摘要：我國國內(nèi)層面的區(qū)域經(jīng)濟合作的迅速發(fā)展，要求我國的區(qū)域公共政策適時調(diào)整。我國區(qū)域公共政策在政策目標(biāo)、政策內(nèi)容、政策機構(gòu)、政策工具、政策協(xié)調(diào)和監(jiān)控等方面存在著局限或缺失。我國應(yīng)實施區(qū)域公共政策的轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新，從完善政策制度基礎(chǔ)、調(diào)整政策目標(biāo)導(dǎo)向、重構(gòu)政策內(nèi)容體系、組建區(qū)域政策管理機構(gòu)、構(gòu)建區(qū)域利益協(xié)調(diào)機制等方面重塑區(qū)域公共政策。

關(guān)鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟合作；區(qū)域公共政策；政策體系；區(qū)域利益協(xié)調(diào)機制

中圖分類號： F20 文獻標(biāo)識碼： A文章編號：1004-1494（2008）06-0068-03

Study on the Law Deficiencies in the Field of Regional Economic Cooperation and Countermeasures

YE Da-feng

(Guangxi University， Nanning， Guangxi， 530004)

Abstract: The rapid development of regional economic cooperation in China urgently requires a timely adjustment of public policy. However， China's regional public policy shows deficiency in the setting of goal， principle， executive institution and tool， coordinating and monitoring mechanism. Therefore， China should readjust and innovate its regional public policy by improving the basis of the policy， adjusting its goal-orientation， reconstructing policy's content and principle， establishing regional policy management institutions， building regional coordination mechanism， etc.

Key words: regional economic cooperation; regional public policy; policy system; coordinating mechanism of regional interests

區(qū)域經(jīng)濟合作，一般是指在一定的區(qū)域內(nèi)的兩個或兩個以上的國家或地區(qū)以自然區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟的內(nèi)在聯(lián)系為紐帶，以區(qū)域分工和協(xié)作為基礎(chǔ)，根據(jù)商品和生產(chǎn)要素的流向、文化傳統(tǒng)以及社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的需要而形成的區(qū)域性長期經(jīng)濟協(xié)作活動。按合作主體權(quán)利范圍不同，區(qū)域經(jīng)濟合作通?？蓜澐譃閲H經(jīng)濟合作和國內(nèi)經(jīng)濟合作。本文主要從國內(nèi)層面，探討我國區(qū)域經(jīng)濟合作中的公共政策缺失與對策。

一、我國區(qū)域經(jīng)濟合作中的公共政策缺失

隨著全球跨國投資和國際貿(mào)易的快速發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟合作正成為經(jīng)濟全球化的重要載體之一，在世界經(jīng)濟中發(fā)揮著日益重要的作用。我國在積極參與國際區(qū)域經(jīng)濟合作的同時，大力推進國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟合作，實施國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略。目前，我國的泛珠江三角洲區(qū)域經(jīng)濟合作、長江三角洲區(qū)域經(jīng)濟合作以及環(huán)渤海京津冀區(qū)域經(jīng)濟合作，有力地推動了這些地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，影響深遠。此外，還有廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)、淮海經(jīng)濟協(xié)作區(qū)、武漢經(jīng)濟協(xié)作區(qū)、長株潭經(jīng)濟圈戰(zhàn)略、中原經(jīng)濟合作區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟區(qū)等區(qū)域合作初露雛形，發(fā)展迅速?？傊覈鴩鴥?nèi)層面的區(qū)域經(jīng)濟合作正在朝著廣而縱深方向發(fā)展，迫切要求相應(yīng)的政策引導(dǎo)和協(xié)調(diào)。然而，我國區(qū)域公共政策在政策內(nèi)容、政策管理機構(gòu)、政策工具、政策協(xié)調(diào)和監(jiān)控等方面存在著局限或缺失，主要表現(xiàn)在：

（一）政策內(nèi)容體系不完整，區(qū)域?qū)用娴墓舱呷笔?/p>

長期以來，由于實行以現(xiàn)行行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的“中央—省(市、區(qū))”兩級調(diào)控模式，因此，從縱向上看，我國區(qū)域公共政策基本上可分為國家（宏觀）的區(qū)域公共政策和地方政府（微觀）公共政策兩個不同層面，而缺少中觀層面的公共政策。雖然，我國目前在一些政策文件有關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟合作與發(fā)展的原則、戰(zhàn)略及政策規(guī)定，但尚無一整套清晰完整和立足于長遠需要的區(qū)域經(jīng)濟合作政策體系，缺乏立法意義的區(qū)域經(jīng)濟合作政策，尤其缺乏以協(xié)調(diào)和解決跨區(qū)域公共問題為核心的區(qū)域?qū)用娴墓舱?，難以適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟合作發(fā)展的需要。

（二）缺乏一個職能明確的區(qū)域政策管理機構(gòu)

我國涉及對地方援助等區(qū)域公共政策實施的機構(gòu)很多，但幾乎沒有一個具有立法意義上的、職能明確的區(qū)域政策管理機構(gòu)，而且，區(qū)域公共政策決策與實施的權(quán)力分散，中央與地方政府制定的政策之間缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)與銜接，導(dǎo)致我國區(qū)域公共政策制定與實施實踐中容易出現(xiàn)兩種極端:一是中央政府依靠自己的主觀性與權(quán)威性決定對區(qū)域公共政策的制定和實施，難以保證其科學(xué)性和針對性；二是地方政府制定和實施區(qū)域公共政策的隨意性大。而某些地方政府公共政策的實施可能對實施區(qū)域有明顯效益，但由于忽視政策區(qū)域與非政策區(qū)域的關(guān)系，或者忽視了微觀政策區(qū)域與宏觀整體利益的協(xié)調(diào)，容易滋生或加重跨區(qū)域公共問題。這都需要一個職能明確的區(qū)域政策管理機構(gòu)予以協(xié)調(diào)。

（三）行政區(qū)劃構(gòu)成的壁壘難以突破，可供區(qū)域公共政策利用的區(qū)域劃分框架不明晰

區(qū)域公共政策以管理公共事務(wù)和解決公共問題為價值基點，須有明確清晰的區(qū)域劃分界限。但中國至今沒有統(tǒng)一的區(qū)劃框架[1]。長期以來，我國以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的“行政區(qū)行政”，有著“內(nèi)向型行政”或單邊行政的弊病，由于各級行政區(qū)劃層次較多，分割過細(xì)，各級政府對區(qū)劃內(nèi)經(jīng)濟活動干預(yù)權(quán)過大，在經(jīng)濟上各自為政和本位主義的現(xiàn)象非常普遍，導(dǎo)致產(chǎn)生互相惡性競爭、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、資源浪費等問題，對資源有效配置的阻礙越來越大，尚缺乏明晰的、可供區(qū)域公共政策利用的區(qū)域劃分框架，在一定程度上阻礙了區(qū)域經(jīng)濟合作的發(fā)展。

（四）區(qū)域公共政策工具殘缺

按照政策功能不同劃分，政策工具可分為激勵性政策、引導(dǎo)性政策、保護性政策、協(xié)調(diào)性政策。激勵性政策工具和引導(dǎo)性政策主要包括：1?郾授權(quán)、優(yōu)惠貸款和稅收減免等直接援助。2?郾改善投資環(huán)境、提供優(yōu)惠政策等間接刺激手段。

伴隨著我國國內(nèi)層面的區(qū)域經(jīng)濟合作的廣泛而深入的發(fā)展，區(qū)域公共問題日益突出，其中一個重要的原因是區(qū)域政策工具的片面運用，即過于側(cè)重以稅收等政策優(yōu)惠、權(quán)力下放為主要內(nèi)容的激勵性政策工具和引導(dǎo)性政策工具，忽視保護性政策、協(xié)調(diào)性政策工具的充分運用，例如對外資的政策不夠具體，對外資企業(yè)的獎勵和控制措施、種類、規(guī)模、經(jīng)營范圍等缺乏具體規(guī)定，對進入?yún)^(qū)域經(jīng)濟合作政策實施的企業(yè)也沒有進行明確的限制性規(guī)定。

（五）缺乏有效的區(qū)域政策評估與利益協(xié)調(diào)機制

區(qū)域經(jīng)濟合作通常涉及的地區(qū)較多，需要對區(qū)域經(jīng)濟合作定期進行評估，以及時調(diào)整導(dǎo)致利益增進不明顯或利益非適度均衡發(fā)展的政策，才能使區(qū)域經(jīng)濟合作可持續(xù)發(fā)展。而且，由于區(qū)域經(jīng)濟合作主體呈現(xiàn)多樣化、多元化特征，各方利益訴求不同，且存在一定的利益沖突，必須建立起一種互利共贏的合作協(xié)調(diào)機制，才有可能真正推動區(qū)域經(jīng)濟的合作與發(fā)展。否則，跨區(qū)域的公共問題難以解決，可能造成新的區(qū)際矛盾。

二、重塑我國區(qū)域經(jīng)濟合作中的公共政策

公共政策的轉(zhuǎn)型及時與有效程度是決定區(qū)域經(jīng)濟合作與發(fā)展的關(guān)鍵因素。我國應(yīng)重塑區(qū)域經(jīng)濟合作中的公共政策，強化其區(qū)域公共政策功能，才能更好推動經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展和社會的進步。

（一）完善區(qū)域公共政策的制度基礎(chǔ)

區(qū)域公共政策首先有一個良好的公共管理的制度基礎(chǔ)，包括成熟的市場經(jīng)濟、憲政法治、有限政府、公共治理的多元機制等[2]。目前我國完善區(qū)域公共政策制度基礎(chǔ)的重點是要完善區(qū)域公共政策的市場制度供給。中國的市場化改革雖然已經(jīng)取得了突出的進展，但是市場的力量仍不夠強，不足以完全沖破行政力量對它的限制，經(jīng)濟活動仍在很大程度上以行政區(qū)域為單元，各行政區(qū)域之間的經(jīng)濟聯(lián)系很大程度上受到當(dāng)?shù)卣闹萍s。政府需要打破行政壁壘，破除地方保護主義，消除市場壁壘，創(chuàng)造一個有利于市場體系良性運轉(zhuǎn)的體制與制度環(huán)境，加速跨行政區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施供給制度、資源管理制度建設(shè)，推進區(qū)域制度創(chuàng)新，從而為區(qū)域公共政策提供有利的制度保證，進而從宏觀上為區(qū)域經(jīng)濟合作創(chuàng)造制度上的條件，促進區(qū)域經(jīng)濟合作的發(fā)展。

（二）以培育區(qū)域創(chuàng)新能力和公共服務(wù)均等化為區(qū)域公共政策目標(biāo)導(dǎo)向，以區(qū)域功能不同為依據(jù)進行區(qū)域劃分

區(qū)域經(jīng)濟合作應(yīng)樹立突破行政區(qū)謀發(fā)展的理念，更加重視區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，即國家通過宏觀政策和宏觀調(diào)控確保區(qū)域經(jīng)濟非均衡度的適度化，實現(xiàn)社會的穩(wěn)定和區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，更加重視區(qū)域發(fā)展的社會、生態(tài)要素。

要貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，重視區(qū)域經(jīng)濟、社會和生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展，由過去的重在區(qū)域之間資源配置的區(qū)域公共政策目標(biāo)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向“培育區(qū)域創(chuàng)新能力和公共服務(wù)均等化”作為我國區(qū)域公共政策的目標(biāo)導(dǎo)向，即不再追求區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的均等化和同步發(fā)展，轉(zhuǎn)而追求區(qū)域享受的政府提供的公共服務(wù)均等化，突出培育區(qū)域競爭能力。以此為基礎(chǔ)，區(qū)域劃分應(yīng)突破單一行政區(qū)的劃分，以區(qū)域功能不同為依據(jù)對全國進行區(qū)域劃分，以在各個功能區(qū)之間形成彼此不同的比較優(yōu)勢，輔之以差別化的區(qū)域公共政策，有利于各地區(qū)發(fā)揮比較優(yōu)勢，形成各具特色的區(qū)域分工和合作格局，增強經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿秃髣?，增強地區(qū)之間的經(jīng)濟聯(lián)動，促進區(qū)域經(jīng)濟合作的加速發(fā)展。

（三）組建區(qū)域公共政策管理機構(gòu)

不同區(qū)域的利益關(guān)系需要一定的法律形式或制度加以規(guī)范。我國應(yīng)成立由中央立法授權(quán)組成的、常設(shè)的區(qū)域公共政策管理機構(gòu)，管理跨區(qū)域的事務(wù)，約束地方政府在決策過程中片面追求自身利益而損害其他地區(qū)利益的行為。區(qū)域公共政策制定與實施在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下進行，但具體操作由專門的區(qū)域公共政策管理機構(gòu)負(fù)責(zé)。

區(qū)域公共政策管理機構(gòu)，可由各部門的高級政府官員、科技人員、基層工作者和普通民眾代表組成，由其統(tǒng)籌解決區(qū)域資源、土地、基礎(chǔ)設(shè)施、城市規(guī)劃、重大產(chǎn)業(yè)布局和環(huán)境治理的長期規(guī)劃中的重大問題，促進優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚，提高產(chǎn)業(yè)布局的效率，降低各地合作協(xié)調(diào)成本。區(qū)域公共政策管理機構(gòu)的主要職責(zé)：1?郾根據(jù)不同階段區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢和不同地區(qū)面臨的公共問題，科學(xué)地界定每一時期的區(qū)域政策實施的對象和重點。2?郾組織制定以區(qū)域問題為重點的區(qū)域規(guī)劃，使其成為區(qū)域公共政策的制定與實施的直接依據(jù)。3?郾協(xié)調(diào)區(qū)域公共政策與其他政策之間的關(guān)系。4?郾實時監(jiān)督區(qū)域公共政策的執(zhí)行情況和區(qū)域公共政策效應(yīng)的地區(qū)差異，評估區(qū)域政策實施效果并據(jù)此調(diào)整區(qū)域政策措施[3] 。

（四）重構(gòu)區(qū)域公共政策內(nèi)容體系，重點加強區(qū)域?qū)用婀舱?/p>

我國區(qū)域公共政策應(yīng)按照制定主體的不同分國家（宏觀）、區(qū)域（中觀）、地方政府（微觀）三個不同層面進行重構(gòu)。國家層面（宏觀）區(qū)域公共政策主要包括：關(guān)系到某些區(qū)域生存與發(fā)展并有可能對全局經(jīng)濟和社會發(fā)展造成較大影響的公共問題、在全國許多區(qū)域普遍存在的公共問題、僅憑個別區(qū)域難以解決的公共問題或涉及區(qū)域之間利益再分配與協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的公共問題等，需要中央政府出面制定相關(guān)的區(qū)域政策。主要涉及產(chǎn)業(yè)政策、科技政策、資源政策和環(huán)境政策等方面，如跨區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施、物流設(shè)施等的建設(shè)與管理、跨區(qū)污染轉(zhuǎn)移與海域生態(tài)環(huán)境綜合治理、跨區(qū)資源開發(fā)與調(diào)配等。

區(qū)域?qū)用妫ㄖ杏^）公共政策主要包括：1?郾區(qū)域性重大交通設(shè)施項目和重大通訊設(shè)施的共建與共享管治政策。2?郾區(qū)域性大市場與現(xiàn)代物流中心的共建與共營管治政策。3?郾區(qū)域性重大金融設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化與信息化、區(qū)域性重大能源設(shè)施項目的管治政策。4?郾區(qū)域性水土資源的協(xié)調(diào)開發(fā)與管治政策。5?郾區(qū)域性大型工業(yè)園區(qū)、高新科技園區(qū)等建設(shè)的集中與分散管治政策。6?郾區(qū)域城鎮(zhèn)體系與中心城市建設(shè)的協(xié)調(diào)管治政策。7?郾區(qū)域性重大旅游文化與休閑設(shè)施項目的開發(fā)與管治政策。8?郾區(qū)域性生態(tài)建設(shè)與環(huán)境污染綜合整治項目的協(xié)調(diào)管治政策等。

地方政府層面（微觀）公共政策主要指由地方政府制定的、針對只存在于局部地區(qū)，靠地方政府能解決的公共問題、或者關(guān)乎地區(qū)特別具體的公共利益的問題的區(qū)域公共政策。但中央政府應(yīng)給予一定的指導(dǎo)與必要的監(jiān)督，防止地方政府只顧及短期利益和局部利益行為的出現(xiàn)。

（五）完善政策工具系統(tǒng)，激勵性和約束性政策工具并重

我國區(qū)域經(jīng)濟合作與發(fā)展必須依靠系統(tǒng)的國家政策的引導(dǎo)和多元的政策工具的支持。要科學(xué)實施區(qū)域公共政策創(chuàng)新，通過激勵性政策、引導(dǎo)性政策、保護性政策、協(xié)調(diào)性政策等，提供政策支持系統(tǒng)，從而促進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。尤其應(yīng)加強限制性或約束性政策工具的運用，如關(guān)于建設(shè)用地擴張規(guī)模與速度、能源消耗和污染排放指標(biāo)、外來人口的安置與管理、產(chǎn)業(yè)選擇等方面的限制。

當(dāng)前，我國區(qū)域公共政策應(yīng)逐漸由區(qū)域優(yōu)惠政策安排、設(shè)定增長中心內(nèi)容，轉(zhuǎn)向更多鼓勵區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境和提高區(qū)域創(chuàng)新能力[4]，根據(jù)不同區(qū)域的功能定位實施不同的區(qū)域政策。區(qū)域經(jīng)濟合作環(huán)境的營造要防止片面強調(diào)優(yōu)惠政策和硬件設(shè)施，而應(yīng)兼顧知識基礎(chǔ)設(shè)施、社會資本和優(yōu)良的自然環(huán)境，避免出現(xiàn)依靠政府傾斜政策支持越多，自我發(fā)展能力越弱的惡性循環(huán)。

（六）優(yōu)化區(qū)域公共政策的評估和監(jiān)控系統(tǒng)

區(qū)域公共政策體系蘊含多種矛盾關(guān)系，其實施涉及多個利益主體，應(yīng)從綜合角度，系統(tǒng)、全面地評價區(qū)域公共政策。而且區(qū)域公共政策的實施效果是一個漸變的過程，不能僅憑某個階段、某個方面的情況對區(qū)域問題或其處理下定論，應(yīng)同時考慮宏觀經(jīng)濟形勢、區(qū)域關(guān)系以及國際分工體系等方面的變化對其產(chǎn)生的影響。因此，要建立不同的考核標(biāo)準(zhǔn)，建立動態(tài)的監(jiān)管和調(diào)控指標(biāo)體系，并根據(jù)區(qū)域發(fā)展和功能變化及時反饋和調(diào)整。

區(qū)域經(jīng)濟競爭過程中不可避免地會產(chǎn)生一定的外部性效應(yīng)。對跨區(qū)域公共問題的解決，需要中央政府發(fā)揮一定的協(xié)調(diào)與監(jiān)督作用，因為中央政府可以作為超脫于地方政府間利益爭端的公正裁判，從而在地方政府的博弈結(jié)構(gòu)中充當(dāng)信息溝通與沖突裁判的作用。中央政府應(yīng)明確各方的責(zé)權(quán)關(guān)系，統(tǒng)籌解決區(qū)域資源、土地、基礎(chǔ)設(shè)施、城市規(guī)劃、重大產(chǎn)業(yè)布局和環(huán)境治理的長期規(guī)劃中的重大問題，促進優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚，提高產(chǎn)業(yè)布局的效率，降低各地合作協(xié)調(diào)成本，以保障區(qū)域經(jīng)濟合作的順利實施。當(dāng)前，在以地方政府為主導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)濟合作中，要對中央與地方關(guān)系進行協(xié)調(diào)，應(yīng)強化中央政府的宏觀調(diào)控能力，以加強中央政府的政治權(quán)威，進而利用中央政府的權(quán)威來消除來自地方的利益障礙。當(dāng)然，強化中央政府的宏觀調(diào)控能力，是從彌補市場失靈的角度，在地方事務(wù)公共化的基礎(chǔ)上強化中央政府在全局性公共事務(wù)方面的制度化權(quán)威，建立政府干預(yù)與市場協(xié)調(diào)之間的平衡關(guān)系。

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責(zé)任編輯 莫仲寧