育、安全、衛(wèi)生、環(huán)境、社會(huì)保障等公共品供給的不足和低效正在成為當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期的主要矛盾的主要方面。私益物品通過(guò)價(jià)格機(jī)制在不同的個(gè)人之間分配，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，私益物品生產(chǎn)中對(duì)邊際成本最小化、邊際受益最大化的追求可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效配置，而人們對(duì)私益物品的需求通過(guò)價(jià)格機(jī)制也可以得到很好解決，人們的溫飽問(wèn)題在很大程度上已經(jīng)不成問(wèn)題?，F(xiàn)在人們的物質(zhì)文化生活的需求又上升了一個(gè)層次，于是對(duì)公共物品和公共服務(wù)的需求及社會(huì)不能有效滿(mǎn)足這種需求的矛盾正在成為社會(huì)的主要矛盾，無(wú)論是城市還是鄉(xiāng)村，東部還是西部，對(duì)公共安全、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)保、司法公正等的需求是一樣的強(qiáng)烈和迫切，不能有效解決這一矛盾將直接影響到社會(huì)轉(zhuǎn)型期的發(fā)展，影響到社會(huì)現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、貧富差距的縮小及和諧社會(huì)的建設(shè)，而在社區(qū)層次解決這個(gè)矛盾，則是在全社會(huì)范圍內(nèi)解決這一矛盾的有效載體和嘗試。沒(méi)有社區(qū)范圍內(nèi)公共物品的有效供給和生產(chǎn)，就無(wú)法在社會(huì)范圍內(nèi)解決公共物品短缺和低效的矛盾。

社區(qū)公共服務(wù)一般是指原來(lái)由政府承擔(dān)而個(gè)人無(wú)力承擔(dān)、市場(chǎng)組織不愿承擔(dān)的對(duì)社區(qū)居民的服務(wù)，比如對(duì)社區(qū)環(huán)保、綠化、社區(qū)內(nèi)道路交通、社區(qū)治安、社區(qū)幫教和矯正服務(wù)、社區(qū)文化體育設(shè)施（既是便民利民的服務(wù)，也是與社區(qū)企事業(yè)單位的雙向服務(wù)）等，這些服務(wù)或者具有非排他性（nonrivalrous?consumption）或者排他的成本很高而無(wú)法實(shí)現(xiàn)；在供給上具有連帶性，供給一個(gè)人等于供給一定范圍內(nèi)的所有其他人消費(fèi)，增加一些消費(fèi)者并不能增加任何成本（其邊際生產(chǎn)成本為零），也并不影響其他消費(fèi)者從中受益，所以居民可以免費(fèi)分享一般市場(chǎng)組織因無(wú)法收回生產(chǎn)成本而不愿生產(chǎn)，或者不能像前一種一樣具有非排他性，但卻是目標(biāo)消費(fèi)群體（可愛(ài)的、可恨的、可憐的）無(wú)力付費(fèi)的非公共而是“公益性的服務(wù)”（這類(lèi)服務(wù)也無(wú)法從市場(chǎng)中通過(guò)等價(jià)交換機(jī)制獲得供給，受助者通常也不能自由選擇和付費(fèi)消費(fèi)，配置決策不是由市場(chǎng)而是由政府做出這些與公共服務(wù)性質(zhì)相同），所以，傳統(tǒng)的觀點(diǎn)是以普遍利益出現(xiàn)而又具有強(qiáng)制征稅權(quán)以避免“免費(fèi)搭車(chē)”和實(shí)行國(guó)民收入再分配以救濟(jì)天然的弱者以及在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的時(shí)運(yùn)不濟(jì)者的后天弱者，政府就有責(zé)任提供公共或公益服務(wù)，這就是所謂的“以強(qiáng)制求公益”為社會(huì)弱勢(shì)群體提供最基本的社會(huì)保障的公益服務(wù)終極提供模式，但是，這種政府單極供給模式卻日益暴露出了自己難以克服的缺陷。

二、政府單極指揮秩序在公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給與生產(chǎn)中的缺陷

在公共服務(wù)的供給和生產(chǎn)方面，尤其是在準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給生產(chǎn)組合模式中，績(jī)效最高的提供者與生產(chǎn)者組合的制度安排是多中心而不是單中心，是分權(quán)的、互動(dòng)的、引入企業(yè)精神的、競(jìng)爭(zhēng)性的制度安排，而不是單一行政性的、統(tǒng)制性的、政府包攬一切的公共服務(wù)制度安排，支持這種假設(shè)的根據(jù)在于：

1.多中心在提供公益物品和服務(wù)的成本績(jī)效，對(duì)公民需求的敏感性、回應(yīng)性、責(zé)任性方面優(yōu)于單極秩序安排

單一行政指揮秩序?qū)Τ鞘猩鐓^(qū)中的公共事物（道路交通、消防、街道保養(yǎng)、清掃、綠化等）往往缺乏準(zhǔn)確的決策信息、缺乏市場(chǎng)激勵(lì)的敏感性和回應(yīng)性，這種沒(méi)有回應(yīng)或缺乏回應(yīng)的情況在大量的信訪案件中略見(jiàn)一斑，大量的信訪猶如泥牛入海。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，消費(fèi)者對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的要求，生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者的回應(yīng)即使為了商品和服務(wù)的信譽(yù)也不見(jiàn)得迅速和快捷，而在政治市場(chǎng)中公民對(duì)公共服務(wù)的不滿(mǎn)所形成的壓力遠(yuǎn)沒(méi)有商品對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的壓力，所以，對(duì)某些公共服務(wù)訴求不是回應(yīng)慢的問(wèn)題，而是根本就不予回應(yīng)。這種情況往往激起選舉它的公民的失望、憤怒和不滿(mǎn)，但又無(wú)可奈何。我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的城市公共事務(wù)治理的單一中心秩序，是對(duì)資本主義生產(chǎn)的無(wú)政府狀態(tài)、無(wú)計(jì)劃性、盲目性的反思。在我國(guó)單一中心秩序基于政府的有計(jì)劃性、政府對(duì)公益事務(wù)需求的準(zhǔn)確掌握與政府職能部門(mén)全心全意為人民服務(wù)的公仆假設(shè)，以及財(cái)產(chǎn)的公共所有制的制度規(guī)定和消除各個(gè)方面的不平等現(xiàn)象對(duì)社會(huì)主義的理解。但經(jīng)驗(yàn)判斷是，政府不可能是全知全能的，它也存在智能不足、信息不全、信息失靈、回避責(zé)任和不計(jì)成本、預(yù)算最大化等問(wèn)題，主觀性的計(jì)劃和自上而下貫徹執(zhí)行的行政命令往往導(dǎo)致對(duì)下級(jí)被動(dòng)執(zhí)行者主動(dòng)性、積極性的壓抑；缺乏制度激勵(lì)和約束的單純對(duì)政府職能公仆意識(shí)的期望并不能使居民得到滿(mǎn)意的公共服務(wù)；單一公有制下由政府兼任公共服務(wù)的供給者和生產(chǎn)者難以避免尋租、問(wèn)租、抽租行為和對(duì)居民公共需求的遲鈍及漠視；作為一種制度安排，政府的供應(yīng)模式同樣存在交易成本問(wèn)題，而且由于不像市場(chǎng)主體那樣重視成本、績(jī)效評(píng)估機(jī)制，所以往往交易成本更高，這首先表現(xiàn)為掌握公權(quán)的政府官員作為理性經(jīng)濟(jì)人難免產(chǎn)生的“尋租”、“抽租”等腐敗行為和比這種腐敗行為更加浪費(fèi)社會(huì)資源的政策決策的失誤，而所有這些原因?qū)е碌淖顬槊黠@和嚴(yán)重的結(jié)果是公共產(chǎn)品和服務(wù)的低效與短缺。

2.公民對(duì)公益物品需求偏好的差異性顯示以及在實(shí)現(xiàn)這種差異性的需求方面，多中心秩序安排優(yōu)于單中心體制

在實(shí)現(xiàn)居民需求的差異性方面，多中心秩序安排優(yōu)于單中心安排。在私人物品領(lǐng)域，生產(chǎn)者了解需求偏好的方式是通過(guò)等價(jià)交換，通過(guò)消費(fèi)者表達(dá)其需求偏好的貨幣投票。在公益物品方面，要把個(gè)人的需求偏好轉(zhuǎn)變?yōu)榧w選擇是困難的，要達(dá)成一致更是困難，因?yàn)閭€(gè)人的需求偏好與集體的選擇總是存在差距和出入。通過(guò)投票、民主協(xié)商、來(lái)信來(lái)訪等表達(dá)的偏好選擇往往被追求自身利益最大化和選票最大化的個(gè)人和部門(mén)操縱、扭曲而失真。而在政府之外的非營(yíng)利組織作為一個(gè)供給中心具有機(jī)制靈活、接近群眾、可以及時(shí)反映群眾訴求的優(yōu)勢(shì)，也具有非政治非營(yíng)利化的優(yōu)點(diǎn)，不帶有政治偏見(jiàn)、謀取政黨利益，也不是為了追求利潤(rùn)最大化，在反映居民的公共服務(wù)需求偏好方面容易得到居民的信任，尤其能夠反映那些本身缺乏代言人為其公共服務(wù)需求代言的社會(huì)弱勢(shì)群體、邊緣群體的意見(jiàn)和訴求。

在居民差異性公共服務(wù)需求的實(shí)現(xiàn)方面，多中心秩序優(yōu)于單中心體制。正如多中心理論的提出者奧斯特洛姆教授所指出的，如果私益物品市場(chǎng)化充分發(fā)展，個(gè)人有選擇居住地和房屋的充分自由，那么具有相同需求偏好和經(jīng)濟(jì)收入水平的居民更日益集中在一起。這樣對(duì)公益物品的需求偏好表現(xiàn)出明顯的特點(diǎn)。居住在不同社區(qū)的居民其公共服務(wù)需求是不同的：富人社區(qū)和平民社區(qū)、樓房區(qū)和平房區(qū)、農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)就有明顯的差別?，F(xiàn)實(shí)中即使沒(méi)有達(dá)到假設(shè)的上述條件，對(duì)整個(gè)較大范圍的城區(qū)、街道而言，需求偏好的異質(zhì)性程度同樣比較大，對(duì)公益物品的需求偏好也不可能等齊劃一，對(duì)公益物品的供給和生產(chǎn)就會(huì)提出更高、更復(fù)雜的要求；如果單靠政府應(yīng)對(duì)這些復(fù)雜多樣的居民公共服務(wù)需求，就可能出現(xiàn)“政府失靈”。因?yàn)檎峭ㄟ^(guò)選舉、按照多數(shù)原則產(chǎn)生的，它不可能照顧到社會(huì)中各個(gè)方面和所有人的利益，它只能照顧到多數(shù)人的利益訴求，一部分人對(duì)公共物品的超額需求（excess demand ）得不到滿(mǎn)足，另一部分人的特殊需求（differentiatedtastes）也得不到滿(mǎn)足，沒(méi)有組織化的公民的需求往往得不到重視，個(gè)別公民的公共服務(wù)需求很少能得到政府的回應(yīng)（政府關(guān)心的是大多數(shù)公民的需求偏好，或者是諸如人大代表、政協(xié)委員、政府官員、社會(huì)知名人士、強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)：房地產(chǎn)公司、金融集團(tuán)、產(chǎn)業(yè)集團(tuán)等對(duì)政府決策有影響力的人事的需求偏好），即使組織化的公民在規(guī)模和影響力沒(méi)有達(dá)到一定程度時(shí)依然是弱勢(shì)群體、缺乏“議價(jià)能力”而也無(wú)法影響政府決策?！肮策x擇的盲區(qū)”加上政府在公共物品生產(chǎn)上的“尋租”（rent seeking）行為、不計(jì)成本以及長(zhǎng)期充當(dāng)“冤大頭”所導(dǎo)致的公共福利的危機(jī)，政府資源、智慧、能力的有限性等導(dǎo)致政府不能有效提供全部的公共物品，它只能提供其他組織無(wú)法提供的公共物品（如國(guó)防、法律、外交等），居民多樣化的不斷變動(dòng)的公共服務(wù)需求偏好單靠政府無(wú)法有效得到聚合和滿(mǎn)足。在單中心體制下，居民的需求偏好對(duì)公益物品只具有有限的選擇和得到有限的滿(mǎn)足，而在多中心秩序下，不僅供給者是多元的，生產(chǎn)者也是可選擇的。這種多元性和可選擇性有利于居民在自己需求偏好下對(duì)公益物品的選擇和滿(mǎn)足。

三、社區(qū)公共服務(wù)的多中心秩序安排

由政府單一中心所提供的公共服務(wù)的生產(chǎn)實(shí)際上可以由包括非營(yíng)利組織、營(yíng)利組織等多中心制度安排所替代，政府完成的工作有些是可以通過(guò)價(jià)格機(jī)制和私人替代完成的，這是提高社區(qū)公共服務(wù)績(jī)效、降低成本、增強(qiáng)回應(yīng)性的制度安排。這種制度安排首要的是把公共服務(wù)的供給或安排與生產(chǎn)區(qū)別開(kāi)來(lái)，“它是整個(gè)民營(yíng)化概念的核心，是政府角色界定的基礎(chǔ)。所謂公共服務(wù)民營(yíng)化，其實(shí)就是表明，對(duì)那些屬于政府天職的公共服務(wù)，政府應(yīng)該是個(gè)安排者，決定什么應(yīng)該通過(guò)集體去做、為誰(shuí)而做、做到什么程度和水平、怎樣付費(fèi)等問(wèn)題。至于服務(wù)的生產(chǎn)和提供，完全可以通過(guò)合同承包、補(bǔ)助、憑單、特許經(jīng)營(yíng)等形式由私營(yíng)部門(mén)或社會(huì)機(jī)構(gòu)來(lái)完成。”[2]

公共服務(wù)的多中心供給和生產(chǎn)模式已經(jīng)不是先驗(yàn)的，在許多國(guó)家，包括發(fā)展中國(guó)家都有經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。有的作者就提出社?huì)福利政策包括政府社會(huì)福利政策、志愿社會(huì)福利政策和公司社會(huì)福利政策的多中心模式，NPO（志愿者協(xié)會(huì)、消費(fèi)者合作組織）提供的公共服務(wù)（不同于國(guó)家以強(qiáng)制提供而是以志愿提供公益服務(wù)）已經(jīng)成為公共服務(wù)的重要部分：有的NPO從事社區(qū)供水和衛(wèi)生系統(tǒng)、灌溉水渠、排污系統(tǒng)的維護(hù)等（奧斯特羅姆等）。多個(gè)公共機(jī)構(gòu)和企業(yè)共同參與提供和生產(chǎn)特定類(lèi)型的公益物品和服務(wù)，這樣的供給和生產(chǎn)秩序就是公共產(chǎn)品和服務(wù)的多中心秩序。在社區(qū)公共服務(wù)的供給和生產(chǎn)中，多中心的組合模型至少可以表現(xiàn)為：

第一類(lèi)，引入契約和委托代理機(jī)制的社區(qū)公共服務(wù)供給、生產(chǎn)組合模型：公共服務(wù)生產(chǎn)中的政府、營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織、居民互動(dòng)的多中心制度安排是社區(qū)公共服務(wù)績(jī)效提高的重要因素。這種多中心安排可以引入市場(chǎng)機(jī)制和合同制，比如作為社區(qū)環(huán)境綠化服務(wù)的公共服務(wù)本身，你不可能排除某個(gè)居住在社區(qū)內(nèi)的合法居民享受社區(qū)環(huán)境綠化服務(wù)，這種公共服務(wù)只能由政府通過(guò)稅收出錢(qián)、提供生產(chǎn)要素，而生產(chǎn)者可以由政府代表居民消費(fèi)者進(jìn)行選擇，非營(yíng)利組織A、營(yíng)利組織B、C等都可參與競(jìng)標(biāo)并成為生產(chǎn)者，即使某一個(gè)非營(yíng)利組織A競(jìng)標(biāo)成功，營(yíng)利組織B、C作為潛在的生產(chǎn)者也始終保持對(duì)非營(yíng)利組織A的地位的競(jìng)爭(zhēng)性和替代性，形成公共服務(wù)生產(chǎn)者選擇上的多中心，這些多中心的生產(chǎn)者參與的競(jìng)爭(zhēng)和替代選擇對(duì)于社區(qū)公共服務(wù)的成本效益比較是絕對(duì)有益的，而且參與競(jìng)爭(zhēng)的多中心因素越多，競(jìng)爭(zhēng)越激烈，越有利于提高公共服務(wù)的服務(wù)質(zhì)量，公共服務(wù)的生產(chǎn)者對(duì)居民的服務(wù)需求就會(huì)敏感。北京市東直門(mén)街道、廣安門(mén)外街道實(shí)行政事、政社分開(kāi)的改革已經(jīng)具有了單一供給主體對(duì)多個(gè)生產(chǎn)中心進(jìn)行選擇和簽訂契約的意向，他們已經(jīng)把環(huán)保、垃圾處理、綠化等公益服務(wù)承包給從街道分化出去的環(huán)衛(wèi)所、綠化隊(duì)，由過(guò)去的單中心行政管理變?yōu)槎嘀行牡暮贤芾恚山?jīng)濟(jì)主體獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，市場(chǎng)化運(yùn)作，只是剛開(kāi)始多中心因素的競(jìng)爭(zhēng)是不完全的，所以離公共服務(wù)提供、生產(chǎn)中的多中心秩序安排還有一段距離，現(xiàn)在做的只是一種初步嘗試、一種政府的分權(quán)授權(quán)而已。

多中心秩序也表現(xiàn)在社區(qū)矯正服務(wù)方面。近年來(lái)出現(xiàn)的幫助犯罪者改過(guò)自新的社區(qū)矯正服務(wù)也納入了公共服務(wù)的單中心供給和多中心競(jìng)爭(zhēng)生產(chǎn)的范疇。政府作為公共服務(wù)的供給者和購(gòu)買(mǎi)者，通過(guò)發(fā)布標(biāo)書(shū)的形式在眾多競(jìng)標(biāo)者中按照成本績(jī)效最優(yōu)原則作出選擇。2004年9月，北京東城區(qū)司法局向社會(huì)開(kāi)展社區(qū)矯正心理服務(wù)招標(biāo)工作，包括一些知名高校的心理研究所在內(nèi)的六家單位構(gòu)成多中心競(jìng)爭(zhēng)、競(jìng)標(biāo)格局，“惠澤心理矯正工作室”以成本效益優(yōu)勢(shì)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)在六家單位的競(jìng)標(biāo)中勝出。政府向非營(yíng)利組織購(gòu)買(mǎi)社區(qū)公共服務(wù)不僅是對(duì)非營(yíng)利組織的認(rèn)可，而且把多中心秩序安排、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、成本績(jī)效原則、專(zhuān)業(yè)化原則引入了公共服務(wù)的生產(chǎn)，對(duì)于提供社區(qū)公共服務(wù)的質(zhì)量和被服務(wù)者的滿(mǎn)意度都具有典型示范意義。

第二類(lèi)，非市場(chǎng)安排的協(xié)作性的社區(qū)公共服務(wù)多中心秩序：公共服務(wù)的多中心秩序也可以采取非市場(chǎng)的協(xié)作安排，比如社區(qū)安全服務(wù)，過(guò)去一般采取政府單中心制度安排，由政府通過(guò)強(qiáng)制性收稅負(fù)責(zé)社區(qū)公共安全的資源供給，由片警獨(dú)自負(fù)擔(dān)社區(qū)公共安全服務(wù)生產(chǎn)，這種模式在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下人口幾乎沒(méi)有流動(dòng)，社會(huì)資本豐厚的環(huán)境里有它存在的根據(jù)。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，非公經(jīng)濟(jì)組織、無(wú)主管單位社會(huì)組織增多、人口頻繁流動(dòng)的生活環(huán)境中，這樣的制度安排將不足以保證居民的公共安全。于是，在一般居民社區(qū)，在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，則可以采取社區(qū)企事業(yè)單位、社區(qū)保安、社區(qū)居民的志愿服務(wù)隊(duì)與警察、消防隊(duì)、社區(qū)衛(wèi)生站、交通隊(duì)等多中心互動(dòng)、協(xié)作治理的方式生產(chǎn)社區(qū)公共安全，居民作為公共安全服務(wù)的消費(fèi)者也參與到社區(qū)公共安全服務(wù)的協(xié)作生產(chǎn)者行列，這類(lèi)公共服務(wù)的生產(chǎn)不需要居民和流動(dòng)人口付出過(guò)多，只要他們個(gè)個(gè)自律，不偷不搶?zhuān)磺终妓说睦?，就能為全體居民生產(chǎn)出公共安全秩序。但它需要的是全民的參與，只要有幾個(gè)搗亂者就會(huì)增加公共安全的生產(chǎn)成本。社區(qū)環(huán)境作為公共物品的生產(chǎn)也具有類(lèi)似的特征，在其他領(lǐng)域，非營(yíng)利組織在社區(qū)公共服務(wù)中的作用日益顯現(xiàn)：社區(qū)黨組織、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、作家協(xié)會(huì)、科協(xié)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、文化體育協(xié)會(huì)等經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)互益性自治團(tuán)體；慈善會(huì)、公益基金會(huì)、環(huán)保團(tuán)體和志愿者團(tuán)體等社會(huì)公益自治團(tuán)體，他們作為多個(gè)決策中心在社區(qū)居民維權(quán)、社區(qū)公共環(huán)境綠化、社區(qū)再就業(yè)、扶貧濟(jì)困、居民的文化娛樂(lè)和科學(xué)文化素質(zhì)的提高等方面都將成為積極參與社區(qū)公共服務(wù)生產(chǎn)的多中心因素。

四、結(jié)論與討論

無(wú)論是從理論推理和判斷來(lái)說(shuō)，還是從經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ絹?lái)說(shuō)，公共服務(wù)供給和生產(chǎn)的多中心秩序以其高效、回應(yīng)性、競(jìng)爭(zhēng)性和責(zé)任感以及成本優(yōu)勢(shì)而成為政府單中心供給生產(chǎn)模式的勢(shì)不可擋的替代選擇。

在我國(guó)多中心的公共服務(wù)秩序安排則是行政管理體制改革的重要組成部分。傳統(tǒng)的公共行政認(rèn)為政府是公共利益的代表，只有政府才能提供和生產(chǎn)公共服務(wù)，政府是公共服務(wù)的供給主體和生產(chǎn)主體。經(jīng)驗(yàn)證明，政府作為公共服務(wù)的供給和生產(chǎn)主體必然導(dǎo)致的缺陷是低效率、官僚化、高成本、信息反饋遲鈍、尋租、問(wèn)租和抽租，這一方面的確不如市場(chǎng)機(jī)制和企業(yè)精神。合同制、契約制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、選擇機(jī)制、責(zé)任意識(shí)、績(jī)效管理、信息反饋機(jī)制、效率意識(shí)，所有這些并不否認(rèn)公共物品的公益性和公共價(jià)值，但卻把市場(chǎng)機(jī)制和企業(yè)精神引入了公共服務(wù)領(lǐng)域，形成了公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)和公共經(jīng)濟(jì)。通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制和企業(yè)精神，給公共服務(wù)的委托人更多的選擇話(huà)語(yǔ)權(quán)和參與權(quán)，政府作為政策的制定者將更加具有回應(yīng)性和責(zé)任性，也就需要公共服務(wù)的委托生產(chǎn)者具有充分的競(jìng)爭(zhēng)性和責(zé)任感。在這個(gè)過(guò)程中，政府就完成了從劃船到掌舵的轉(zhuǎn)變，從無(wú)限政府到有限政府、從經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體到公共服務(wù)主體的轉(zhuǎn)變。多中心秩序本身意味著供給與生產(chǎn)的分離，提供意味著融資和對(duì)公共產(chǎn)品及服務(wù)消費(fèi)的關(guān)心，生產(chǎn)則意味著對(duì)各種生產(chǎn)要素的組合和投入，多中心秩序在促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的同時(shí)，也促使政府成為公益物品消費(fèi)者權(quán)益的維護(hù)者，它甚至成為消費(fèi)者的發(fā)言人和討價(jià)還價(jià)者。

在我國(guó)政府體制改革、政事、政社分開(kāi)是構(gòu)建社區(qū)公共服務(wù)多中心秩序的前提。構(gòu)建多中心的社區(qū)公共服務(wù)體制，關(guān)鍵在政府行政管理體制的改革，在政企、政事、政社不分的體制下，不可能形成有效的多中心的公共服務(wù)體制，所以，現(xiàn)在主要的還是要推動(dòng)政府管理體制改革，變無(wú)限政府變?yōu)橛邢挢?zé)任政府，變公共服務(wù)的單中心供給生產(chǎn)機(jī)制為多中心的制度安排，在某些領(lǐng)域如社區(qū)環(huán)境綠化等方面引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高服務(wù)績(jī)效，而在社區(qū)治安等方面則強(qiáng)調(diào)協(xié)作生產(chǎn)意識(shí)和共建意識(shí)。在這里制度供給是多中心因素能夠在公共服務(wù)供給和生產(chǎn)中發(fā)揮更大作用的基礎(chǔ)，而制度供給的基礎(chǔ)則是包括居民公約、社區(qū)軍警民共建協(xié)議、公共服務(wù)招投標(biāo)規(guī)則等在內(nèi)的完善的法規(guī)和規(guī)定。

建立公共財(cái)政體系是構(gòu)建社區(qū)公共服務(wù)多中心秩序的基本保證。任何沒(méi)有財(cái)力保證的公共服務(wù)都只是虛擬的，而目前社會(huì)轉(zhuǎn)型期解決公眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求與現(xiàn)實(shí)不能滿(mǎn)足這種需求的矛盾，必須首先建立公共服務(wù)財(cái)政體系。在我國(guó)政府由“經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體”變?yōu)椤肮卜?wù)主體”的情況下，財(cái)政支出要以公共服務(wù)需求為目標(biāo)導(dǎo)向，財(cái)政投入的方向要保證滿(mǎn)足公眾的公共服務(wù)需求，加強(qiáng)人大的財(cái)政監(jiān)督，減少財(cái)政投入的隨意性和長(zhǎng)官意志，尤其要遏制近兩年來(lái)政協(xié)委員一致呼吁的公款出國(guó)、公車(chē)消費(fèi)、公款吃喝招待費(fèi)用的增長(zhǎng)（輿論的軟力量增勢(shì)抵擋不住官員的硬銷(xiāo)費(fèi)和行政的高成本），把更多的財(cái)政收入用到公眾迫切需要解決的公共服務(wù)需求上去，尤其是社區(qū)醫(yī)療、公共安全、公民教育、環(huán)保、社會(huì)保障、扶貧濟(jì)困等等方面。

在引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的公共服務(wù)多中心生產(chǎn)秩序中，目前面臨的最大問(wèn)題是有效競(jìng)爭(zhēng)不足的問(wèn)題，就北京市幾個(gè)街道政事、政社分開(kāi)的改革情況看，盡管表面上實(shí)現(xiàn)了綠化隊(duì)、清潔隊(duì)的跨區(qū)競(jìng)標(biāo)的情況，但在環(huán)保設(shè)施依然為本街道所有、本街道清潔隊(duì)可無(wú)償使用而如果街道外清潔隊(duì)使用需要付費(fèi)的不公平競(jìng)爭(zhēng)情況下，實(shí)際上街道外清潔隊(duì)能夠?qū)崿F(xiàn)競(jìng)標(biāo)的可能性很小。這實(shí)際上仍然是以一種社區(qū)公共服務(wù)的政府安排和單中心秩序。要實(shí)現(xiàn)多中心秩序，需要的是社區(qū)公共服務(wù)生產(chǎn)上的公開(kāi)、公平、自由競(jìng)爭(zhēng)。在非市場(chǎng)安排的多中心秩序中，避免“搭便車(chē)”行為的出現(xiàn)將是首要的。因?yàn)樯鐓^(qū)公共服務(wù)具有公共物品不可分割、排他困難等一般特性，每一個(gè)多中心因素都可能傾向于少投入、多受益的“搭便車(chē)”的機(jī)會(huì)主義行為。因此，制度供給、社區(qū)共建規(guī)則的制訂是保證公共服務(wù)多中心秩序的重要因素。另外，還要制定矯正性制度，以促使每個(gè)因素減少搭便車(chē)現(xiàn)象：（1）“志愿者懲罰”原則。在社區(qū)中采取利他主義的行動(dòng)者太少就會(huì)導(dǎo)致集體行動(dòng)的失敗。所以，對(duì)于那些參與社區(qū)集體治理造成的集體利益后果無(wú)動(dòng)于衷的“理性利己者”，也需要那些不顧個(gè)人得失的“志愿懲罰者”進(jìn)行口頭或其他方式的懲罰，如果沒(méi)有志愿者對(duì)理性利己者為了維持集體行動(dòng)規(guī)則不顧個(gè)人得失的懲罰，可能誰(shuí)都不會(huì)遵守協(xié)作生產(chǎn)社區(qū)公共服務(wù)中的規(guī)則，最終導(dǎo)致社區(qū)公共服務(wù)協(xié)作生產(chǎn)的失敗。（2）不對(duì)稱(chēng)利益、選擇性激勵(lì)。就是讓那些在公共服務(wù)協(xié)作生產(chǎn)中付出最大的因素能夠在集體行動(dòng)中獲得最大的補(bǔ)償；每個(gè)多中心因素?fù)碛凶约旱臋?quán)力、資源和目標(biāo)導(dǎo)向，規(guī)則的制定需要考慮到每個(gè)因素的特點(diǎn)和訴求，堅(jiān)持考慮到資源擁有狀況和在自主合約中博弈地位相一致、貢獻(xiàn)與收益相均衡的公平原則。對(duì)于積極參與社區(qū)公共服務(wù)生產(chǎn)的單位給予他們?cè)谏鐓^(qū)建設(shè)中更多的話(huà)語(yǔ)權(quán)和決策權(quán)，更多的榮譽(yù)和更多的刺激，對(duì)于參與社區(qū)互助、扶貧濟(jì)弱的非營(yíng)利組織給予表彰和其它方面的支持等，這是支撐多中心合作秩序的關(guān)鍵變數(shù)。否則，擁有優(yōu)勢(shì)資源的單位就有可能采取不合作態(tài)度而導(dǎo)致自主合約失敗。（3）黨組織的多元治理角色。如果有一個(gè)權(quán)威的中心在多方博弈中進(jìn)行軟約束和引導(dǎo)，就會(huì)減少博弈的痛苦和博弈的成本。社區(qū)公共服務(wù)中的多中心秩序不是無(wú)秩序，也不排斥行政的單極秩序，在社區(qū)公共服務(wù)中的多中心秩序需要把多中心因素整合到、納入到社區(qū)良治（good governance）的目標(biāo)導(dǎo)向中去，這種整合和統(tǒng)領(lǐng)的責(zé)任就是社區(qū)黨組織。在我國(guó)其他組織都不具備這種用自己的規(guī)則要求其他組織的組織協(xié)調(diào)功能，只有黨組織具有這樣的政治權(quán)威和能量出面組織和協(xié)調(diào)，其策略乃是基于網(wǎng)絡(luò)化管理方式的對(duì)話(huà)和協(xié)商，而不是“我說(shuō)你做”的行政命令。在協(xié)商對(duì)話(huà)中，通過(guò)社區(qū)內(nèi)維持多中心秩序的制度供給，社區(qū)黨組織就可以推動(dòng)社區(qū)建設(shè)主體間的互善關(guān)系，借助于各方互惠互利的共同話(huà)語(yǔ)達(dá)成目標(biāo)和行動(dòng)的一致，促成有效供給公共服務(wù)的社區(qū)善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

[參考文獻(xiàn)]

[1]奧斯特羅姆，帕克斯和惠特克.公共服務(wù)的制度建構(gòu)[M].上海：上海三聯(lián)書(shū)店，2000，10-12.

[2]E.S.薩瓦斯.民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005，5.

[3]文森特.奧斯特羅姆，埃莉諾.奧斯特羅姆.公益物品與公共選擇www.528844.com/lunwen/jjgc/2005101/4004.asp

[4]謝澤憲.第一家進(jìn)入社區(qū)建設(shè)的社團(tuán)［J］.北京社會(huì)科學(xué)，1999.

（責(zé)任編輯/王麗君）