摘要：在我國的煤炭開采生產(chǎn)中，造成的土地破壞以塌陷地為主，大部分塌陷地需要恢復(fù)治理后才能重新利用。在我國，耕地資源緊缺，為改善生態(tài)環(huán)境，保護(hù)耕地，國家加大了土地復(fù)墾工作的力度。但是，塌陷地復(fù)墾的投資機(jī)制不完善，制約著復(fù)墾工作的順利進(jìn)行。立足采煤塌陷地復(fù)墾的投資機(jī)制現(xiàn)狀，從資金管理制度、復(fù)墾土地產(chǎn)權(quán)、建立塌陷地復(fù)墾市場(chǎng)體系、完善政策法規(guī)著手，完善采煤塌陷地復(fù)墾投資機(jī)制。

關(guān)鍵詞：采煤塌陷地；復(fù)墾；投資機(jī)制

中圖分類號(hào)：F832.48 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673－291X(2008)03－0051－02

煤炭開采破壞土地的類型有三種：塌陷地、挖損地和占?jí)旱?。在我國的煤炭開采生產(chǎn)中，造成的土地破壞以塌陷地為主，每萬噸煤造成塌陷的土地面積為3～5畝。塌陷地是煤礦地下開采的一個(gè)突出的環(huán)境問題，它導(dǎo)致相應(yīng)位置內(nèi)的地面建筑、管道、鐵路、公路和橋梁等設(shè)施變形以至破壞，大片土地陷落和裂縫，農(nóng)田灌溉失效。塌陷地除部分土壤深厚，稍加平整可耕種外，50％的耕地都會(huì)大幅度減產(chǎn)絕產(chǎn)，需要恢復(fù)治理后才能重新使土地進(jìn)入可利用狀態(tài)。

一、問題的提出

我國正處于工業(yè)化快速發(fā)展的階段，對(duì)能源的需求逐年快速增長。煤炭作為我國最重要的戰(zhàn)略能源，由于其資源豐富，煤種齊全，分布范圍廣等特點(diǎn)，在我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有舉足輕重的地位。然而大規(guī)模的煤炭開采造成了大面積的土地塌陷、荒蕪、返堿、退化等土地破壞現(xiàn)象，對(duì)礦區(qū)土地的開發(fā)利用也產(chǎn)生不利影響，特別是對(duì)平原地區(qū)的煤炭開采，造成地表面嚴(yán)重不均勻的土地塌陷，使得大片耕地失去耕種價(jià)值。

為改善生態(tài)環(huán)境，保護(hù)耕地，國家加大了土地復(fù)墾工作的力度。自1989年國務(wù)院頒布實(shí)施《土地復(fù)墾規(guī)定》后，采煤塌陷地復(fù)墾工作已逐漸引起各級(jí)政府、有關(guān)部門的重視，采煤塌陷地復(fù)墾取得了一些成效?！锻恋貜?fù)墾條例》(草案)頒布后。土地復(fù)墾相關(guān)的立法工作將進(jìn)一步深入。但是，塌陷地復(fù)墾的投資機(jī)制不完善，制約著復(fù)墾工作的順利進(jìn)行。

二、采煤塌陷地復(fù)墾投資機(jī)制現(xiàn)狀分析

1、采煤塌陷地復(fù)墾資金缺乏

土地復(fù)墾的核心問題是資金問題，造成資金缺乏的原因有三：一是投資主體單一，目前資金主要來源于政府投資；二是采煤塌陷地復(fù)墾項(xiàng)目難度的加大；三是采煤塌陷地復(fù)墾任務(wù)重。

2、復(fù)墾后土地產(chǎn)權(quán)不清晰

煤礦企業(yè)從事地下采煤工作，待地表發(fā)現(xiàn)沉降后，這些國家征用后的塌陷地是歸煤炭企業(yè)使用，還是歸地方政府或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用，沒有統(tǒng)一的規(guī)定。各利益主體之間土地產(chǎn)權(quán)不清、糾紛頻繁，土地權(quán)屬關(guān)系難以理順，協(xié)調(diào)工作繁重，缺乏采煤塌陷地復(fù)墾的動(dòng)力，造成生產(chǎn)建設(shè)單位履行土地復(fù)墾義務(wù)困難。

3、采煤塌陷地復(fù)墾投資激勵(lì)機(jī)制不完善

煤礦土地復(fù)墾技術(shù)復(fù)雜，工程量大，需要雄厚的資金，而復(fù)墾后的土地經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)非常之小，煤礦企業(yè)不愿意投資復(fù)墾。相應(yīng)的復(fù)墾投資機(jī)制不完善，不能進(jìn)行有效地激勵(lì)，造成投資主體和復(fù)墾后土地經(jīng)營方式單一。

4、采煤塌陷地復(fù)墾的政策法規(guī)不健全

到目前為止，國家尚沒有出臺(tái)一部完整的采煤塌陷地復(fù)墾投資法規(guī)，僅有的《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《土地復(fù)墾條例》(草案)等的法律規(guī)定，還不能涉及具體的采煤塌陷地復(fù)墾投資問題，對(duì)確保采煤塌陷地復(fù)墾投資機(jī)制的形成以及良性運(yùn)作的要求還相差甚遠(yuǎn)，各級(jí)國土資源部門執(zhí)法依據(jù)不足，缺少相應(yīng)的制度來規(guī)范。

三、完善煤炭塌陷地復(fù)墾投資機(jī)制的對(duì)策

1、完善復(fù)墾資金管理制度

為解決當(dāng)前項(xiàng)目資金渠道不暢和到位遲緩的弊端，一方面，疏通資金撥付渠道，切實(shí)提高資金流速。對(duì)中央投資的項(xiàng)目，資金應(yīng)當(dāng)直接撥付給項(xiàng)目實(shí)施法人單位，考慮到財(cái)政監(jiān)管，項(xiàng)目資金也可先由財(cái)政部直接撥付到省級(jí)財(cái)政部門，再由省級(jí)財(cái)政部門直接撥付給項(xiàng)目實(shí)施法人單位。國土資源管理部門做好項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管與任務(wù)完成確認(rèn)工作。對(duì)地方投資的項(xiàng)目，其資金由地方財(cái)政部門直接撥付給項(xiàng)目實(shí)施法人單位。根本的辦法是，在改進(jìn)老辦法的基礎(chǔ)上，聯(lián)合相關(guān)部門制定一個(gè)專門的文件規(guī)定，統(tǒng)一規(guī)范、管理與監(jiān)督項(xiàng)目資金，保障資金安全，提高資金效率。另一方面，應(yīng)建立多元投融資渠道。積極探索以地入股、新增耕地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、政府貼息貸款、提供信用支持等途徑，廣泛吸納社會(huì)資金和民間資金，逐步形成采煤塌陷地復(fù)墾的多元化投融資機(jī)制。

2、完善采煤塌陷地使用權(quán)制度

針對(duì)采煤塌陷地產(chǎn)權(quán)不明確，塌陷土地產(chǎn)權(quán)的非專一性和責(zé)權(quán)利的不對(duì)稱性，搭便車行為，缺乏投資復(fù)墾的動(dòng)力等問題，根據(jù)合理進(jìn)行產(chǎn)權(quán)分割，則可以提高資源的利用效率的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，完善采煤塌陷地使用權(quán)制度，可增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)安全性和可實(shí)施性。同時(shí)，完善塌陷及復(fù)墾采煤塌陷地合理利用的政策，并以法律的形式固定下來，使采煤塌陷地復(fù)墾投資者具有穩(wěn)定的預(yù)期。建立塌陷及復(fù)墾的采煤塌陷地轉(zhuǎn)讓、出租、交換，形成社會(huì)多元化投資的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)采煤塌陷地的可持續(xù)利用。

3、建立采煤塌陷地復(fù)墾市場(chǎng)體系

采煤塌陷地復(fù)墾是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作，只有專業(yè)化復(fù)墾公司按照土地總體規(guī)劃的要求，制定詳細(xì)的復(fù)墾專項(xiàng)規(guī)劃及設(shè)計(jì)，采用先進(jìn)設(shè)備和技術(shù)進(jìn)行復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)土地復(fù)墾集約化，才能降低復(fù)墾成本，提高復(fù)墾工程質(zhì)量，避免各單位小規(guī)模的盲目復(fù)墾，粗放利用。組建專業(yè)化的土地復(fù)墾公司，各破壞土地單位可以通過支付復(fù)墾費(fèi)的形式，將復(fù)墾任務(wù)交給土地復(fù)墾公司，由復(fù)墾公司統(tǒng)一復(fù)墾，使采煤塌陷地復(fù)墾社會(huì)化、市場(chǎng)化、企業(yè)化和專業(yè)化，以提高采煤塌陷地復(fù)墾的科學(xué)化水平和經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，培育和發(fā)展統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的采煤塌陷地復(fù)墾市場(chǎng)體系，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)作用。

4、完善相關(guān)政策法規(guī)

配套的政策法規(guī)是復(fù)墾投資機(jī)制順利運(yùn)行的重要保障。1989年實(shí)施的《土地復(fù)墾規(guī)定》在我國土地復(fù)墾工作中發(fā)揮了重大作用，但隨著復(fù)墾工作形勢(shì)的變化，一些條款已經(jīng)不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和實(shí)際工作的需要。《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源管理法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律雖然都有土地復(fù)墾方面的規(guī)定，但是比較籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)。因此，應(yīng)加快《土地復(fù)墾條例》的修編，研究制定《土地復(fù)墾基金管理辦法》等相關(guān)配套政策。

采煤塌陷地復(fù)墾是確保中國耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的有效途徑之一。完善煤炭塌陷地復(fù)墾投資機(jī)制，保障塌陷地復(fù)墾的順利開展，對(duì)實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的目標(biāo)具有重要意義。

[責(zé)任編輯 姜 野]