摘要：對(duì)于協(xié)助人民政府從事公務(wù)的農(nóng)村基層組織人員（“村官”），所從事的公務(wù)是否屬于法定的行政管理工作，是否涉嫌職務(wù)犯罪，如何定罪處罰，是當(dāng)前司法實(shí)踐中出現(xiàn)的新問題、新情況。立法的目的旨在通過懲治“村官”腐敗，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。但如果不能很好的理解和運(yùn)用法律，勢(shì)必會(huì)造成冤案、錯(cuò)案。因此，在刑法制度和司法工作中，對(duì)“村官”涉嫌職務(wù)犯罪涉及的法律適用問題進(jìn)行深入的研究和分析，具有非常重要的意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村基層組織；職務(wù)犯罪；法律

中圖分類號(hào)： D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494（2008）06-0083-03

A Probe into the Laws Concerning Job-related Crimes at Basic Rural Level

SUN Yue-fang

(People's Procuratorate of Fuyang City， Fuyang， Zhejiang， 311400)

Abstract: It is a new problem in current chinese judicial practice as how to define the jobs relating to government's administration at basic rural areas， how to define and punish the crime related to that kind of jobs. The purpose of relevant laws in this field is to prevent and punish the crimes of village government officials in order to protect the stability in rural areas. However， it will lead to wrong or unjust cases if the law can not be well applied. Therefore， it is of great significance to make a study on the laws concerning officials' crimes at rural basic level in China.

Key Words: organization at basic rural level; Job-related crimes; laws.

農(nóng)村基層組織人員利用職務(wù)實(shí)施的貪污、受賄、侵占、挪用等刑事犯罪行為如何準(zhǔn)確定性，因我國(guó)現(xiàn)有法律在對(duì)農(nóng)村基層組織成員主體范圍、其所履行的管理職責(zé)的性質(zhì)上規(guī)定不明確，在當(dāng)前理論界、司法界均存在較大爭(zhēng)議，即使在司法實(shí)踐中，各級(jí)、各部門或者各司法工作人員爭(zhēng)議與分歧也依舊非常激烈，最終直接地影響到職務(wù)犯罪案件在實(shí)體法上的定罪量刑和程序法上的管轄分工，有的案件甚至因?yàn)檎J(rèn)識(shí)分歧導(dǎo)致基層群眾告狀無門，不利于矛盾的化解和社會(huì)的穩(wěn)定。筆者試以富陽市檢察機(jī)關(guān)處理該類案件的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，對(duì)農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪案件的法律適用提出自己的一些看法。

一、近年來查處農(nóng)村基層組織職務(wù)犯罪案件的情況

近年來，浙江省富陽市農(nóng)村基層組織成員職務(wù)犯罪案件較為突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年至今，我市被立案查處的“村官”職務(wù)犯罪案件就有15件17人，均被法院作了有罪判決。富陽市“村官”職務(wù)犯罪較以往呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

（一）以涉“土”犯罪為主

隨著富陽市工業(yè)化戰(zhàn)略的實(shí)施和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，大量農(nóng)村集體土地被征用，一些村干部在協(xié)助政府從事某些行政管理職權(quán)時(shí)，在經(jīng)營(yíng)管理國(guó)有土地或土地征用補(bǔ)償費(fèi)用管理中千方百計(jì)撈取私利。群眾對(duì)此深惡痛絕，有的逐級(jí)上訪，影響了農(nóng)村基層的穩(wěn)定。這些涉土職務(wù)犯罪行為嚴(yán)重影響村的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展，危及農(nóng)村基層穩(wěn)定，危害甚大。

（二）涉案人員范圍日趨擴(kuò)大

隨著改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，富陽市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力已經(jīng)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，與此同時(shí)，這類犯罪涉案主體范圍也日趨擴(kuò)大，呈現(xiàn)出范圍廣、影響面大的特點(diǎn)。涉及整個(gè)村基層組織領(lǐng)導(dǎo)班子、分管一條線上下級(jí)部門的窩案、串案，雖不能稱為普遍現(xiàn)象，但確也已稱不上是新鮮事。而從涉案主體上看，既包括村支部書記、村主任，也包括會(huì)計(jì)、出納、治保主任、村民小組長(zhǎng)等不同職務(wù)人員。

（三）罪名較為集中，存在明顯的處罰漏洞

到目前為止，我市檢察機(jī)關(guān)所查處的案件主要涉及五個(gè)罪名，即貪污、受賄、職務(wù)侵占、挪用公款罪和挪用資金罪，從查處案件的情況比較來看，犯罪案件性質(zhì)以挪用公款、貪污等為主，而同樣普遍存在的農(nóng)村基層組織成員的受賄行為，查處、定罪率卻極低。從2000年至今，以富陽市為例，立案查處的受賄案件僅僅2件，很多案件即便查處了，也無法順利定罪。

二、農(nóng)村基層組織成員職務(wù)犯罪法律適用中的爭(zhēng)議

根據(jù)目前的司法實(shí)踐，即使在《刑法》規(guī)定基礎(chǔ)上，全國(guó)人大和兩院為在司法實(shí)踐中統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，也曾分別就此作出相應(yīng)的司法解釋，但是農(nóng)村基層組織成員的身份、行為性質(zhì)到底屬于哪一類？一直來爭(zhēng)議不斷，很難清晰定位，既直接影響到案件的管轄分工，不利于案件及時(shí)查處，又影響到這類案件的定罪量刑，容易造成案件公正處理無法得到保障：

（一）農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪主體存在爭(zhēng)議

從我國(guó)農(nóng)村當(dāng)前的社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況看，大致有三類村級(jí)基層組織：一是村級(jí)自治組織，包括村民委員會(huì)、村治安聯(lián)防隊(duì)等；二是村級(jí)黨組織，包括村黨支部、團(tuán)支部等；三是村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織，包括村經(jīng)濟(jì)合作社、村經(jīng)聯(lián)社等。根據(jù)當(dāng)今農(nóng)村基層組織設(shè)置，村一級(jí)組織一般存在村委會(huì)和黨支部?jī)商讬C(jī)構(gòu)，對(duì)于村委會(huì)成員法律已經(jīng)明確規(guī)定可構(gòu)成職務(wù)犯罪主體，但對(duì)于村黨支部書記成員等人員是否屬于“村民委員會(huì)等村基層組織人員”，相關(guān)法律、司法解釋卻未作出明確規(guī)定。實(shí)踐中，有人認(rèn)為，黨支部是否基層組織不明確，故黨支部成員不能構(gòu)成職務(wù)犯罪主體。而更多的人則認(rèn)為，農(nóng)村黨支部當(dāng)然屬于基層組織，村民委員會(huì)組織法對(duì)黨支部已有明確的規(guī)定，黨支部完全屬于立法解釋中所指的村“基層組織”，應(yīng)屬于依法從事公務(wù)。

而在村委會(huì)中，又是否所有成員都可成為職務(wù)犯罪主體？應(yīng)當(dāng)以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來界定“村民委員會(huì)等村基層組織人員”？這一問題具體到實(shí)踐中，則主要是村民委員會(huì)分設(shè)的村民小組負(fù)責(zé)人或者下屬委員會(huì)成員(如治保會(huì)的治保員等等)是否屬于“村民委員會(huì)等村基層組織人員”？持否定觀點(diǎn)的人認(rèn)為，最高法院曾經(jīng)有司法解釋規(guī)定，村民小組長(zhǎng)利用職務(wù)侵吞財(cái)產(chǎn)的行為，按照職務(wù)侵占罪定性。而且，能夠協(xié)助人民政府的基層組織，是村級(jí)基層組織，村分設(shè)的村民小組和下屬委員會(huì)，只是協(xié)助村級(jí)組織工作的組織，與村基層組織有區(qū)別。只有具有村民委員會(huì)委員身份的人擔(dān)任村民小組長(zhǎng)，才能成為貪污、挪用公款、賄賂罪主體，否則只能構(gòu)成職務(wù)侵占、挪用資金、公司企業(yè)人員受賄罪主體。而持肯定觀點(diǎn)的人認(rèn)為應(yīng)將這些人員視為農(nóng)村基層組織人員，因?yàn)檫@些組織本身屬于村民委員會(huì)派生的機(jī)構(gòu)，在語義上應(yīng)當(dāng)包括在基層組織的范圍之內(nèi)。尤其是下屬委員會(huì)的人員，依法可由村民委工作人員兼任，故應(yīng)當(dāng)按照基層組織人員對(duì)待；最高法院曾有的司法解釋規(guī)定與全國(guó)人大常委會(huì)的立法解釋產(chǎn)生了爭(zhēng)議問題。

（二）農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪范圍的限定存在爭(zhēng)議

農(nóng)村基層組織人員具有法律意義上的雙重身份。在履行職責(zé)時(shí)公務(wù)與事務(wù)集于一身。雖然司法解釋明確規(guī)定了應(yīng)視為“公務(wù)”的七種情況，但實(shí)際上所有的管理環(huán)節(jié)最終都是落實(shí)到基層。因此，村基層組織工作在客觀上存在著無可回避的復(fù)雜性。相應(yīng)的，基層管理行為在性質(zhì)、種類上也客觀存在復(fù)雜性。而立法的有限性，決定了僅列舉這七種情況，是絕對(duì)無法完全涵蓋農(nóng)村工作內(nèi)容和理清這些工作性質(zhì)的，因此才有了最后一條的“保底條款”。而正是最后一條的保底條款，使本來已經(jīng)清楚的問題，又陷入說不清道不明的境地。因此，有的觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村基層組織人員系村民依法選舉產(chǎn)生，協(xié)助政府從事行政管理、行使自治權(quán)辦理本村自治事務(wù)，其范圍和對(duì)象是本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，其利用的職權(quán)當(dāng)然屬于公共權(quán)力的范疇，其工作具有政府行政管理的性質(zhì)。因此，其行為均應(yīng)認(rèn)定為從事公務(wù)，沒有必要對(duì)行為性質(zhì)作出區(qū)分引致不必要的爭(zhēng)議。而有的觀點(diǎn)則主張，還是應(yīng)根據(jù)法律和《解釋》的規(guī)定嚴(yán)格認(rèn)定，凡利用協(xié)助人民政府從事《解釋》所規(guī)定的七種行政管理工作，方可認(rèn)定為依法從事公務(wù)。

（三）農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪案件的定性和管轄權(quán)的爭(zhēng)議

如前所述，由于村基層組織成員利用職務(wù)之便非法侵占、挪用財(cái)物職務(wù)犯罪行為，在不同情況下，會(huì)出現(xiàn)定性不同的情況。在司法實(shí)踐中，由于對(duì)村基層組織成員職務(wù)犯罪定性認(rèn)識(shí)的不同，經(jīng)常出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定為貪污罪、挪用公款罪移送起訴，法院審判時(shí)則以職務(wù)侵占罪、挪用資金罪作出判決，或者以職務(wù)侵占、挪用資金起訴，被改判貪污、挪用公款，或者同類行為在甲地被判貪污、挪用公款，在乙地卻被判職務(wù)侵占、挪用資金的情況。而且這類案件在被人民法院改變定性判決后，檢察機(jī)關(guān)即便提起抗訴，也很難得到上級(jí)法院的支持。這一方面極易造成司法不公、司法腐敗，另一方面也容易造成司法資源的浪費(fèi)。

此外，農(nóng)村基層組織成員職務(wù)犯罪行為定性的爭(zhēng)議，還直接涉及到案件管轄權(quán)的問題。由于職務(wù)侵占罪、挪用資金罪和貪污、挪用公款分屬公安機(jī)關(guān)和人民檢察院管轄。因此，這類案件在偵辦過程中，由于定性爭(zhēng)議，極易引起公檢兩家互相爭(zhēng)奪案源或者互相推諉。特別是在批捕環(huán)節(jié)，極易造成檢察機(jī)關(guān)兩難局面。

（四）農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪案件中存在著罪與非罪爭(zhēng)議

筆者在辦案實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，有些村基層組織人員收受賄賂，但進(jìn)一步查明其在受賄時(shí)既非從事公務(wù)又非從事企業(yè)事務(wù)活動(dòng)，而是在管理村自治范圍事務(wù)中利用職務(wù)之便，按照現(xiàn)行立法和司法解釋，是不能定罪，因?yàn)樾谭ㄒ?guī)定公司企業(yè)人員受賄罪規(guī)定其主體僅限于公司企業(yè)人員，法律條文中并無“其他單位的人員”的字樣，而村基層組織又不是公司、企業(yè)、事業(yè)單位，該行為也不是在企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中而是在村自治事務(wù)辦理過程中發(fā)生的；而此時(shí)村基層組織工作人員也更不屬于協(xié)助人民政府從事行政管理工作的范圍，故不能以受賄犯罪認(rèn)定，也就是說這種行為屬于法無明文規(guī)定的情況，按照罪刑法定原則，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無罪；但是筆者卻又發(fā)現(xiàn)依照刑法第271、272條，在同樣的職務(wù)活動(dòng)中侵吞、挪用財(cái)物、資金的，卻又可以認(rèn)定為職務(wù)侵占和挪用資金罪，因?yàn)檫@兩條罪名規(guī)定其主體除了公司企業(yè)人員外，還明文規(guī)定包括“其他單位的人員”。但是，原來可以認(rèn)定受賄罪的那部分危害社會(huì)行為（如村自治事項(xiàng)范圍內(nèi)的賄賂行為），現(xiàn)在既不能認(rèn)定為受賄罪又無法轉(zhuǎn)化為“公司企業(yè)人員受賄罪”。

三、正確把握立法解釋以界定農(nóng)村基層組織成員職務(wù)犯罪，完善立法

筆者認(rèn)為，準(zhǔn)確解決農(nóng)村基層組織成員職務(wù)犯罪的法律問題，就是要正確理解相關(guān)法律和《解釋》的規(guī)定，準(zhǔn)確界定農(nóng)村基層組織成員和公務(wù)的定義，這是認(rèn)定農(nóng)村基層組織成員職務(wù)犯罪的重要依據(jù)。

(一)準(zhǔn)確把握三類農(nóng)村基層犯罪主體

筆者認(rèn)為，根據(jù)《憲法》和法律的規(guī)定以及我國(guó)農(nóng)村基層組織的客觀現(xiàn)狀，參照我國(guó)現(xiàn)有職務(wù)犯罪有關(guān)規(guī)定的精神，農(nóng)村基層組織成員，應(yīng)界定為：由村民選舉產(chǎn)生或者受上級(jí)指派，在村委會(huì)從事管理職責(zé)的人員，村黨支部中從事管理職責(zé)的成員，以農(nóng)村基層組織成員論。屬于農(nóng)村基層組織成員的主體主要有三類：

1．村民委員會(huì)工作人員。2000年4月29日，全國(guó)人大常委會(huì)九屆第十五次會(huì)議通過了《關(guān)于刑法第九十三條第二款的解釋》，這是多年來立法機(jī)關(guān)首次以\"立法解釋\"的形式對(duì)刑法規(guī)范的含義進(jìn)一步明確界限。該立法解釋規(guī)定了村民委員會(huì)等基層組織人員從事解釋中的七款規(guī)定的公務(wù)，利用職務(wù)上的便利，非法占有公共財(cái)物、挪用公款、索取他人財(cái)物或者非法收受他人財(cái)物，構(gòu)成犯罪的，適用刑法第382條和第383條貪污罪、第384條挪用公款罪、第385條和第386條受賄罪的規(guī)定。這個(gè)立法解釋，明確了村民委員會(huì)工作人員屬于農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪的主體之一。

在村民委員會(huì)中從事管理職責(zé)的人員，如村民委員會(huì)分設(shè)的村民小組長(zhǎng)和下屬委員會(huì)負(fù)責(zé)人，也應(yīng)當(dāng)屬于“村民委員會(huì)等村基層組織人員”。根據(jù)村民委員會(huì)組織法第10條的規(guī)定：“村民委員會(huì)可以按照村民居住狀況分設(shè)若干村民小組，小組長(zhǎng)由村民小組會(huì)議推選?！钡?5條規(guī)定：“村民委員會(huì)根據(jù)需要設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)。村民委員會(huì)成員可以兼任下屬委員會(huì)的成員。人口少的村的村民委員會(huì)可以不設(shè)下屬委員會(huì)，由村民委員會(huì)成員分工負(fù)責(zé)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等工作。”筆者認(rèn)為，這些組織本身屬于村民委員會(huì)派生的機(jī)構(gòu)，是村民委員會(huì)的組成部分，應(yīng)當(dāng)包括在基層組織的范圍之內(nèi)。

2．村黨支部工作人員。村民委員會(huì)組織法第3條規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利?！贝颂幩f的“基層組織”與立法解釋中的“基層組織”應(yīng)屬于同一個(gè)法律概念。另外，根據(jù)我國(guó)憲法序言的規(guī)定和政治生活的實(shí)踐，中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)政治生活和社會(huì)生活中的政治領(lǐng)導(dǎo)力量，村民委組織法更是在法條中明確規(guī)定黨的基層組織即村支部，“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。因此，按照政治生活的實(shí)際，如果村民委是基層組織，其工作人員利用職務(wù)犯罪可以構(gòu)成貪污受賄罪，而對(duì)其實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的黨支部人員反而不能對(duì)其職務(wù)行為承擔(dān)刑事法律責(zé)任，這在邏輯上是說不通的。

3?郾 村經(jīng)濟(jì)合作社等農(nóng)村基層社區(qū)性集體經(jīng)濟(jì)合作組織工作人員。經(jīng)濟(jì)合作社應(yīng)當(dāng)屬于立法解釋中所指的村基層組織，因?yàn)榇褰?jīng)濟(jì)合作社屬于村級(jí)社區(qū)性、綜合性合作經(jīng)濟(jì)組織，它與普通的村辦企業(yè)等單純的經(jīng)濟(jì)實(shí)體不同，除自身經(jīng)營(yíng)外，還負(fù)有某些管理職責(zé)。另外，它的職責(zé)與村民委員會(huì)的職責(zé)存在交叉，這種狀況為法律和人大有關(guān)答復(fù)所認(rèn)可。因此，村經(jīng)濟(jì)合作社的地位應(yīng)當(dāng)屬于村基層組織，其工作人員屬于農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪的主體。

(二)嚴(yán)格依法界定“從事公務(wù)”

在辦理村基層組織成員職務(wù)犯罪過程中，必須嚴(yán)格根據(jù)法律和立法解釋的規(guī)定，區(qū)分清楚以下三種情況：依法從事公務(wù)、村內(nèi)自治事務(wù)、以及村級(jí)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

依法從事公務(wù)，人大立法解釋將其限制在七項(xiàng)范圍之內(nèi)。其實(shí)質(zhì)是村基層組織協(xié)助人民政府從事行政管理工作。唯有在這七項(xiàng)事務(wù)中，才存在依法從事公務(wù)的可能，因而才可能成立貪污受賄犯罪。除了這七項(xiàng)，職務(wù)犯罪不能成立。

興辦本村的自治事務(wù)，也就是指人大立法解釋的七項(xiàng)事務(wù)之外的非經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的村內(nèi)公益事業(yè)和公益服務(wù)等自治事項(xiàng)。村委會(huì)等農(nóng)村基層組織人員協(xié)助人民政府從事的行政管理工作具有政府行政管理的性質(zhì)，屬于依法從事公務(wù)的范圍，而村委會(huì)等村基層組織自行管理村公共事務(wù)的工作是村民自治范圍的事，不宜納入依法從事公務(wù)的范圍。全國(guó)人大法律委員會(huì)在審議關(guān)于刑法第九十三條第二款的解釋草案時(shí)就采納了這種觀點(diǎn)，刪去了該項(xiàng)中“村公共事務(wù)管理的工作”的內(nèi)容。據(jù)此，根據(jù)立法解釋的制定過程看，村內(nèi)自治事務(wù)已明確不屬于依法從事公務(wù)。

如村支書兼任村集體經(jīng)濟(jì)組織職務(wù)的（村經(jīng)濟(jì)合作社等社區(qū)性經(jīng)濟(jì)組織屬于農(nóng)村集體所有制的經(jīng)濟(jì)組織），那么此人若職務(wù)犯罪但利用的是經(jīng)濟(jì)合作社社長(zhǎng)的職務(wù)時(shí)，也可成立公司企業(yè)人員的犯罪。據(jù)以上法律精神，在處理涉及農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)將三種組織（黨支部、村民委、合作社）與三種職務(wù)（公務(wù)、自治事務(wù)、經(jīng)營(yíng)事務(wù)）排列組合，然后決定當(dāng)事人的行為應(yīng)當(dāng)適用哪一法律認(rèn)定行為性質(zhì)。不能一律將村基層組織人員的職務(wù)犯罪作為貪污受賄類犯罪處理，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)行為人所屬的組織和行使的職責(zé)，區(qū)別不同情況，作出準(zhǔn)確認(rèn)定。

農(nóng)村基層組織成員職務(wù)犯罪，直接危害到我國(guó)廣大農(nóng)民和國(guó)家的利益，是造成社會(huì)不穩(wěn)定的重要因素，具有嚴(yán)重的社會(huì)危害性。而要徹底遏制此類犯罪，既需要司法機(jī)關(guān)在現(xiàn)有法律框架內(nèi)發(fā)揮主觀能動(dòng)性積極全力維護(hù)，也需要立法機(jī)關(guān)及時(shí)根據(jù)司法實(shí)踐總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷修正、完備相關(guān)立法，為司法機(jī)關(guān)提供完備的法律依據(jù)和基礎(chǔ)。從而才能保證我國(guó)農(nóng)村基層組織的廉政建設(shè)的順利開展，才能維護(hù)廣大農(nóng)村的長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定。

（課題組成員：孫岳芳、徐斌、王經(jīng)俊、李益明）

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責(zé)任編輯 陸 瑩