摘要:文章基于政治生態(tài)學(xué)的視角考察當(dāng)代我國公共權(quán)力腐敗的主要表現(xiàn)形式,從政治生態(tài)鏈環(huán)的斷裂:傳統(tǒng)行政干部任用制度的弊端、政治生態(tài)環(huán)境的破壞、傳統(tǒng)政治文化自身的缺陷等方面剖析公共權(quán)力腐敗的深層次根源,并提出加強(qiáng)公民監(jiān)督為核心的政治生態(tài)建設(shè)是制約與監(jiān)督公共權(quán)力的治本之策。
關(guān)鍵詞:公共權(quán)力;腐??;政治生態(tài)
中圖分類號:D62 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1004-1494(2008)06-0038-03
A Political Ecology Analysis on the Authority Corruption in Current China
ZHOU Yu-qinSONG Xin-hua
(Central University for Nationalities, Beijing, 100081)
Abstract: From the viewpoint of political ecology, this paper makes a study on the forms of authority corruption in current China and points out that the reason for it is the breaking of political ecology, which includes the damage of poltical ecology environment as well as the deficiency in cadres appointing system and Chinese traditional political culture. According to the author, the building of political ecology, especially public supervision, is the best way to solve this problem.
Key words:authority; corruption; political ecology.
當(dāng)前,中國正處于急劇的現(xiàn)代化變遷之中,各種消極腐敗現(xiàn)象在社會蔓延,公共權(quán)力領(lǐng)域同樣受到污染,公共權(quán)力的腐敗使得權(quán)力的使用背離社會公共意志并異化為私有權(quán)力,成為制約中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的瓶頸,引起人們的強(qiáng)烈不滿,造成政府合法性資源的大量流失。因此,把握當(dāng)代我國公共權(quán)力腐敗的基本特性、分析其深層次的成因,有助于更好地采取措施遏制腐敗。本文的重點(diǎn)是從一個新的視角,也就是運(yùn)用政治生態(tài)學(xué)理論對這一問題展開剖析,以期對當(dāng)前我國的防腐和反腐提供一些借鑒意義。
一、公共權(quán)力腐敗的背景分析
公共權(quán)力被認(rèn)為是社會公共領(lǐng)域中由公眾所賦予和認(rèn)同、并能夠給公眾帶來保護(hù)和幸福的集體性權(quán)力,是相對于私人權(quán)力而言的,其運(yùn)行方式是隨社會形態(tài)及公共組織的演進(jìn)而不斷變化的,主要包括社會自治性公共權(quán)力和政府(國家)權(quán)力兩部分。本文所講的公共權(quán)力主要是指作為公共權(quán)力高級形式的政府權(quán)力,就其本質(zhì)來講,是建立在公共意志基礎(chǔ)之上的,是公眾力量的凝聚,其實(shí)質(zhì)主體是全體社會公眾,行使主體是政府及其工作人員,而且行使主體獲得的權(quán)力是由全體社會公眾授權(quán)賦予的,這也決定了公共權(quán)力的最終服務(wù)對象必然是公共事務(wù),最終的利益指向必然是社會公共利益[1]。所以,公共權(quán)力腐敗一般是指國家和政府公職人員利用掌握的公共權(quán)力或公共資源以牟取個人私利的行為,即政府官員、公職人員對其權(quán)力的不合法的使用形式。
目前,中國正處于急劇的現(xiàn)代化變遷之中。以理性、民主與法治為特征的現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定與秩序,但向著現(xiàn)代性邁進(jìn)的現(xiàn)代化過程卻潛伏著破壞政治秩序和諧與穩(wěn)定的種種因素。國家與社會的關(guān)系,政府與市場的關(guān)系,官員與民眾的關(guān)系,正處在重構(gòu)與重新磨合時期。這樣一種時代背景和制度、體制背景,決定了當(dāng)代中國公共權(quán)力腐敗的主要表現(xiàn)形式[2]285-288:首先,民主形式掩護(hù)下的公賄與貪污。在民主政治條件下,公共權(quán)力總是源于社會公共管理的需要而產(chǎn)生的,因此具有社會性。掌握公共權(quán)力的人用它為公眾謀利益,是公共權(quán)力的本性。但是,公共權(quán)力又不可能為全體社會成員共同行使而只能由小部分人代替公眾行使,在這一過程中,公共權(quán)力就有被代理人(政府機(jī)構(gòu)或官員)濫用的危險。危險之一就是利用公共權(quán)力謀取私利,這就是公共權(quán)力效應(yīng)的流失,也是公共權(quán)力的腐敗。這就使得當(dāng)前腐敗分子的公賄、貪污和監(jiān)守自盜以“民主”和普遍的方式進(jìn)行,拿公眾的財富去撈取私利的“零成本”腐敗、“以公謀私”等現(xiàn)象普遍存在。有資料顯示,在中國反腐敗斗爭力度不斷加大的情況下,經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域腐敗案件在下降,而政治領(lǐng)域內(nèi)因職務(wù)犯罪導(dǎo)致的腐敗案件卻呈現(xiàn)上升趨勢[3]。其次,“集體共犯”式腐敗。在改革和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中,各種經(jīng)濟(jì)主體明顯變得日益具有自我利益和集團(tuán)利益意識,公共權(quán)力在運(yùn)作過程中還蔓延出一種新的腐敗形式——集體共犯?!凹w共犯”的特點(diǎn)在于,當(dāng)反腐敗機(jī)構(gòu)或民眾揭開一個腐敗案件的丑惡蓋子時,發(fā)現(xiàn)的往往不是一個,而是一串腐敗分子。像安徽的王懷忠案、廈門遠(yuǎn)華案、上海的陳良宇案、山東泰安的胡建學(xué)案等等,均是多人共犯案?!凹w共犯”既有體制性原因,又有其社會心理基礎(chǔ)。體制性原因在于產(chǎn)權(quán)虛置為腐敗提供了適宜的土壤,社會心理原因在于,既然是公家的東西,就大膽去撈,不撈白不撈。只要有人先動手,必然從者甚眾。再次,帶“雙軌制”的腐敗。在一般情況下,體制的完善程度與公共權(quán)力腐敗的關(guān)系是非常密切的,體制越完善,公共權(quán)力腐敗的可能性就越?。环粗?,則越大。目前,我國正處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)型時期。由于在中國所進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)體制改革是一場漸進(jìn)式革命,因此,中國的經(jīng)濟(jì)列車會在計(jì)劃管理與市場經(jīng)濟(jì)的“雙軌”上運(yùn)行一個較長時期。在“雙軌”格局中,因制度不健全、不嚴(yán)格、不科學(xué),使得腐敗分子大有可乘之機(jī),撈取個人好處,損公肥私,巧取豪奪。也正因?yàn)槿绱?,這就為政企合謀、壟斷交易、貪污賄賂等提供了肥厚的土壤。現(xiàn)階段中國所揭示的腐敗案件,多有此類的體制背景。最后,干部提拔機(jī)制的弊端造成的“人事腐敗”。多年來,我國的干部任用一直實(shí)行“民主集中制”原則。但在實(shí)際工作中,由于民主集中制的原則不能落實(shí),干部選拔中的問題甚至弊端也就暴露出來。在獲得提升的少數(shù)干部中,有的是“伯樂”“相”出來的;有的是“挾”出來的;有的是“磨”出來的;有的是“跑”出來的;有的是“買”出來的等等。這些現(xiàn)象惡化了黨群、干群關(guān)系,玷污了政府形象,破壞了民主進(jìn)程。
總之,在體制轉(zhuǎn)軌和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型并駕齊驅(qū)的社會變遷進(jìn)程中,在改革開始向深層次挺進(jìn),現(xiàn)代化建設(shè)再上新臺階的特殊歷史時刻,公共權(quán)力在運(yùn)行過程中存在的腐敗現(xiàn)象,無論是公賄、集體共犯、還是“雙軌”體制造成的權(quán)力腐敗,均以對不法經(jīng)濟(jì)利益的追求為第一目的。即使是看似以追求官位之政治利益為目的的“人事腐敗”,實(shí)質(zhì)上也乃是圖謀達(dá)到以權(quán)謀私的物欲目的。
二、公共權(quán)力腐敗的根源:政治生態(tài)鏈環(huán)的斷裂
從政治生態(tài)學(xué)的角度來看,筆者認(rèn)為造成公共權(quán)力腐敗既與法律不完善和體制不健全有關(guān),但更為直接、更為根本的原因主要體現(xiàn)在以下幾個方面:
(一)傳統(tǒng)行政干部任用制度的弊端。根據(jù)權(quán)力運(yùn)作的一般規(guī)律,權(quán)力所有者因其掌控著對權(quán)力行使者的權(quán)力賦予權(quán),所以自然就具有對權(quán)力行使者進(jìn)行政治控制和支配的權(quán)力。基于自身利益的考量,權(quán)力所有者總希望權(quán)力行使者在權(quán)力行使過程中充分顧及既得利益和潛在利益,這是一種基于人性的權(quán)力生態(tài)圖式。我國現(xiàn)行的行政干部制度,在干部任用上主要采用的是由上而下的層層任命的方式。根據(jù)權(quán)力關(guān)系生態(tài)圖式,就難免出現(xiàn)權(quán)力只為所有者——干部任用權(quán)的掌控者——存在和運(yùn)行,權(quán)力行使者主要甚至僅只為干部任用權(quán)的掌控者負(fù)責(zé)和服務(wù)的狀況??梢?,在權(quán)力的具體運(yùn)作過程中,權(quán)力行使者唯上不唯下、唯官不唯民,當(dāng)然是順理成章的事情。加之現(xiàn)行行政干部任命制自上而下的單向性特點(diǎn),造成缺少自下而上以及橫向的對權(quán)力行使過程的監(jiān)督和制約,使得權(quán)力行使過程中腐敗行為發(fā)生的概率增大。這是權(quán)力體系在權(quán)力來源上的自閉性所導(dǎo)致的必然結(jié)果,權(quán)力體系的自閉性割斷了權(quán)力體系與社會環(huán)境——尤其是人民群眾——的生態(tài)關(guān)聯(lián),造成了政治生態(tài)鏈環(huán)的斷裂,“斷裂”的必然后果,只能是權(quán)力腐敗[2]292??梢姡ㄟ^政治生態(tài)理論視角看待公共權(quán)力腐敗的根由問題,這實(shí)質(zhì)上是個權(quán)力運(yùn)作鏈環(huán)出現(xiàn)了阻斷而破壞了權(quán)力運(yùn)作的良性生態(tài)的問題。政治生態(tài)理論認(rèn)為,良好的政治權(quán)力運(yùn)作,以完整的政治生態(tài)體系構(gòu)建為基礎(chǔ)。在這一體系構(gòu)造中,權(quán)力輸入、權(quán)力行使、權(quán)力輸出、權(quán)力運(yùn)行結(jié)果反饋等等環(huán)節(jié)都不可或缺,舍掉任何一個,權(quán)力運(yùn)作的生態(tài)狀況就會出現(xiàn)惡化,公共權(quán)力腐敗必會發(fā)生。
(二)政治生態(tài)環(huán)境的破壞。我國正處于劇烈的社會變革時期,市場經(jīng)濟(jì)體制尚未完全建立健全起來,市場的資源配置、社會服務(wù)等體系功能也不能充分發(fā)揮其應(yīng)有作用,同時由于政府職能轉(zhuǎn)變的滯后,政府對宏觀經(jīng)濟(jì)和社會的過度干預(yù),使得權(quán)力從逐漸介入市場到被廣泛地市場化,不可避免地形成不良的政治生態(tài)環(huán)境,影響公共權(quán)力的運(yùn)行,導(dǎo)致公共權(quán)力的腐敗和變異。
在這個由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變,由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)變,由封閉性社會向開放性社會轉(zhuǎn)變,由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)社會向市場經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)變的過程中,必然引起了社會生活、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會組織、利益主體、生活方式等都發(fā)生著巨大的變化并且趨向多元化,不可避免地對人們的思想觀念帶來消極的影響:首先,封建的殘余思想在洶涌的市場大潮里沉渣泛起,沖擊著領(lǐng)導(dǎo)干部的官念,“當(dāng)官發(fā)財”成為少數(shù)腐敗者為官用權(quán)的信條;其次,文化宣傳中大款們的瀟灑人生,和被普遍張揚(yáng)的一擲千金與金屋藏嬌的誘惑,與國家公職人員的低工資、低消費(fèi)形成了強(qiáng)烈的反差和對比,生活支出和成本的不斷增長誘使著國家公職人員和領(lǐng)導(dǎo)干部利用手中的權(quán)力來謀取現(xiàn)實(shí)中不能達(dá)到的要求,以平衡自己失衡的心態(tài);再次,極端的利己主義和利用手中職權(quán)獲取最大化利益的思想在意志薄弱的領(lǐng)導(dǎo)干部的頭腦中滋生。據(jù)調(diào)查,近年來部分機(jī)關(guān)和干部中的奢糜康艷之風(fēng)已經(jīng)到了令人痛心疾首的地步,即使是在貧困地區(qū)的干部之中,吃喝之風(fēng)、享樂之風(fēng)也非常盛行。
(三)傳統(tǒng)政治文化自身的缺陷。目前,公共權(quán)力之所以能夠公權(quán)私化和私欲惡性膨脹,其中一個重要的因素就是我國傳統(tǒng)政治文化自身的弊端與缺陷帶來的影響。在中國長達(dá)數(shù)千年的封建統(tǒng)治里,政治權(quán)力始終集中于皇帝。王權(quán)的至上使其成為了最高統(tǒng)治權(quán)威,是圣與王的統(tǒng)一體,從而形成了等級森嚴(yán)的王權(quán)專制主義的政治格局。王權(quán)專制導(dǎo)致了臣民對君主的人身依附關(guān)系,民眾沒有獨(dú)立的人格,理性精神萎縮,個人價值喪失,民主意識空白。再加上計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和“全能政治”條件下的高度集權(quán)、權(quán)力宰制社會的影響,國民中至今還存在著相當(dāng)濃厚的權(quán)力崇拜意識和官本位意識。比如,嚴(yán)格的上下層級制度,下級對上級唯首是瞻,上級對下級擁有絕對的權(quán)力;以是否為官、官職大小、官階高低為標(biāo)尺,或參照官階級別來衡量人們的社會地位和人生價值,等等。這種政治格局衍生出了王權(quán)政治文化,在這種王權(quán)政治文化的影響下,一方面,百姓普遍形成了敬官、畏官的社會心理,在主觀上自覺向?yàn)楣僬哒J(rèn)同,在學(xué)理上向?yàn)楣僬咔笫欠?,企盼清官為民做主;另一方面,社會成員中一味順從的奴仆心理比較普遍,不少人喪失獨(dú)立人格與自主意識。社會成員作為政治參與者的自我取向低,在社會政治活動中處于被動的服從狀態(tài)。這就為當(dāng)代的公共權(quán)力腐敗和異化提供了肥沃的社會生態(tài)土壤。
三、政治生態(tài)建設(shè):公共權(quán)力腐敗治理的路徑選擇
要懲治腐敗,使公共權(quán)力的運(yùn)作真正做到規(guī)范、合理、高效,就必須從傳統(tǒng)行政干部制度的改革入手;而要改革傳統(tǒng)行政干部制度,就必須加強(qiáng)承認(rèn)人民的權(quán)力主體地位,落實(shí)人民主權(quán),由人民來行使選擇和監(jiān)督公共權(quán)力的政治生態(tài)建設(shè)。
(一)建立全方位的公共權(quán)力制衡機(jī)制。對公共權(quán)力的制約不僅需要強(qiáng)度,還需要廣泛性。公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)也不能僅僅依靠個人,更需要全社會的努力。我們在思考制約政府權(quán)力時,就應(yīng)該從整個社會的角度出發(fā),將政府權(quán)力的制約作為全社會的權(quán)利行為。這樣,權(quán)力制約就是一種社會行為,是以社會制約政府權(quán)力,即一方面需要對權(quán)力施加強(qiáng)有力的約束,使權(quán)力感受到壓力;另一方面對權(quán)力的制約力量要廣泛,使權(quán)力處于被“包圍”的狀態(tài)下。目前,社會結(jié)構(gòu)的多樣化必然導(dǎo)致利益結(jié)構(gòu)的多樣化,社會分化為各種利益群體、第三部門等。開放性社會為公民個人、大眾傳媒等提供了參與不同領(lǐng)域的機(jī)會,它不僅要堅(jiān)持代議制下以選舉代表為主要內(nèi)容的政治參與,還要為公民提供各種機(jī)會和渠道,培養(yǎng)公民參與的積極性,通過組織形式廣泛參與各領(lǐng)域的決策過程,以政策的有效性來實(shí)現(xiàn)公共利益。因而,將社會作為制約政府權(quán)力的因素,能夠真正將政府權(quán)力置于約束主體的全方位監(jiān)督之下。為此,一要通過人民的意見表達(dá)來監(jiān)督政府權(quán)力;二要通過人民群眾直接參與政府決策來監(jiān)督政府權(quán)力;三要通過輿論監(jiān)督的方式來監(jiān)督政府權(quán)力;四要通過大眾傳媒的暴光和第三部門職能分工也可以來監(jiān)督政府權(quán)力。以社會制約政府權(quán)力與以權(quán)力、權(quán)利制約政府權(quán)力共同構(gòu)成一個權(quán)力制約體系。三種權(quán)力制約方式的融合,就可以形成一個比較完善的權(quán)力制約體系,不同的制約方式在相應(yīng)的環(huán)節(jié)發(fā)揮各自的作用,最終形成一種制約的合力。
(二)積極培育公民社會組織。強(qiáng)大的公民社會組織,是制約政府權(quán)力的根本力量。托克維爾說:“在我們這個時代,結(jié)社自由已經(jīng)成為反對多數(shù)專制的一種必要保障?!盵4]廣泛存在的各種各樣的公民社會組織則是結(jié)社自由的最重要的體現(xiàn)。任何權(quán)力都需要制約,不受制約的權(quán)力是危險的。政府內(nèi)部分權(quán)制衡是必要的,但最重要的制約來自政府之外的社會,分散的個人無能力制衡政府權(quán)力。在社會學(xué)、政治學(xué)意義上,對于國家而言,個人是不存在的。個人只有組成社會、成為一種建制化的“個人”,個人才構(gòu)成國家的對應(yīng)物,而這樣的個人,在現(xiàn)代社會中就是公民社會[5]。只有強(qiáng)大的公民社會組織,才能為公民提供自我組織的空間。公民社會組織是制約政府權(quán)力的最重要的力量之一??梢?,致力于培育和建設(shè)一個健全的社會主義公民社會是在現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個極其重要的任務(wù)。
因此,一方面發(fā)展市場經(jīng)濟(jì),健全市場機(jī)制。市場經(jīng)濟(jì)培育的獨(dú)立、自由、權(quán)利的契約性讓渡等精神可以說是其他公民社會制約政府權(quán)力行為的基礎(chǔ)。既要努力完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,增強(qiáng)公民的主體意識和主動精神,又要使在國家和集體各經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)中供職的人明白自己不過是在該機(jī)構(gòu)中供職的普通勞動者,是行使機(jī)構(gòu)的職能,而非機(jī)構(gòu)的權(quán)利主體,其行為不僅要受紀(jì)律約束,更要受法律的約束,由此來克服“以權(quán)謀私”現(xiàn)象,并增強(qiáng)責(zé)任感和主動性。另一方面推進(jìn)社會自治,提高治理水平。成熟的自治組織承接政府權(quán)力撤退后遺留的權(quán)力真空,不會導(dǎo)致其他非法勢力的進(jìn)入。在自治模式下,原本許多政府的職能范圍如保安、市容管理、計(jì)劃生育等工作由自治組織自行解決,不但減少了費(fèi)用,提高了效率,而且還有效地制約政府權(quán)力的滲透,并使政府權(quán)力從原有的“領(lǐng)地”撤退。
(三)構(gòu)建現(xiàn)代新型的政治文化模式。美國政治學(xué)家阿爾蒙德指出:“政治文化是一個民族在特定時期流行的一套政治態(tài)度、信仰和感情?!盵6]這個政治文化是由本民族的歷史和現(xiàn)在的社會、經(jīng)濟(jì)、政治、政治活動進(jìn)程中所形成。從文化的積淀程度來看,可以分為現(xiàn)代政治文化和傳統(tǒng)政治文化。中國傳統(tǒng)政治文化中民主、參與、法治因子的缺乏導(dǎo)致國人的現(xiàn)代民主、法治觀念和意識難以生成和確定,進(jìn)而影響對公共權(quán)力的制約與監(jiān)督。當(dāng)代中國由于缺乏相應(yīng)的民主法制政治文化的支持,導(dǎo)致其公共權(quán)力腐敗泛化現(xiàn)象普遍存在。所以,我們在注重對權(quán)力監(jiān)督體制與機(jī)制的健全與完善的同時,還需要加強(qiáng)社會主義主導(dǎo)政治文化的建設(shè)與創(chuàng)新,構(gòu)建現(xiàn)代政治文化的新型模式。從總體上說,當(dāng)代中國政治文化的發(fā)展趨勢是從傳統(tǒng)的“道德型、依附型、專制型政治文化”向現(xiàn)代的“參與型、民主型和法治型政治文化”新型模式的轉(zhuǎn)變,隨著政治發(fā)展的進(jìn)行,這種轉(zhuǎn)化的趨勢也更加明顯。
目前來看,政治文化發(fā)展的根本任務(wù)是通過有效措施培育出能創(chuàng)造新行為的社會文化,努力改變能影響行為模式的心理積淀,推進(jìn)政治文化發(fā)展即政治文化現(xiàn)代化的進(jìn)程,構(gòu)建出新型的政治文化體系。一要建構(gòu)社會主義參與型政治文化,培養(yǎng)公民的自主、參與意識?!耙粋€社會僅僅從理性上接受民主并不難,但是要將民主價值結(jié)合進(jìn)公民的人格系統(tǒng);僅僅有對想象中的民主的欲求是不夠的,還需要有在實(shí)際民主制度下的體驗(yàn)和由這種體驗(yàn)而產(chǎn)生的認(rèn)同。”[7]二要培育社會主義民主型政治文化,增強(qiáng)公民的民主、平等意識。美國著名政治學(xué)家達(dá)爾指出:“如果公民和領(lǐng)導(dǎo)人對民主的觀念、價值和實(shí)踐給予強(qiáng)有力的支持,一種穩(wěn)定的民主的全景就更加光明;如果這些信念和傾向落實(shí)到國家的文化中,并且大部分能夠在代際之間傳承,這就是最可靠的支持。”[8]這說明一個國家、一個地區(qū)要形成民主政治,離不開民主政治文化的支持,離不開這個國家、這個地區(qū)的政治人對民主的觀念、價值和實(shí)踐所給予的足夠認(rèn)同和支持。三要建設(shè)社會主義法治型政治文化,提高公民的法治理念。我們要克服傳統(tǒng)政治文化的“人治”思想,從以“人”為出發(fā)點(diǎn)轉(zhuǎn)變到以“法律”為出發(fā)點(diǎn),以服從法律作為最高目標(biāo)。建設(shè)社會主義法治型政治文化要做到:一是公共權(quán)力機(jī)關(guān)依法辦事,即各級國家公共權(quán)力機(jī)關(guān)依據(jù)法律行使權(quán)力,依法管理國家各項(xiàng)事務(wù)。二是加強(qiáng)法治教育,提高公民素質(zhì),培養(yǎng)公民政治主體意識。這樣,才能進(jìn)一步加強(qiáng)和完善我國的公民監(jiān)督機(jī)制,促進(jìn)政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,從而推進(jìn)我國社會主義民主政治的現(xiàn)代化進(jìn)程,實(shí)現(xiàn)社會主義政治文明建設(shè)的宏偉目標(biāo)。
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責(zé)任編輯 任浩明