摘要：公共利益是啟動(dòng)國(guó)家征收的前提也是國(guó)家征收制度的核心內(nèi)容。我國(guó)的公共利益法律界定模式應(yīng)根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，采取不完全的列舉模式。實(shí)踐中，具體的公共利益的界定應(yīng)由行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的框架內(nèi)，依法定的符合公共決策規(guī)律的程序行使。人大可以通過(guò)對(duì)土地出讓金、財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督，以及行使《監(jiān)督法》賦予的對(duì)社會(huì)重大事項(xiàng)的監(jiān)督權(quán)等方式間接控制行政機(jī)關(guān)“公共利益”的界定權(quán)。司法機(jī)關(guān)作為公共利益界定的最后一道防線是法治國(guó)家必不可少的，應(yīng)在體制上保障其中立地裁決行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的征收糾紛。

關(guān)鍵詞：征收；公共利益；行政權(quán)力；人大監(jiān)督

中圖分類號(hào)： D922.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-1494（2008）06-0080-03

On the Public Interest Orientation in State's Expropriation System

LUO Wen-lan

(Guangxi Administrative Institute; Nanning， Guangxi， 530021)

Abstract: To Protect public interest is the pre-condition as well as the core component of a state's expropriation system. The legal definition of public interest in China should be clarified according to China's actual situation by taking incomplete-listing model， which should be done by legal administrative unit in a legal procedure. The National People's Congress can indirectly control this procedure by supervising the issue of compensation on expropriated land and financial budget as well as by exercising its rights endowed by \"China' Law of Supervision\". Judicial departments should act as an indispensable line of defense to fairly judge any disputes concerning state's expropriation.

Key Words: expropriation; public interest; administration power; supervision of the National People's Congress

我國(guó)目前還沒(méi)有專門的國(guó)家征收法，有關(guān)條款散見(jiàn)于以下法律法規(guī)：2004年3月14日通過(guò)的《憲法修正案》第二十條規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”；《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十八條規(guī)定：“有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)：（一）為公共利益需要使用土地的；（二）為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的”；《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第十九條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依法律程序提前收回”；《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十二條的規(guī)定：“國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)不提前收回。在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，國(guó)家可以依照法律程序提前收回”；《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”等等。在征收制度中的關(guān)鍵問(wèn)題有兩個(gè)：一是公共利益的界定；一是賠償制度。篇幅所限，本文僅就公共利益的界定做一些探討。

一、界定“公共利益”的必要性

“公共利益”是國(guó)家啟動(dòng)征收的前提條件。但由于我國(guó)前述的法律條文中均未對(duì)“公共利益”給予明確定義。對(duì)于哪些事項(xiàng)屬于公共利益，哪些行為符合公共利益需要，最高人民法院亦未進(jìn)行過(guò)司法解釋。因此，公共利益這一概念本身具有不確定性與模糊性。有人認(rèn)為根本無(wú)法確定“公共利益”。美國(guó)一位教授提出：公共利益是政治的迷思，認(rèn)為這個(gè)東西永遠(yuǎn)是說(shuō)不清楚的。還有人認(rèn)為公共利益是一個(gè)政治浪漫主義，不可能有真正的公共利益[1]。這些觀點(diǎn)，從政治學(xué)角度看具有一定的邏輯和存在的價(jià)值。但從法治的角度，這些觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的和極其有害的：如果“公共利益”完全沒(méi)有客觀標(biāo)準(zhǔn)，任憑公權(quán)力主體解釋和界定，公民的權(quán)利和自由將不復(fù)存在。近年來(lái)，不少涉及公權(quán)與私權(quán)沖突，尤其是政府部門行使征收權(quán)與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的沖突的焦點(diǎn)往往是征收行為是否屬于公共利益需要?；诖?，積極探索“公共利益”的界定問(wèn)題的必要性至少直接體現(xiàn)為以下兩個(gè)方面:

（一）保護(hù)公民合法權(quán)利，限制濫用行政權(quán)力

從本質(zhì)上看，“公共利益”是基于公民權(quán)利的需要而設(shè)立的。作為公共利益的主要代表者，行政機(jī)關(guān)的存在價(jià)值也是為了實(shí)現(xiàn)公共利益。然而，公共權(quán)力具有膨脹性，對(duì)此不加以限制就會(huì)不斷擴(kuò)張。因此，現(xiàn)代法治的第一要義是以法控權(quán)，法律成為設(shè)定行政權(quán)力的唯一根據(jù)。沒(méi)有明確的法律標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)有法律體制下，對(duì)公共利益的解釋實(shí)際上已成為行政機(jī)關(guān)自由裁量的權(quán)力。這一權(quán)力一旦被濫用，行政機(jī)關(guān)就會(huì)頂著公共利益的神圣光環(huán)，堂而皇之地侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)。只有在法律中明確規(guī)定實(shí)體和程序上的標(biāo)準(zhǔn)才能有效實(shí)現(xiàn)真正的公共利益，使行政權(quán)力和公民權(quán)利保持和諧的關(guān)系。

(二)確立司法救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)和渠道，建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家

對(duì)行政行為的司法審查，是國(guó)家通過(guò)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政行為進(jìn)行審查監(jiān)督，糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?，并?duì)因其給相對(duì)人權(quán)益造成的損害給予相應(yīng)補(bǔ)救的法律制度。公民法律上的利益受到違法行政活動(dòng)侵害，就可以向法院提起訴訟，成為現(xiàn)代法治國(guó)家的重要特征之一。從我國(guó)過(guò)去幾十年的征收實(shí)踐看，在立法上對(duì)公共利益規(guī)定不明，對(duì)公共權(quán)力的限制不力，不但導(dǎo)致了行政執(zhí)法沒(méi)有依據(jù)，而且司法救濟(jì)上也無(wú)判斷標(biāo)準(zhǔn)，公民難于通過(guò)司法途徑實(shí)現(xiàn)自我權(quán)利保護(hù)。在征收制度中對(duì)“公共利益”作出明確規(guī)定，確定公共利益的本質(zhì)，法官才能在具體糾紛中判斷行政行為的合法性，有效地實(shí)現(xiàn)司法審查和監(jiān)督的價(jià)值，才能保護(hù)公民合法權(quán)益，才能維護(hù)憲法作為根本大法的權(quán)威和尊嚴(yán)，才能樹(shù)立全社會(huì)對(duì)憲法和法律的信仰，才能在中國(guó)實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家的夢(mèng)想。

二、“公共利益”法律定義的立法模式選擇

從立法模式上看，世界各國(guó)關(guān)于“公共利益”的法律定義，有兩種模式，一種是列舉式，一種是概括式。列舉式是在與土地征收有關(guān)的法律中詳細(xì)列舉在哪些“公共利益”的情況下能發(fā)動(dòng)征收權(quán)。典型如日本、韓國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣、香港、印度等大陸法系國(guó)家。其中又分兩類：一類是日本，列出了所有35種可以發(fā)動(dòng)土地征用權(quán)的“公共事業(yè)”，幾乎每種都有一部法律來(lái)約束。政府沒(méi)有任意行政權(quán)，沒(méi)有但書、沒(méi)有保留條款。另一類如我國(guó)臺(tái)灣省，先對(duì)“公共利益”有一個(gè)定義，隨后在土地法中列舉了12種典型的“公共利益”，但并沒(méi)有“窮盡”。概括式的立法模式是在有關(guān)的法律中僅原則性規(guī)定“只有出于公共利益”方可發(fā)動(dòng)土地征收權(quán)，但對(duì)于哪些屬于公共利益未加以明確界定，以英美法系國(guó)家為主，例如澳大利亞、加拿大（各省不同）、美國(guó)（各州不同）。它們有兩種方法來(lái)界定“公共利益”：一是由議會(huì)決定；二是由法院對(duì)具體糾紛進(jìn)行判決[2]。

我國(guó)屬于大陸法系國(guó)家，在征收法律中對(duì)“公共利益”不作任何解釋地概括式立法是不可取的。日本模式固然可以很好地控制行政權(quán)力，防止行政機(jī)關(guān)濫用征收權(quán)，維護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)。但我國(guó)正在高速發(fā)展中，且幅員遼闊，各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差很大，日本模式實(shí)不可仿（事實(shí)上，全世界也僅日本采用這種模式）。而其他大陸法系國(guó)家非窮盡地列舉方式，既能確定“公共利益”的大致方向，克服了概括式的高度不確定性，使法律便于操作，一個(gè)“等”字的彈性兜底條款，又為社會(huì)發(fā)展中可能出現(xiàn)的紛繁復(fù)雜的“公共利益”留有法律空間，保持了法律的靈活性、發(fā)展性，這應(yīng)該是我國(guó)征收立法考慮的模式。

三、“公共利益”界定權(quán)的行使主體及程序控制

（一）“公共利益”界定權(quán)的行使主體

通過(guò)法律明文規(guī)定“公共利益”的內(nèi)涵甚至列舉若干符合“公共利益”的事項(xiàng)，只是提供了明確的法律指引和預(yù)期，解決了“公共利益”是什么的問(wèn)題。法律不能僅僅停留在紙上，我們還要面臨著由“誰(shuí)來(lái)界定”公共利益的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

在我國(guó)的憲法中，“征收”條款的主體表述為“國(guó)家”，說(shuō)明“征收”是一種國(guó)家權(quán)力，但這種權(quán)力具體由誰(shuí)來(lái)行使呢？一些學(xué)者認(rèn)為，從“公共利益”的概念出發(fā)，其界定權(quán)應(yīng)掌握在“公眾”手里，只有人民自己才知道什么是自身的共同利益，人民應(yīng)當(dāng)是“公共利益”最權(quán)威的決定者。在我國(guó)，“公共利益”的界定權(quán)當(dāng)然要由人大來(lái)行使[3]，但筆者認(rèn)為，這種設(shè)想過(guò)于理想化了。在我國(guó)目前的高速發(fā)展時(shí)期，大量征收實(shí)務(wù)中的“公共利益”需要界定，全部交由人大來(lái)界定是不可行的。第一個(gè)障礙是我國(guó)人大的議事規(guī)則，一年一議是無(wú)法及時(shí)跟上現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要的。第二個(gè)障礙是人大代表精力有限，會(huì)議時(shí)間有限，最終無(wú)法對(duì)諸多“公共利益”進(jìn)行充分的討論，其結(jié)果還是不能代表民意。因此，正常情況下界定“公共利益”，只能是通過(guò)履行公共管理事務(wù)的行政機(jī)關(guān)在行政決策程序中做出。

（二）對(duì)行政機(jī)關(guān)“公共利益”界定權(quán)的程序控制

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致了利益主體多元化和利益內(nèi)容多樣化，公共利益往往與其他利益交織，即使行政機(jī)關(guān)沒(méi)有“私心”，要界定一件事情絕對(duì)地屬于或不屬于公共利益，也是不可能的。從本質(zhì)上看，公共利益的界定是一個(gè)公共決策的過(guò)程，要保證最終決策結(jié)果的科學(xué)性、民主性和合法性，決策的過(guò)程就必須向公眾公開(kāi)，充分保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和意見(jiàn)表達(dá)權(quán)。我國(guó)目前的相關(guān)立法中，缺少的恰恰就是“公共利益”界定過(guò)程中的法定程序，使得行政機(jī)關(guān)無(wú)法切實(shí)擔(dān)當(dāng)起以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的職責(zé)。

1?郾啟動(dòng)征收前的公告程序。在目前實(shí)施的國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中，行政機(jī)關(guān)無(wú)須考慮是否屬于“公共利益”的問(wèn)題（只要求拆遷人提供五份材料：建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件、拆遷計(jì)劃和拆遷方案、辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)出具的拆遷補(bǔ)償安置資金證明。）在發(fā)放房屋拆遷許可證的同時(shí)，即發(fā)布房屋拆遷公告，不容置疑地明確了拆遷人、被拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項(xiàng)，征收決定即刻發(fā)生法律效力，利害相關(guān)人和一般民眾對(duì)此根本沒(méi)有任何話語(yǔ)權(quán)。

依法行政要求行政機(jī)關(guān)作出的事關(guān)公民重大利益的行政決定程序應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。只有程序公開(kāi)才能使利害相關(guān)人有機(jī)會(huì)表達(dá)意見(jiàn)或主張利益，而這一切又更加有利于行政機(jī)關(guān)集思廣益，對(duì)所涉及的公益和私益進(jìn)行平衡和調(diào)和，甚至能有效地緩解公共利益實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的摩擦，增強(qiáng)行政效率。例如，澳大利亞1989年《土地征收法》以專章的形式，對(duì)“征收前程序”作了明確而詳盡的規(guī)定。該法規(guī)定了相關(guān)利害關(guān)系人向主管部長(zhǎng)申請(qǐng)復(fù)議權(quán)，如不服復(fù)議結(jié)果還可向行政上訴裁判所提請(qǐng)復(fù)審權(quán)[4]。

我國(guó)征收制度應(yīng)借鑒征收法治發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，將征收公告由現(xiàn)在的征收決定作出之后的“拆遷公告”轉(zhuǎn)變?yōu)檎魇諞Q定作出之前的“公共利益決策和形成公告”，把“公共利益”的形成和決策置于廣大民眾的直接監(jiān)督之下，并賦予利害相關(guān)人相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)渠道，真正保障公民的參與權(quán)和意見(jiàn)表達(dá)權(quán)。

2?郾啟動(dòng)征收前的聽(tīng)證程序。聽(tīng)證程序?qū)Υ_定公共利益起著非常重要的作用。兼聽(tīng)則明，聽(tīng)證程序吸納方方面面的當(dāng)事人參加，能有效防止政府決策的偏差，也是民主精神的體現(xiàn)。近年來(lái)，盡管聽(tīng)證制度的推行在全國(guó)取得了一定成效，但毋庸諱言，我國(guó)的聽(tīng)證制度還很不規(guī)范、不完善，存在很多漏洞。哪些公共事務(wù)要組織聽(tīng)證？什么樣的人有資格組織聽(tīng)證？聽(tīng)證會(huì)應(yīng)該走什么樣的程序？現(xiàn)有的法律法規(guī)并不明確。在實(shí)際操作中，行政聽(tīng)證的組織者[5]，往往與聽(tīng)證申請(qǐng)人關(guān)系密切；參加聽(tīng)證會(huì)的代表也往往由組織聽(tīng)證的政府機(jī)關(guān)來(lái)指定，這種做法使一些聽(tīng)證會(huì)缺乏真正的民意基礎(chǔ)。有的聽(tīng)證會(huì)則被一些利益集團(tuán)所利用，他們假借聽(tīng)證的名義，使某些違背民意的行政決定披上了“民意”的色彩，獲得了虛假的正當(dāng)性，引起了民眾的強(qiáng)烈不滿，反而損害了政府的公信力。法定的征收聽(tīng)證程序，一定要從聽(tīng)證會(huì)的適用對(duì)象、組織者資格、代表的產(chǎn)生方式、信息公開(kāi)程度、聽(tīng)證結(jié)果的法律效力等方面，作出明確的法律規(guī)定，使聽(tīng)證會(huì)克服現(xiàn)有的弊端，走向規(guī)范。

3?郾界定“公共利益”的專家咨詢程序。許多“公共利益”界定涉及專業(yè)科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域，而且不少具體事務(wù)也具有復(fù)雜性、多樣性的特點(diǎn)，僅靠普通民眾的參與和行政機(jī)關(guān)自身的判斷能力，均不具備說(shuō)服力，難以保證決策正確。建立專家咨詢制度，借助國(guó)內(nèi)外知名專家學(xué)者的智能，以科學(xué)論證為界定“公共利益”提供理論依據(jù)和技術(shù)支撐，是社會(huì)發(fā)展的必然選擇。建立專家咨詢制度不但是為了控制行政權(quán)力的濫用，更重要的是通過(guò)社會(huì)的科學(xué)研究力量，提高行政決策的前瞻性、宏觀性和科學(xué)性，避免行政機(jī)關(guān)決策短期效應(yīng)性和局部利益性，更徹底地實(shí)現(xiàn)公共利益。

四、對(duì)行政機(jī)關(guān)“公共利益”界定權(quán)的權(quán)力制約

（一）人民代表大會(huì)的權(quán)力制約

全國(guó)人民代表大會(huì)作為我國(guó)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其對(duì)行政機(jī)關(guān)“公共利益”界定權(quán)的權(quán)力制約首先表現(xiàn)在制定征收法律時(shí)對(duì)公共利益的定義和列舉重要的、典型的公共利益的表現(xiàn)，并在征收法律中規(guī)定行政機(jī)關(guān)界定公共利益的程序，行政機(jī)關(guān)必須遵守法律的有關(guān)規(guī)定。其次，地方人民代表大會(huì)還可以通過(guò)地方立法的方式，根據(jù)地方具體情況，將涉及地方重大利益、涉及民眾面廣的一些征收明確由地方人大界定。第三，人大在行使其他職權(quán)時(shí)間接地控制“公共利益”界定權(quán)：（1）將政府土地出讓收入納入財(cái)政預(yù)算。僅2007年，全國(guó)土地出讓金為1?郾2萬(wàn)億[6]。但依目前法律，政府的這筆巨額收入沒(méi)有納入財(cái)政預(yù)算管理，其支出游離于人大監(jiān)督之外，這正是各地政府熱衷于征收拆遷的主要?jiǎng)恿?。法治?guó)家公共財(cái)政原理要求政府的所有收入和開(kāi)支都必須受到監(jiān)督。將土地出讓金納入財(cái)政預(yù)算，地方政府就沒(méi)有了“賣地生財(cái)”動(dòng)力，“公共利益”的界定中濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象也會(huì)大大減少。（2）切實(shí)加強(qiáng)、改善人大對(duì)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督。在實(shí)踐中，每年財(cái)政部門代表政府向各級(jí)人大作的預(yù)算報(bào)告非?；\統(tǒng)，代表們很難在有限的時(shí)間內(nèi)，對(duì)財(cái)政預(yù)算弄個(gè)水落石出；加上地方一些領(lǐng)導(dǎo)“一言堂”，預(yù)算報(bào)告最終都是“一致通過(guò)”。諸如欠巨債的重慶忠縣黃金鎮(zhèn)耗資400萬(wàn)把辦公樓建成“天安門”；安徽亳州市李興民榮升市委書記和新密市領(lǐng)導(dǎo)可以動(dòng)用百萬(wàn)財(cái)政搞“大閱兵”，哪一項(xiàng)說(shuō)起來(lái)不是堂而皇之的“公共利益”？所以，人大財(cái)政監(jiān)督必須是對(duì)財(cái)政資金從計(jì)劃到?jīng)Q算整個(gè)資金運(yùn)行情況的一種全過(guò)程的監(jiān)督，要考慮預(yù)算是否符合有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定和國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策；是否與本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展相適應(yīng)；是否體現(xiàn)量出為入、收支平衡、確保重點(diǎn)、統(tǒng)籌兼顧的原則；支出結(jié)構(gòu)是否合理，完成預(yù)算的措施是否得當(dāng)?shù)鹊取７駝t所謂的“公共財(cái)政”發(fā)生的種種扭曲會(huì)背離原來(lái)確定的政府活動(dòng)的范圍和方向，背離公眾意愿，背棄公共利益。（3）地方人大應(yīng)充分行使《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》賦予的權(quán)利。根據(jù)該法，人大常委會(huì)工作監(jiān)督的重點(diǎn)，是緊緊抓住關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)心的重點(diǎn)問(wèn)題，如“三農(nóng)”、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、社會(huì)保障、征收拆遷等。人大充分行使這種對(duì)“事權(quán)”的監(jiān)督，可以保證公共權(quán)力正確行使，防止權(quán)力濫用，實(shí)現(xiàn)真正的公共利益。

（二）司法機(jī)關(guān)的權(quán)力制約

在我國(guó)的司法實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)對(duì)公共利益的界定和保護(hù)幾乎是無(wú)能為力的，主要體現(xiàn)在以下幾方面：其一，凡行政相對(duì)人提出對(duì)“公共利益的征收目的”否定的訴訟，法院均不予受理。理由是這是抽象行政行為，不屬于行政訴訟法規(guī)定的受案范圍。此外，《土地管理法》第79條規(guī)定的：“非法批準(zhǔn)征收”，僅限于無(wú)權(quán)批準(zhǔn)、越權(quán)批準(zhǔn)、不按土地規(guī)劃用途批準(zhǔn)和違反法定程序批準(zhǔn)四個(gè)方面，并未將“征收目的不符合公共利益原則的要求”納入非法批準(zhǔn)的范圍，也就是說(shuō)我國(guó)的土地法沒(méi)有明確賦予人民法院對(duì)土地征用的目的進(jìn)行司法審查的權(quán)力。這些說(shuō)明我國(guó)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)界定的公共利益，在現(xiàn)行制度框架中實(shí)際上并沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)。其二，由于目前我國(guó)司法體制問(wèn)題，地方法院的人、財(cái)、物均受制于地方政府，地方法院很難“不支持地方政府的工作”，甚至還必須親自參與拆遷活動(dòng)（如嘉和拆遷事件），更妄論在政府與被征收人之間主持公道了。由于以上兩方面原因，在我國(guó)征收中，政府作為國(guó)家的代表既是征收的一方當(dāng)事人，而在與被征收人的糾紛中又是最終的裁決者，與“自己不能作自己法官”這一古老的法治原則相悖，與法治國(guó)家要求的“司法最終解決”相悖。

發(fā)達(dá)的大陸法系國(guó)家和英美法系國(guó)家，基于法治國(guó)家的分權(quán)原則，都確立了法院對(duì)征收公共利益目的性的司法審查權(quán)。如法國(guó)的行政法院通過(guò)受理越權(quán)之訴，審查公用征收的目的是否符合公共利益的需要；在美國(guó)，把個(gè)人就涉及到很大公共利益和價(jià)值的問(wèn)題進(jìn)行訴訟，從而在功能上達(dá)到與行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行等值的效果這一現(xiàn)象稱為“私人司法部長(zhǎng)”，并由國(guó)家和社會(huì)給這樣的訴訟活動(dòng)各種支援。法院作為社會(huì)正義的最后一環(huán)，中立的法官有權(quán)審查判定行政機(jī)關(guān)根據(jù)公共利益條款作出的行政行為是否合法，是否侵犯公民權(quán)利。一個(gè)完善的司法機(jī)制能夠有效地彌補(bǔ)法律的缺漏，防止權(quán)力濫用，保障公民權(quán)利和公共利益的實(shí)現(xiàn)。

總之，我國(guó)國(guó)家征收中的公共利益的界定應(yīng)由人大、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)在不同的權(quán)責(zé)歸屬和制衡原則下共同行使。公共利益的法律界定是行政界定和司法界定的基準(zhǔn)。由于公共利益的不確定性，立法難以對(duì)公共利益做出詳盡、具體的界定，大量具體的公共利益界定是由行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的框架內(nèi)，依法定程序作出的。我國(guó)人大作為議行合一的組織，對(duì)公共利益的界定還有更大的作為空間。此外，如果行政機(jī)關(guān)與被征收人就征收的“公共利益”目的發(fā)生爭(zhēng)議，需要司法機(jī)關(guān)作為公共利益界定的最后一道防線，通過(guò)訴訟裁決機(jī)制進(jìn)行最終界定。我國(guó)在征收制度上，尤其是對(duì)公共利益的界定應(yīng)形成確定性的、并為國(guó)民所普遍認(rèn)可的內(nèi)容，并建立一個(gè)有效的機(jī)制去終結(jié)有關(guān)公共利益出現(xiàn)的紛爭(zhēng)，以此去推動(dòng)公眾就公共利益達(dá)成廣泛共識(shí)。

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責(zé)任編輯 陸 瑩