摘要：在現(xiàn)行土地政策博弈中，由于地方政府處于信息優(yōu)勢(shì)和操作優(yōu)勢(shì)地位，使得中央的土地政策往往難以發(fā)揮保護(hù)耕地和農(nóng)民利益的功能，形成一種管制和征地的惡性循環(huán)。因此必須著力提供保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的制度性政策，包括建立讓地權(quán)所有者直接參與市場(chǎng)交易的機(jī)制、消除地方政府“土地財(cái)政”激勵(lì)、修改土地相關(guān)法律等。

關(guān)鍵詞：土地制度；政策博弈；農(nóng)民權(quán)益

中圖分類號(hào)： F20 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494（2008）06-0065-03

Game Analysis on the Land Policy of Central and Local Government

JIANG Jun-cheng SUN Yao-zhou

(Zhongnan University of Economics and Law， Wuhan ， Hubei， 430060)

Abstract: Under current China's land-policy， the local governments have advantage in information controling and actual operation， so it is difficult for the central government to protect arable land and farmers interest， leading to a virtuous circle of controlling and exploiting land. Therefore， it is necessary to improve current land-related laws and policies to protect the farmers' rights on land， which include setting mechanism to allow the landowners to participate directly in land trading， as well as eliminating the land financial incentives of the local government etc.

Key Words:land system; policy game; farmers interests

國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長(zhǎng)張新寶2008年7月8日表示，從2007年全國(guó)查處案件數(shù)量分析中可以看出，在土地違法問題上，地方政府仍然是主導(dǎo) [1]。地方政府利用自己在信息和操作上的優(yōu)勢(shì)地位，出臺(tái)了一系列相關(guān)規(guī)章政策，嚴(yán)重違背了中央保護(hù)耕地和農(nóng)民利益的土地政策和精神。文章運(yùn)用博弈論的方法，建立中央和地方政府之間的土地政策博弈模型，探討現(xiàn)行土地政策造成中央和地方之間形成的一種管制和征地的惡性循環(huán)的原因，建立符合科學(xué)發(fā)展觀的土地政策，切實(shí)貫徹中央精神，維護(hù)農(nóng)民的合法利益。

一、中央與地方政府土地政策的博弈分析

土地政策是指政府等政治實(shí)體為了實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的土地管理任務(wù)和土地利用目標(biāo)、圍繞著特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益，而規(guī)定的用以調(diào)整人地關(guān)系的一系列準(zhǔn)則、方向與指南的總和。由于土地是不動(dòng)資產(chǎn)，因此土地政策具有很強(qiáng)的區(qū)域性。不同的地區(qū)和地段，其土地類型和價(jià)值有很大不同，地方政府頒布的土地政策及其利益表達(dá)也有很大的不同，體現(xiàn)為相關(guān)的利益博弈。 [2]近年來某些地方政府對(duì)于土地暴利的追逐，致使國(guó)家宏觀調(diào)控的目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)，不僅極大地?fù)p害了政府與公眾的關(guān)系，也破壞了中央的科學(xué)發(fā)展觀與和諧社會(huì)的偉大部署。

（一）基本假設(shè)和博弈模型的建立

圍繞農(nóng)地轉(zhuǎn)用和征地補(bǔ)償，中央和地方之間發(fā)生了嚴(yán)重的目標(biāo)沖突，進(jìn)行著廣泛的利益博弈。中央政府土地政策的目標(biāo)包括保護(hù)耕地和保證糧食安全，維護(hù)農(nóng)民利益和保持社會(huì)穩(wěn)定，適當(dāng)增加建設(shè)用地和保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。這三個(gè)目標(biāo)既有一致之處，也存在著不少相互矛盾的地方。比如，糧食安全主要是國(guó)家目標(biāo)，它既不是地方政府目標(biāo)，也不是農(nóng)民個(gè)人目標(biāo)。在一定意義上，保護(hù)耕地等于只讓農(nóng)民務(wù)農(nóng)，與農(nóng)民通過參與工業(yè)化和城市化獲得利益的愿望相悖；再如，保護(hù)耕地和增加建設(shè)用地也會(huì)發(fā)生矛盾。

對(duì)地方政府來說，一個(gè)是要實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)目標(biāo)和政績(jī)目標(biāo)，即擴(kuò)大建設(shè)用地，加快本地區(qū)的工業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，另一個(gè)是要實(shí)現(xiàn)財(cái)政目標(biāo)和利益目標(biāo)，即增加地方收入和地方融資規(guī)模。這兩個(gè)目標(biāo)高度一致，因?yàn)榧涌燹r(nóng)地轉(zhuǎn)用，擴(kuò)大建設(shè)用地，既能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又能增加財(cái)政收入(如圖1)。

從土地政策目標(biāo)的取向來說，中央政府和地方政府之間存在矛盾和沖突。地方政府實(shí)際上比中央政府更能實(shí)現(xiàn)自己的土地目標(biāo)。其博弈模型構(gòu)造條件如下：

1?郾中央政府的政策手段主要是加強(qiáng)行政控制和計(jì)劃管理，包括建立基本農(nóng)田，制定土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，加強(qiáng)土地執(zhí)法檢查等。由于這些手段要依靠地方實(shí)施和配合，因此，除了計(jì)劃本身的合理性以外，其有效性主要取決于地方——既要看中央目標(biāo)和地方目標(biāo)的一致性，也有賴于中央的控制能力和地方的忠誠(chéng)度。在目前的分權(quán)化和市場(chǎng)化的條件下，上述條件難以滿足，中央控制手段的有效性就大打折扣。

2?郾地方政府直接管理著本轄區(qū)的農(nóng)地和農(nóng)戶，直接負(fù)責(zé)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的具體操作，地方的操作者們可以采取多種辦法，規(guī)避中央的行政控制和計(jì)劃限制，使政策實(shí)施結(jié)果向自己一方傾斜。比如，移花接木，調(diào)整基本農(nóng)田；先斬后奏，在農(nóng)地轉(zhuǎn)用時(shí)未批先用；謊報(bào)軍情，隱瞞信息，鉆中央政策的漏洞。在土地政策的博弈中，中央政府土地政策目標(biāo)往往落空，而地方政府的土地政策目標(biāo)通常都能實(shí)現(xiàn)，這就使得中央的有效監(jiān)管和控制成為一種無效狀態(tài)。

（二）現(xiàn)行地方政府征地的博弈結(jié)果分析

在現(xiàn)行土地政策實(shí)施的博弈中，由于地方政府處于信息優(yōu)勢(shì)和操作優(yōu)勢(shì)地位，而中央的懲罰又往往難以到位，造成的一個(gè)嚴(yán)重后果是農(nóng)地轉(zhuǎn)用的規(guī)模大大超過了中央計(jì)劃控制和實(shí)際需要的規(guī)模。

地方政府征地和供地的具體操作有三種，一是行政劃撥，二是“協(xié)議”出讓，三是通過市場(chǎng)和半市場(chǎng)機(jī)制拍賣。對(duì)增加地方利益和收入的作用表現(xiàn)在以下方面：（1）可以增加工業(yè)用地，甚至可以用低地價(jià)、零地價(jià)招商引資，進(jìn)而加快本地區(qū)GDP增長(zhǎng)和增加地方稅收。（2）可以用低地價(jià)補(bǔ)貼基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，等于為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，改善本地投資環(huán)境。（3）可以壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，控制二級(jí)市場(chǎng)，并通過招、拍、掛獲取土地增值收益，增加地方預(yù)算外收入。不少地方的土地出讓金占預(yù)算外收入的60％。此外，通過農(nóng)地轉(zhuǎn)用和城市擴(kuò)張，增加建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營(yíng)業(yè)稅和所得稅，一些發(fā)達(dá)縣市這兩種稅收已經(jīng)占地方稅收總量的37％[1]。

由于把農(nóng)民排除在土地增值收益之外，這是一種用剝奪農(nóng)民來增加財(cái)政收入的方式。各級(jí)財(cái)政從農(nóng)民手中獲得的土地凈收益日益增加，占地方政府財(cái)政收支的總額比率不斷擴(kuò)大。另外，它還造成了大量的尋租機(jī)會(huì)，產(chǎn)生嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象。

（三）地方政府土地政策的動(dòng)力分析

土地違法現(xiàn)象嚴(yán)重，深層次的原因則是制度設(shè)計(jì)方面的漏洞與瑕疵，它主要包括：

一是土地政策監(jiān)督乏力。土地出讓金的使用，長(zhǎng)時(shí)期地游離于預(yù)算與監(jiān)管之外，地方政府及官員自由操作的空間大，甚至滋生出大量的腐敗尋租行為，是土地違法現(xiàn)象的一個(gè)持久的動(dòng)力。審計(jì)署2007年對(duì)北京、天津、上海、重慶、哈爾濱、合肥、濟(jì)南、長(zhǎng)沙、廣州、南寧和成都11個(gè)市及其所轄28個(gè)縣（市、區(qū)）2004年至2006年國(guó)有土地使用權(quán)出讓金的征收、管理、使用及相關(guān)政策執(zhí)行情況進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查，從調(diào)查的結(jié)果來看，土地出讓凈收益1864?郾11億元未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理，占11城市土地出讓凈收益總額的71?郾18%[1]。土地出讓凈收益不納入基金預(yù)算管理，等于這部分龐大的資金游離于監(jiān)管之外，供地方政府任意支配，這種指定用途的政府性基金預(yù)算收入實(shí)際上變成了帶有小金庫(kù)性質(zhì)的資金。這意味著，土地出讓越多，地方政府所能支配的資金也越龐大。同時(shí)，由于龐大的資金游離于監(jiān)管之外，很容易成為權(quán)力尋租與腐敗現(xiàn)象的天然載體，成為少數(shù)腐敗者的囊中之物。由于腐敗與尋租是借助龐大的游離于監(jiān)督之外的資金而存在，種種不法行為更容易被隱匿，被查處的幾率更低。諸如此類的因素，正是土地違法現(xiàn)象屢禁不止的不竭動(dòng)力。

二是地方財(cái)政收支不對(duì)等。地方財(cái)政資金缺口，使得地方政府有選擇通過土地出讓獲取收益的持久動(dòng)力和理由。1994年分稅制改革之后，地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等，地方政府面臨的責(zé)任和義務(wù)越來越多，而對(duì)財(cái)政的支配權(quán)卻不斷弱化。由于中央和地方政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分不清，遺留了許多舊體制的痕跡。事權(quán)維持了改革前的狀況，而財(cái)權(quán)卻主要?jiǎng)潥w中央，這造成了上級(jí)政府財(cái)權(quán)越大，而基層政府事權(quán)越多，且稅權(quán)的劃分并不穩(wěn)定，導(dǎo)致地方政府沒有一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期。因此，地方政府只有也必然會(huì)通過土地這一“聚寶盆”來彌補(bǔ)地方財(cái)政的資金缺口。越是土地違法嚴(yán)重的地區(qū)，越是財(cái)政缺口比較大、缺乏穩(wěn)定收入來源的地區(qū)。如何讓中央與地方在財(cái)權(quán)和事權(quán)方面做到更加協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，將成為下一步財(cái)稅改革關(guān)注的焦點(diǎn)。只要地方政府的收入來源不能得到保障，土地違法現(xiàn)象就很難真正被遏制。實(shí)際上，有關(guān)部門在處理土地違法問題上常常左右為難也與此有關(guān)。土地違法案件雖然層出不窮，但只要不是涉嫌受賄等腐敗行為，真正遭到問責(zé)的地方官員并不多見，因?yàn)橛嘘P(guān)部門不得不考慮地方財(cái)政的實(shí)際困難和地方官員的苦衷。

（四）地方政府土地政策的可行性分析

雖然在法律上，我國(guó)土地屬于國(guó)家所有或農(nóng)民集體所有，但在事實(shí)上，土地所有權(quán)是由各級(jí)政府和行政機(jī)構(gòu)所掌握，各級(jí)政府和行政機(jī)構(gòu)才是實(shí)際的土地所有者。地方政府一般認(rèn)為，如果它在一塊土地上擁有開發(fā)權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，它就是這塊土地的主人，這就是屬于它的土地。這是因?yàn)?，擁有開發(fā)權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，就意味著可以自主決定將土地用于何種用途或用于何種經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，自主在土地上實(shí)施開發(fā)或從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，自主決定是否將土地轉(zhuǎn)讓給其他人開發(fā)或轉(zhuǎn)讓給其他人使用，并獲得相應(yīng)收益。各級(jí)政府和行政機(jī)構(gòu)才是實(shí)際的土地所有者，農(nóng)民只有耕作權(quán)。

二、現(xiàn)行土地政策的缺陷

現(xiàn)行土地政策有三根支柱，分別對(duì)應(yīng)中央政府、地方政府、農(nóng)村集體和農(nóng)民。一是中央政府對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的行政管制和計(jì)劃控制；二是地方政府以各種方式加速農(nóng)地征用和過度擴(kuò)張城市；三是農(nóng)村集體和農(nóng)民基本上被排除在農(nóng)地轉(zhuǎn)用之外（如圖2）。

圖2 現(xiàn)行土地政策構(gòu)成圖

從成本收益來看，在這個(gè)過程中，農(nóng)村集體和農(nóng)民是凈損失者，地方政府是凈得益者，中央政府是有得有失，有可能是得不償失。由于農(nóng)村集體和農(nóng)民的弱勢(shì)、無權(quán)地位和利益受侵占的處境，中央政府無法依靠農(nóng)村集體和農(nóng)民去約束地方政府，農(nóng)村集體和農(nóng)民也無力對(duì)抗地方政府的侵占行為，因而在中央和地方政府的土地博弈中，保護(hù)耕地的目標(biāo)落空，城市化也被扭曲。這是現(xiàn)行土地政策的必然結(jié)果。

從今后土地政策的演變方向來看，由于地方政府征地的方式造成了嚴(yán)重的后果，中央政府加強(qiáng)了對(duì)土地轉(zhuǎn)用的行政控制和計(jì)劃管理。其結(jié)果只能進(jìn)一步加劇中央和地方之間的土地博弈，形成一種管制和征地的惡性循環(huán)，即擴(kuò)大征地—土地管制—更多地征地—加強(qiáng)管制。在這種惡性循環(huán)中，地方政府一方面合法爭(zhēng)取，另一方面非法行政，嚴(yán)控土地轉(zhuǎn)用使得地方出現(xiàn)更多和更加隱蔽的土地違法行為。近兩年，土地違法仍大量發(fā)生，在土地有償出讓中形成了地方政府、銀行和開發(fā)商三方合謀，無風(fēng)險(xiǎn)套利?？梢?，目前土地轉(zhuǎn)用的政府管制和計(jì)劃控制難以解決中國(guó)的土地問題。

三、完善土地政策的策略選擇

通過上面博弈模型分析可知，中央政府頒布的土地政策在長(zhǎng)期內(nèi)并不能保證地方政府執(zhí)行。目前，土地問題的尖銳矛盾和激烈沖突，使決策者開始反思現(xiàn)行政策，并出現(xiàn)了一些新的跡象。2008年國(guó)務(wù)院28號(hào)文提出了農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)問題，廣東省率先出臺(tái)了促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地方法規(guī)，再加上全國(guó)各地的大量制度創(chuàng)新，我們有可能走出一條新的農(nóng)地轉(zhuǎn)用的市場(chǎng)化道路。必須從制度入手，截?cái)喱F(xiàn)行土地政策作為地方政府違法征地的源頭。以下分別從博弈主體、動(dòng)力機(jī)制、約束機(jī)制和制度保障建設(shè)出發(fā)提出對(duì)策。

（一）從博弈主體角度出發(fā)，讓地權(quán)所有者直接參與市場(chǎng)交易

發(fā)展集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和交易，需要打破對(duì)農(nóng)村土地轉(zhuǎn)用的國(guó)家壟斷，完善政府對(duì)集體土地的用途管制，讓地權(quán)所有者直接參與市場(chǎng)交易過程，主導(dǎo)土地要素的定價(jià)權(quán)。這是中國(guó)農(nóng)地制度改革和政策調(diào)整的基本方向，也是中國(guó)工業(yè)化和城市化的必由之路。通過農(nóng)戶合作參與市場(chǎng)過程，是中國(guó)農(nóng)民參與工業(yè)化和城市化過程的一種制度保證。包括土地入股、農(nóng)民合作社、社區(qū)型企業(yè)等方式在內(nèi)。廣東南海、山東德州、江蘇昆山等地，已經(jīng)有形式多樣的探索，并取得了初步成效。

（二）從博弈規(guī)則角度出發(fā)，修改違背農(nóng)民利益的土地政策

土地承包法的立法目的在于保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利，但是，與之平行的土地管理法使這種保護(hù)只限于農(nóng)地范圍，使農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)變成一種殘缺的產(chǎn)權(quán)；集體所有權(quán)的內(nèi)涵規(guī)定不清，造成集體所有權(quán)侵犯農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)；對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的基礎(chǔ)性工作薄弱。當(dāng)務(wù)之急是，盡快修改與保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益相沖突的法律條款，讓農(nóng)民享有土地非農(nóng)化進(jìn)程中的土地所有權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。在農(nóng)村內(nèi)部，要進(jìn)一步明確集體所有權(quán)就是社區(qū)成員的成員權(quán)，杜絕集體經(jīng)濟(jì)組織以產(chǎn)權(quán)規(guī)定的模糊性來侵犯農(nóng)民的土地權(quán)益。政府應(yīng)著力提供保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的制度性基礎(chǔ)設(shè)施，包括頒發(fā)有物權(quán)含義的土地長(zhǎng)期使用權(quán)證，進(jìn)行農(nóng)民土地的登記、土地流轉(zhuǎn)的信息登記，建立保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的土地法庭，最大限度地保護(hù)農(nóng)民的利益，調(diào)動(dòng)他們的生產(chǎn)積極性。

（三）從動(dòng)力機(jī)制角度出發(fā)，消除地方政府“土地財(cái)政”激勵(lì)

目前，土地出讓金數(shù)額巨大，與土地相關(guān)的收費(fèi)也是地方政府各部門改善福利的重要途徑，土地直接稅收及由城市擴(kuò)張帶來的間接稅收，成為地方預(yù)算內(nèi)收入的重要部分?？傊瑥耐恋厣先〉玫氖杖胝嫉胤绞杖氲囊话胍陨?，地方財(cái)政成為名副其實(shí)的“土地財(cái)政”。這是地方政府熱衷圈地、賣地的主要?jiǎng)訖C(jī)。這種財(cái)政安排與地方政府壟斷建設(shè)用地是一套共生的制度安排。只有從改變地方收入的取得方式入手，使其擁有與其事權(quán)相適應(yīng)的永續(xù)的收入來源，才能打破地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的格局，使其不再充當(dāng)建設(shè)用地“地主”和土地經(jīng)營(yíng)者的角色，放棄低價(jià)征地和高價(jià)供地的行為方式。具體來說，在阻斷賣地機(jī)制的同時(shí)，中央政府應(yīng)立即著手建立和完善土地財(cái)產(chǎn)稅制度，停止在土地規(guī)費(fèi)上與地方政府討價(jià)還價(jià)的做法。在制度上保證土地利益相關(guān)當(dāng)事人在土地增值收益分配上的公平的同時(shí)，改革土地稅制，設(shè)計(jì)讓地方歷屆政府可以常年分享的土地或財(cái)產(chǎn)稅，使土地財(cái)產(chǎn)稅成為城市化進(jìn)程中地方政府的重要而穩(wěn)定的收入來源。

（四）從制度保障角度出發(fā)，建立現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長(zhǎng)韓俊2008年7月通過農(nóng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地存在“三個(gè)傾向”：第一個(gè)傾向是把整個(gè)農(nóng)村納入城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)，個(gè)別地方把整個(gè)農(nóng)村的集體土地全部轉(zhuǎn)為國(guó)有土地；第二個(gè)傾向是村委會(huì)改為居委會(huì)，集體土地也隨之改為國(guó)有土地；第三個(gè)傾向是隨意改變產(chǎn)權(quán)關(guān)系，即所謂“拿土地?fù)Q身份”、“拿土地?fù)Q社?！盵4]。正是由于集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利不明晰，導(dǎo)致土地成本過低，很多環(huán)節(jié)沒有相應(yīng)的補(bǔ)償，地方政府通過開發(fā)土地來獲得巨大收益，而土地的主人獲益很少或不獲益。

集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利不明晰，是土地失控的根源。同樣的土地，在農(nóng)民手中獲利很少，但到了開發(fā)商手中就變成了巨大的財(cái)富，其中的關(guān)鍵因素就是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)在開發(fā)商手中得以明晰。其實(shí)，土地在誰手中都應(yīng)是財(cái)富。但是，農(nóng)村集體土地是否歸屬農(nóng)民不明晰，農(nóng)民對(duì)土地缺乏支配權(quán)和控制權(quán)，因而地方政府可以隨意收歸國(guó)有，任意變賣，農(nóng)民失地不得利，也就是理所當(dāng)然的了。對(duì)于農(nóng)村的集體土地，農(nóng)民不僅無權(quán)決定其是否交易，而且無權(quán)從土地買賣中盡可能地獲得收益，造成農(nóng)民的極大怨言。

要實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和和諧社會(huì)，必須盡快啟動(dòng)土地的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度變革，必須使得土地有多元的供應(yīng)。有權(quán)才有責(zé)，只有當(dāng)農(nóng)民擁有了農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，他們才能參與土地收益分配，才能真正像主人一樣掌控土地[5]。加強(qiáng)和改善土地調(diào)控迫在眉睫，以法律、制度設(shè)計(jì)盡快明確農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，建立起土地的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)模式，來保證土地的正常流轉(zhuǎn)和有效供應(yīng)。

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責(zé)任編輯 莫仲寧