摘要：區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展是實踐科學發(fā)展觀和實現(xiàn)和諧社會目標的重要內(nèi)容之一。在法治社會，法治是區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要基礎。從區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展理論出發(fā)，對區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟法基礎理念可進行深入探討，在此基礎上，結(jié)合國內(nèi)外有關(guān)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的法律規(guī)定以及我國既有的政策，有助于分析我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟法理論和制度基礎。

關(guān)鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟；協(xié)調(diào)發(fā)展；經(jīng)濟法理論；經(jīng)濟法制度

中圖分類號：D922.29 文獻標志碼：A 文章編號：1673－291X(2008)03－0137－03

由于自然稟賦、歷史基礎、區(qū)位優(yōu)勢和政策導向等各種差異的存在，無論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，在其經(jīng)濟發(fā)展過程中，都會出現(xiàn)發(fā)展較快的區(qū)域與發(fā)展較慢的區(qū)域同時并存的非均衡格局。區(qū)域發(fā)展不平衡是一個普遍存在的問題，世界各國都十分重視。與其他國家相比，我國區(qū)域非均衡的特征更為明顯，如果不能加以有效控制，勢必會影響我國經(jīng)濟的穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展，也不利于實現(xiàn)社會公平。黨的十六大及時提出了區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，第十屆全國人大二次會議上也指出：“促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是我國現(xiàn)代化建設中的一個重大戰(zhàn)略問題?！蹦壳?，大部分學者多是從經(jīng)濟學和政策的角度對此問題加以研究，而政策能否成功實施則需要法律的保障。因此，要從根本上解決區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展問題還得依靠相關(guān)法律的制定和實施。本文擬從經(jīng)濟法學的角度探討我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的理論基礎和制度基礎。

一、探求區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟法基礎之必然性

(一)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展理論升華的必然

建國以來，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略大致經(jīng)歷了三個階段：改革開放前30年實施“平衡發(fā)展戰(zhàn)略”；改革開放后即20世紀80年代起，實施“非均衡發(fā)展戰(zhàn)略”；20世紀90年代至今。采用“非均衡區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”。不同階段的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是受經(jīng)濟學各種區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展理論指導的，如平衡發(fā)展理論、不平衡發(fā)展理論、梯度轉(zhuǎn)移理論、增長極理論等。

在經(jīng)濟學領域，有關(guān)區(qū)域經(jīng)濟的理論為數(shù)眾多，對我國區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展確實起到一定的指導作用，然而其作用畢竟有限。由于經(jīng)濟學關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的理論多是西方經(jīng)濟學家提出的主張，就我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展極不平衡的具體國情，其理論在針對性和適用性等方面明顯存在不足。因此，區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展理論在我國有進一步具體化和深化的必然性。

(二)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展政策法律化之必然

在市場經(jīng)濟中，市場主體的趨利性使經(jīng)濟要素總是流向收益高的地區(qū)，往往導致市場“失靈”，造成地區(qū)差距的擴大與區(qū)域間的不公。國家作為社會的代表，制定適當?shù)膮^(qū)域政策對社會經(jīng)濟進行干預，并使之制度化為法律，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的保障。為了區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，政府往往運用財政政策、金融政策等手段扶持落后地區(qū)發(fā)展。這些政策必然要涉及到中央與地區(qū)、地區(qū)與地區(qū)的利益關(guān)系。如果沒有穩(wěn)定性、權(quán)威性的法律作為依據(jù)，就會使得中央與地方、地方與地方的關(guān)系處于不穩(wěn)定狀態(tài)。具體反映在兩個方面：一方面，發(fā)達地區(qū)總覺得付出太多而不發(fā)達或者欠發(fā)達地區(qū)總覺得得到太少，容易使中央與地方之間的關(guān)系處于緊張狀態(tài)；另一方面，地區(qū)政策如果僅僅停留在抽象的政策表述上，諸如“優(yōu)先安排項目”、“實行投資傾斜”、“加大支持力度”等等，那么就給具體實行時留下了很大的主觀隨意性和討價還價的余地。因此，只有以嚴密的法律條文將中央?yún)f(xié)調(diào)地方利益的方式和方法予以明確的界定，才能避免上述弊端，使地區(qū)政策具有權(quán)威性和穩(wěn)定性。

二、區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟法理論基礎

經(jīng)濟法是市場經(jīng)濟之產(chǎn)物，是國家直接作用于經(jīng)濟生活的結(jié)果，它作為國家調(diào)整社會經(jīng)濟生活、協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟總體良性運行的基本法為區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展提供了堅實的理論基礎。

(一)經(jīng)濟法的平衡協(xié)調(diào)屬性——區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟法理論基礎之一

經(jīng)濟法的平衡協(xié)調(diào)屬性，是指經(jīng)濟法的立法、執(zhí)法和司法要從整個國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展和社會整體利益出發(fā)，來調(diào)整具體經(jīng)濟關(guān)系、協(xié)調(diào)經(jīng)濟利益關(guān)系，以促進、引導或強制實現(xiàn)社會整體目標與個體利益目標的統(tǒng)一，保證社會經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)地發(fā)展。經(jīng)濟法的平衡協(xié)調(diào)屬性超越了民商法的個人本位，從社會經(jīng)濟發(fā)展全局出發(fā)，通過國家的促導和糾正等行為調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟，實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和比例關(guān)系的均衡，其中自然包含了區(qū)域之間經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和比例關(guān)系的均衡。

雖然經(jīng)濟法的平衡協(xié)調(diào)屬性在多數(shù)情況下未必于具體的經(jīng)濟法律關(guān)系和經(jīng)濟執(zhí)法中直接適用，而是作為經(jīng)濟立法、經(jīng)濟管理、經(jīng)濟執(zhí)法和司法所遵循的一項理念或宏觀標準。但是，這種理念或宏觀標準在國家對經(jīng)濟關(guān)系的積極調(diào)控、組織協(xié)調(diào)中的作用則是不可缺少的。尤其在我國當前區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡且貧富差距擴大的情況下，只有通過經(jīng)濟法的平衡協(xié)調(diào)屬性的運用，方可創(chuàng)造并維護一個令自由市場機制和地區(qū)間平等發(fā)展得以發(fā)揮作用的外部環(huán)境。

(二)經(jīng)濟法的系統(tǒng)綜合調(diào)整機制——區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟法理論基礎之二

經(jīng)濟法從總體上和全過程中對經(jīng)濟關(guān)系進行綜合、系統(tǒng)的調(diào)整。經(jīng)濟法既是國家全面調(diào)控經(jīng)濟、對經(jīng)濟實行綜合治理的法律部門、同時也是體現(xiàn)現(xiàn)代法系統(tǒng)工程的法律部門。綜合調(diào)整和系統(tǒng)調(diào)整是經(jīng)濟法固有的調(diào)整機制，是法律現(xiàn)代化的一種表現(xiàn)。

經(jīng)濟法的系統(tǒng)綜合調(diào)整機制，是指在經(jīng)濟法的立法、執(zhí)法和司法中將整個國民經(jīng)濟的利益看成一個系統(tǒng)，國家從宏觀上綜合運用經(jīng)濟法律手段實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)。也就是說經(jīng)濟法通過財政法、稅法、產(chǎn)業(yè)政策法、自然資源法等法律從宏觀上對整個國民經(jīng)濟發(fā)展的任務、方針和原則這些根本方面進行綜合調(diào)控，使整個社會經(jīng)濟均衡、協(xié)調(diào)、高效地發(fā)展以達到區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。經(jīng)濟法的系統(tǒng)綜合調(diào)整機制還要求國家對地區(qū)間不平等的收入和財產(chǎn)實行直接干預，實現(xiàn)實質(zhì)正義，重視社會財富的公平分配。

(三)經(jīng)濟法的維護社會公平原則——區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟法理論基礎之三

經(jīng)濟法的維護社會公平原則是指在經(jīng)濟立法和執(zhí)法中，以社會整體經(jīng)濟利益為核心，以扶弱促強方式，合理和適當?shù)卦谏鐣秶鷥?nèi)平衡個體和社會整體的經(jīng)濟利益，以實現(xiàn)經(jīng)濟利益的實質(zhì)性公平。

經(jīng)濟法的維護社會公平原則在區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展上表現(xiàn)為不同區(qū)域必須對全社會的經(jīng)濟發(fā)展而不只是對個別區(qū)域的特定利益承擔義務。相對民商法“同等情況同等對待，不同情況也不同對待”的公平，經(jīng)濟法的公平正如哈特所言：“同樣情況同樣對待，不同情況不同對待”。經(jīng)濟法的維護社會公平要實現(xiàn)的是經(jīng)濟利益的實質(zhì)性公平。實質(zhì)性公平不僅強調(diào)起點公平、機會公平，還要兼顧結(jié)果公平。事實上，不同的區(qū)域由于其自身的條件不同，“即使讓他們站在同一條起跑線上，這條起跑線也很難稱之為公平的起跑線”。按照亞當·斯密所認為的“保護自然的不均等，消除人為的不均等”，維護社會公平原則就是要求采用扶弱促強的方式促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，即就是通過對落后、欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟的扶持，促進發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，以實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟法制度基礎

誠然，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展需要眾多的法律制度基礎，但是，不能否認，經(jīng)濟法制度是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的最重要的基礎之一。在以實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展為目的的諸多經(jīng)濟法制度中，應當著重建立和完善以下制度。

(一)建立和完善區(qū)域經(jīng)濟合作制度

區(qū)域間經(jīng)濟合作是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的必要條件之一。因此，建立和完善區(qū)域間經(jīng)濟合作制度則必不可少。

1、完善對口支援和經(jīng)濟協(xié)作法律制度

我國自20世紀70年代末80年代初，就開始開展了對口支援和經(jīng)濟協(xié)作工作。目前，我國對口支援和經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作法律制度的體系，主要是以《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》、《長江三峽工程建設移民條例》為主導，其他包括國家有關(guān)部門出臺的法律法規(guī)和政策性文件以及參與這項活動的省、市、區(qū)制定的規(guī)范性文件。這些法律法規(guī)和其他規(guī)范性文件之間，特別是各個政府部門出臺的法律制度之間還存在一些矛盾和沖突，彼此之間缺乏協(xié)調(diào)性、具有隨意性。這種狀況阻礙了對口支援和經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作法律制度效能的發(fā)揮，損害了我國社會主義法制的尊嚴和權(quán)威。因此，有必要加強對口支援和經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作的立法協(xié)調(diào)，逐步形成一套和諧統(tǒng)一的法律體系。主要應當進行以下工作：(1)加強《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》、“西部大開發(fā)”、“振興東北老工業(yè)基地”、“中部崛起”有關(guān)法律文件之間的協(xié)調(diào)；(2)加強國家相關(guān)部門制定的規(guī)章之間的協(xié)調(diào)性，以克服政出多門、矛盾沖突迭出的情況；(3)加強國家法律法規(guī)和地方政府規(guī)章之間的協(xié)調(diào)，以保證國家有關(guān)對口支援和經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作法律法規(guī)的權(quán)威性，實現(xiàn)國家法律法規(guī)的統(tǒng)一實施。

2、建立健全資源補償制度

我國在《民族區(qū)域自治法》中確立了資源補償制度，其中規(guī)定：民族區(qū)域自治地方為國家的生態(tài)平衡、環(huán)境保護做出貢獻的，國家給予一定的利益補償㈣?！秶鴦赵簩嵤?中華人民共和國民族區(qū)域自治法)若干規(guī)定》第8條：“國家征收的礦產(chǎn)資源補償費在安排使用時，加大對民族自治地方的投入，并優(yōu)先考慮原產(chǎn)地的民族自治地方。具體可以采取以下措施：首先，在東部受益省份征收資源補償稅，擴大資源補償稅的征收范圍，適當提高收費標準，使其真實反映出自然資源的稀缺程度和實際價值；其次，必須加強對資源補償稅征收工作的管理，特別是嚴格審批程序，強化征收環(huán)節(jié)，保證把該收的資金收上來。

(二)完善財政轉(zhuǎn)移支付制度

從區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的角度來看，規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度對開發(fā)落后地區(qū)、抑制區(qū)域間差距的過分擴大，調(diào)整各區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展的橫向不平衡，促進地方重大公共基礎設施建設，促進區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展都具有重要的作用。

根據(jù)《中華人民共和國預算法》和《所得稅收入分享改革方案》，我國現(xiàn)有的財政轉(zhuǎn)移支付制度包括稅收返還、補助、專項補助和一般性轉(zhuǎn)移支付。雖然目前的財政轉(zhuǎn)移支付制度已初步形成，但仍存在著不規(guī)范、力度小和功能弱等缺陷。具體表現(xiàn)在：資金分配辦法不規(guī)范，轉(zhuǎn)移支付存在著隨意性和盲目性；轉(zhuǎn)移支付政策目標不明確，結(jié)構(gòu)不合理；轉(zhuǎn)移支付僅靠有限的中央增量財力，且隨著各地區(qū)人均收入的差距逐步擴大，轉(zhuǎn)移支付的差距卻逐漸縮小，越來越趨于平均化，這使得我國的轉(zhuǎn)移支付分配總體上是不足以起到縮小地區(qū)發(fā)展差距的作用。

我國應從法律的角度規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度，以實現(xiàn)財政轉(zhuǎn)移支付制度對區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的功能。第一，完善財政轉(zhuǎn)移支付的立法體系。政府財政轉(zhuǎn)移支付制度要真正作為一種規(guī)范性的制度建立起來，必須遵循法制化原則。我國應借鑒國外成功經(jīng)驗，進一步制定和完善有關(guān)財政轉(zhuǎn)移支付的法規(guī)，如《財政法》、《轉(zhuǎn)移支付法》、《預算法》、《財政監(jiān)督法》等，就轉(zhuǎn)移支付制度的原則、內(nèi)容、形式、依據(jù)、用途和監(jiān)督等以立法形式予以規(guī)范。第二，設立財政轉(zhuǎn)移支付的專門機構(gòu)。根據(jù)各國經(jīng)驗，我國應建立專門的決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)，并在《轉(zhuǎn)移支付法》中加以規(guī)定，賦予它們法定的轉(zhuǎn)移支付管理職責。第三，完善轉(zhuǎn)移支付制度中的責任制度?？稍凇掇D(zhuǎn)移支付法》中制定相應的懲罰措施，對違反規(guī)定的地方政府，做出必要的處罰，以強化監(jiān)督管理，使地方按照中央財政的要求使用轉(zhuǎn)移支付資金；相應地，在地方性法規(guī)中，也可在中央的指導下制定必要的懲罰措施，以提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。

(三)完善區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)優(yōu)化制度

近年來，我國通過推行“西部大開發(fā)”、“中部崛起”和“振興東北老工業(yè)基地”戰(zhàn)略，使各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在不同程度上得到了調(diào)整和發(fā)展，但我國目前各區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局仍不合理。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)總體上自東向西逐次降低，具體表現(xiàn)為：第一產(chǎn)業(yè)是不發(fā)達或者欠發(fā)達地區(qū)高(其中西部最高)，發(fā)達地區(qū)(東部)低，第二三產(chǎn)業(yè)則是一個相反的格局。

要加快我國區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和協(xié)調(diào)，需要國家對地區(qū)的傾斜政策與國家的產(chǎn)業(yè)政策和地區(qū)的優(yōu)勢有機結(jié)合，即對重點發(fā)展地區(qū)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)或國家重點支持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)進行傾斜。這些政策應通過法律的形式加以確定，在條件成熟時，可以制定《區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展法》。國家應增加對不發(fā)達或欠發(fā)達地區(qū)的投資，鼓勵在該地區(qū)進行大型基礎設施建設，促進其第二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這就要求從法律方面給予制度保障?？赏ㄟ^制定《國家投資法》明確實施國家投資的機構(gòu)以及投資的范圍。

(四)完善區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的金融法律制度

1、區(qū)域資本市場協(xié)調(diào)發(fā)展制度

自20世紀90年代以來，我國形成了兩個全國性的資本市場：上海證券交易所和深圳證券交易所。在一定意義上，這兩個證券交易所具有其區(qū)域性，為江浙地區(qū)和珠江三角洲地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展作出了巨大貢獻。從江浙和珠江三角洲地區(qū)上市公司的數(shù)量來看，這兩個地區(qū)的上市公司數(shù)量在全國居于前列，截至2005年年底，廣東省的上市公司達到152家，上海為146家，江蘇、浙江兩省也分別達到90家和87家。而其他地區(qū)的上市公司數(shù)量與這些地區(qū)相比相差很遠，尤其是西部地區(qū)的上市公司數(shù)量更少。

發(fā)展落后地區(qū)的資本市場，應該建立區(qū)域性證券交易所、發(fā)展產(chǎn)權(quán)交易市場、完善非正規(guī)金融市場和加快發(fā)展中長期信貸市場、加強債券市場建設(發(fā)行落后地區(qū)開發(fā)債券、增加落后地區(qū)企業(yè)債券的發(fā)行量、發(fā)行地方政府債券)㈣。尤其要支持中西部地區(qū)公司上市，通過資本市場籌集更多的資金，這些都需要相關(guān)的法律加以規(guī)范。

2、建立區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的政策性銀行制度

目前，我國三大政策性銀行主要承擔政策性融資，一些國有銀行也在“行政主導機制”的作用下承擔部分政策性融資功能，但我國還沒有一個專門為落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展進行政策性融資的機構(gòu)，致使政策性融資缺乏規(guī)范性、穩(wěn)定性和長期性。從各國實踐看，政策性銀行的成敗得失與其法制化程度密切相關(guān)，反觀我國，政策性銀行的設立與管理所依據(jù)的僅僅是國務院的“決定”，這無疑將制約政策性銀行發(fā)揮更大的作用。因此，有必要制定《政策性銀行法》，對政策性銀行的資金來源、經(jīng)營管理等一些基本問題加以規(guī)范。通過《政策性銀行法》對政策性融資的規(guī)范化，改變長期以來財政資金注入中西部地區(qū)的低效益使用狀態(tài)，變輸血機制為造血機制，提高中西部地區(qū)自籌發(fā)展資金的能力。

[責任編輯 杜 娟]