摘要：農(nóng)村土地承包制度中關(guān)于承包期無限順延所引發(fā)的農(nóng)村人地不均問題。是關(guān)涉農(nóng)村社會(huì)和諧與安定的重大問題。農(nóng)村土地承包期走向無限順延所導(dǎo)致人地不均的矛盾。既不能通過土地承包權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的方式，也不能通過將農(nóng)村土地私有化的方式予以解決。只有在農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的框架內(nèi)，著力加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障法制化的建設(shè)，健全農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，才能從根本上解決農(nóng)村土地承包期限所引發(fā)人地不均的矛盾。

關(guān)鍵詞：土地承包期；農(nóng)村社會(huì)保障制度：農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度

中圖分類號(hào)：D922.4

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-1494(2008)03-0094-04

中國(guó)農(nóng)村實(shí)行的集體所有分戶經(jīng)營(yíng)的土地承包經(jīng)營(yíng)制度，在當(dāng)年不但創(chuàng)造了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，農(nóng)民收入快速增加的驕人業(yè)績(jī)，而且啟動(dòng)了中國(guó)社會(huì)全面改革開發(fā)的齒輪。近三十多年來，隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及家庭人口發(fā)生根本性的變化，當(dāng)初為追求土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定而實(shí)施的承包期三十年不變乃至發(fā)展到現(xiàn)在無限順延這一現(xiàn)實(shí)，已經(jīng)無法適應(yīng)農(nóng)村人地不均形勢(shì)需要。為了擺脫農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成的困境，十七大報(bào)告在關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中提出：“堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，按照依法自愿的原則，健全土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，有條件的地方可以發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未全面建立，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問題依然沒有最終解決的狀況下，因農(nóng)村土地承包的相關(guān)法律及政策限制對(duì)承包地的調(diào)整，承包期限無限順延致使農(nóng)村面臨人地不均的困境，將成為影響農(nóng)村社會(huì)和諧與安定的重要因素。因此，必須按照十七大建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求，在堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度這一制度框架內(nèi)，通過建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，使農(nóng)村土地承包期限無限順延面臨的困境得到有效緩解。

一、當(dāng)前農(nóng)村土地承包期限面臨的困境與形成根源

中國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度是廣大農(nóng)民群眾自發(fā)進(jìn)行制度創(chuàng)新的產(chǎn)物，時(shí)至今日，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度已經(jīng)實(shí)行了近三十年，為了改變農(nóng)村依然落后的局面，由政府倡導(dǎo)的新農(nóng)村建設(shè)正如火如荼，新農(nóng)村建設(shè)的核心價(jià)值就是制度創(chuàng)新，如何在新農(nóng)村建設(shè)中探索出一條既能保證農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，又能突破農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度既有的制度缺陷，將是新農(nóng)村建設(shè)面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。農(nóng)村土地承包制度所堅(jiān)持承包期“大穩(wěn)定。小調(diào)整”的政策，對(duì)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包制、激發(fā)農(nóng)民積極性方面發(fā)揮了重要作用，但是隨著當(dāng)前截停“小調(diào)整”的政策轉(zhuǎn)化。農(nóng)村土地承包期將最終走向了“無限順延”這一制度困境。為了更清晰地了解農(nóng)村土地承包期限為什么會(huì)最終走向無限順延，可以從中國(guó)農(nóng)村土地承包制度在三個(gè)不同時(shí)期對(duì)承包期的不同政策趨向，大致可以摸索出農(nóng)村土地承包期限的困境與根源形成的歷史脈搏。

第一個(gè)時(shí)期是農(nóng)村土地承包期限的探索期。上世紀(jì)70年代末、80年代初農(nóng)村土地承包政策實(shí)行統(tǒng)(集體所有)分(個(gè)體承包)結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，作為一項(xiàng)福利型的承包方式，每一個(gè)承包戶從集體承包土地的多少是按照承包戶的家庭人口數(shù)量來計(jì)算的。這一時(shí)期是中國(guó)歷史上農(nóng)村發(fā)展最快的時(shí)期，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制極大地激發(fā)了農(nóng)民的創(chuàng)造力，中國(guó)農(nóng)村煥發(fā)出生機(jī)勃勃的景象。政府將第一輪承包期確定為15年，15年對(duì)于農(nóng)村承包戶不是太長(zhǎng)，但也不是太短，這樣既保證了農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性，又給以后適時(shí)調(diào)整留下回旋的時(shí)間余地。

第二個(gè)時(shí)期是農(nóng)村土地承包期限的穩(wěn)定期。在這一時(shí)期，依照中央政策及本地實(shí)際情況，全國(guó)大多數(shù)地方都采取順延的辦法，這一時(shí)期盡管經(jīng)過多年后很多家庭人口發(fā)生了較大變化，但全國(guó)各地基本上沒有對(duì)承包地進(jìn)行大規(guī)模的調(diào)整，人地不均的矛盾也沒有根本顯露，主要在于稅費(fèi)改革之前，農(nóng)村土地種植成本較高、負(fù)擔(dān)重，為求生計(jì)，很多農(nóng)戶全家外出務(wù)工或主要?jiǎng)趧?dòng)力外出務(wù)工，因此農(nóng)村大量的土地?zé)o人耕種，甚至有的農(nóng)民大量棄田拋荒，村民相互之間進(jìn)行轉(zhuǎn)包，或者村集體組織將閑置的土地交給那些無地或少地的農(nóng)戶耕種，一定程度上緩解人地不均的矛盾。這些閑置的土地正好適時(shí)地彌補(bǔ)了那些因長(zhǎng)期承包地未變少地的農(nóng)民對(duì)土地的需求，故不論政策還是承包農(nóng)戶都沒有提出對(duì)承包地進(jìn)行調(diào)整的規(guī)定和訴求，農(nóng)村土地承包期進(jìn)入一個(gè)相對(duì)的穩(wěn)定期。

第三個(gè)時(shí)期是農(nóng)村土地承包期限的穩(wěn)固期。針對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)頻繁遭受侵害而法律又無法提供有效保護(hù)以及為了徹底穩(wěn)定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在2003年頒布《農(nóng)村土地承包法》的基礎(chǔ)上2004年國(guó)務(wù)院又出臺(tái)了截?cái)唷靶≌{(diào)整”文件，這一時(shí)期，由于稅費(fèi)改革，國(guó)家對(duì)糧食補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格回升、等待今后被征地補(bǔ)償、擔(dān)心土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一次性確權(quán)后再?zèng)]有機(jī)會(huì)等等因素，拋荒農(nóng)民大批回鄉(xiāng)要地，因此人地矛盾驟然緊張。這種矛盾，造成許多原來人口多的家庭現(xiàn)在可以將種不了的土地用來出租獲取收益，而許多家庭原來人口少，后來娶妻生子，卻沒有口糧田。于是農(nóng)村出現(xiàn)許多農(nóng)民沒有地種，為了維持生計(jì)，而不得不出門打工或高價(jià)租地耕種。很多地方在二輪土地承包時(shí)，在堅(jiān)持“大穩(wěn)定”的前提下，根據(jù)村民的要求，對(duì)人地矛盾比較突出、過于分散的地塊，適當(dāng)進(jìn)行了一些調(diào)整，緩解了一些矛盾。但很多地方順延了第一輪土地承包的基數(shù)，二十多年來一直沒有進(jìn)行調(diào)整，人多地少的農(nóng)戶找村里要耕地時(shí)，村里已經(jīng)沒有機(jī)動(dòng)地可以調(diào)劑，而人少地多的農(nóng)戶又不愿意退出多余的耕地，人地矛盾十分突出。

二、農(nóng)村土地承包期限困境的解決思路評(píng)析

在當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村，土地依然是農(nóng)民生存與發(fā)展的主要保障，農(nóng)村一系列的沖突與矛盾大多與土地糾纏在一起。特別是圍繞對(duì)承包地進(jìn)行調(diào)整與反調(diào)整的較量。為了緩和農(nóng)村圍繞承包地進(jìn)行調(diào)整與反調(diào)整形成的沖突，2003年《農(nóng)村土地承包法》和國(guó)務(wù)院2004年出臺(tái)的文件終結(jié)了在農(nóng)村對(duì)承包地進(jìn)行小調(diào)整的行為。但中國(guó)大概有一半的農(nóng)村存在不同程度的人地不均矛盾，這一現(xiàn)實(shí)矛盾將深刻影響到農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。根據(jù)目前農(nóng)村土地承包期無限順延以及推動(dòng)《物權(quán)法》對(duì)農(nóng)地所有權(quán)的政策動(dòng)向，如果沒有其他政策配套調(diào)整，這種相當(dāng)范圍的人地矛盾將被延續(xù)和鞏固。問題依然要解決，目前據(jù)稱具備可行性、又能在一定程度上化解深層次的政治經(jīng)濟(jì)矛盾、能與無限順延農(nóng)村土地承包期限制度相銜接的解決思路有兩種：第一種是土地股份制。即堅(jiān)持所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，在不傷害30年經(jīng)營(yíng)合同的前提下，參考城市化過程中農(nóng)民集體入股，以股權(quán)方式享有建設(shè)用地所有權(quán)收益的創(chuàng)新，如重慶將農(nóng)用地的承包權(quán)作價(jià)入股，吸引外來資金合組股份制公司，進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)；而四川成都則將集體所有的非農(nóng)用地進(jìn)行整理，在使集體所有的宅基地進(jìn)入建設(shè)用地流通市場(chǎng)方面進(jìn)行嘗試。并且，這個(gè)“集體”是村民小組，而不是自然村或行政村。第二種是土地私有化。既直接把30年經(jīng)營(yíng)權(quán)無限順延，進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)樗袡?quán)。這樣的過程就要對(duì)不同的土地占有、不同的土地資源收取不同的稅負(fù)，進(jìn)行事后調(diào)節(jié)和轉(zhuǎn)移支付。因?yàn)榭紤]到當(dāng)前土地不均的狀況很難進(jìn)行調(diào)整，那么在轉(zhuǎn)化為所有權(quán)后所收取的稅負(fù)，就不是按戶來計(jì)算而是按土地占有量來計(jì)算。多占地的就要多交錢，這樣會(huì)很大程度上緩解人地不均的矛盾。

筆者認(rèn)為，這兩種解決模式對(duì)解決當(dāng)前因承包期無限順延導(dǎo)致的人地不均的矛盾并不可行，理由是：

第一，土地股份制雖然在解決城鄉(xiāng)二元體制及土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)方面具有一定的意義，但無法保護(hù)“失地”后農(nóng)民的根本權(quán)益。土地股份制對(duì)地處城郊結(jié)合或交通便利的農(nóng)村一定程度上可以解決城鄉(xiāng)二元體制及土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)方面的問題，而對(duì)多數(shù)不具有地理或交通優(yōu)勢(shì)的農(nóng)村，并不能有效解決人地不均的矛盾。此外，土地入股的制度設(shè)計(jì)具有根本性缺陷，因?yàn)楫?dāng)前農(nóng)村土地承包期限面臨的困境主要在于因承包期無限順延的現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致人地不均的矛盾后果。采取土地股份制，無論是引入資本到農(nóng)村入股，還是公司加農(nóng)戶模式，都無法根本上解決上述矛盾。根據(jù)《公司法》的規(guī)定，每家每戶以土地承包權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股，與“龍頭企業(yè)”合作組建公司，按照出資比例農(nóng)民只能是小股東，公司的投資計(jì)劃、利潤(rùn)分配等重大決策權(quán)都掌控在大股東手上，在公司的具體運(yùn)作過程中，由于農(nóng)民是不具有公司經(jīng)營(yíng)理念且不具有最后發(fā)言權(quán)的小股東，風(fēng)險(xiǎn)非常大，農(nóng)戶可能成為大股東侵害的對(duì)象。同時(shí)，公司化的經(jīng)營(yíng)還有破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，一旦公司破產(chǎn)，作為股東的農(nóng)民按法律規(guī)定應(yīng)將作價(jià)入股的土地承包權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)作為清償債務(wù)的財(cái)產(chǎn)。這意味著在農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未全面建立的狀況下，農(nóng)民將失去最后賴以生存的土地，陷于空前的生存困境。土地承包權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股還在邏輯上打開了在農(nóng)村進(jìn)行非農(nóng)經(jīng)營(yíng)的口子，當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)存在流動(dòng)性過剩，大量資金正在尋找新的出口，必將涌向農(nóng)村土地，必將對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行掠奪性的開發(fā)，對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重的損害。

第二，土地私有化并不能從根本上解決人地不均這一農(nóng)村社會(huì)保障制度缺失的難題。土地私有化實(shí)際上是一種危險(xiǎn)的信號(hào)，是將我國(guó)農(nóng)村引向混亂的錯(cuò)誤導(dǎo)向，是不負(fù)責(zé)任的想法。當(dāng)前各地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)及收入差別確實(shí)在日益擴(kuò)大，不少村莊農(nóng)戶之間在住房、收入和生活水平方面的差距遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)地占有的差別，農(nóng)民并沒有提出要平分富有者的住房和家產(chǎn)。原因在于農(nóng)戶的住房和收入從取得時(shí)就是私有的，不存在調(diào)整和轉(zhuǎn)化問題。而農(nóng)村土地是集體所有，即使將農(nóng)村土地私有化，無地或少地的農(nóng)民依然會(huì)提出均分的要求，因?yàn)橹袊?guó)屬于社會(huì)主義國(guó)家，均等的思想觀念依然根深蒂固地存在農(nóng)民的頭腦中，他們無法容忍在承包的基礎(chǔ)上實(shí)行土地私有化后，自己無地少地將永遠(yuǎn)成為現(xiàn)實(shí)，在土地還沒有私有化之前，他們至少還抱有對(duì)承包地進(jìn)行調(diào)整的幻想。此外，讓多占地的多承擔(dān)稅賦，這樣也不能從源頭上緩解人地不均的矛盾。因?yàn)閺?978年至1980年第一次分配土地，到1997、1998年第二次簽訂承包合同，再到2004年至2006年完善二輪土地延包，前兩次政策允許進(jìn)行有限調(diào)整，而到第三次很多地方想再調(diào)整一次，但已經(jīng)調(diào)不動(dòng)了，所以政策也只能限制調(diào)整土地。假如在這樣的背景下實(shí)行農(nóng)村土地私有化，農(nóng)民追求起點(diǎn)公平的問題在沒有得到妥善解決之前，貿(mào)然實(shí)行農(nóng)村土地私有化的政治風(fēng)險(xiǎn)是極大的。同時(shí)，由于我國(guó)目前城市化水平不高，大量的農(nóng)村人還不可能在短時(shí)間內(nèi)從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來。因此農(nóng)業(yè)對(duì)經(jīng)營(yíng)規(guī)模和效率的追求是相當(dāng)有限的。在此情況下，土地私有化非但不能加速農(nóng)村土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，反而可能會(huì)妨礙土地的流轉(zhuǎn)。當(dāng)前農(nóng)村土地承包期無限順延引發(fā)的人地不均矛盾，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)土地提出均分和不斷調(diào)整的要求，從根本上說，是當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能有效流轉(zhuǎn)造成的。農(nóng)村土地私有化最大的危險(xiǎn)在于其實(shí)施將導(dǎo)致土地兼并，造成更大的人地不均。在農(nóng)民缺乏其他生活來源及最低限度的生存保障的條件下，土地就成為其安身立命之本，單純地在中國(guó)農(nóng)村實(shí)行土地私有化不僅無助于問題的解決，而且還會(huì)因土地兼并引發(fā)農(nóng)村社會(huì)的局勢(shì)動(dòng)蕩，造成更大的社會(huì)問題。

三、解決中國(guó)農(nóng)村土地承包期限困境的法律對(duì)策

中國(guó)從上世紀(jì)70年代末開始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來。土地承包經(jīng)營(yíng)在農(nóng)村實(shí)行二十多年了。當(dāng)時(shí)絕大多數(shù)地方，聯(lián)產(chǎn)承包是以按照人口或勞力一次性均分為特征的，這種一次性的分配確定了農(nóng)民的土地使用權(quán)，滿足了當(dāng)時(shí)農(nóng)民土地均分的愿望。但是隨著時(shí)間的推移，生老病死?；閱始奕?，遷出流進(jìn)，二十多年后的今天，各地曾經(jīng)大體均等的土地?fù)碛凶兊迷絹碓讲黄骄?。于是各地農(nóng)村圍繞調(diào)整和反調(diào)整不斷發(fā)生沖突。其實(shí)這些圍繞調(diào)整和反調(diào)整發(fā)生的沖突都源于無地農(nóng)民的生存要求及其公正的觀念，要求對(duì)土地進(jìn)行公平分配及對(duì)眼前和未來生存的擔(dān)憂成為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度陷入困境最直接的動(dòng)因。農(nóng)民對(duì)土地再分的要求及其生存?zhèn)惱砗凸^念背后，反映的不僅是農(nóng)民生存保障的缺失，更重要的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的缺陷。因此，在我國(guó)農(nóng)村全面建立社會(huì)保障體系以解決無地或少地農(nóng)民的生存問題，同時(shí)，健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)制度以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的自我調(diào)整問題，雙管齊下，才能有效地解決農(nóng)村人地不均所引發(fā)的矛盾。

(一)在我國(guó)農(nóng)村實(shí)行社會(huì)保障法制化的設(shè)想

我國(guó)長(zhǎng)期以來對(duì)社會(huì)成員實(shí)行城鄉(xiāng)分割的二元保障體制。農(nóng)村主要實(shí)行以家庭為主的保障體系，農(nóng)村的養(yǎng)老方式直接體現(xiàn)為家庭保障，而農(nóng)村家庭保障又主要以土地保障作為其主要形式。因?yàn)橥恋卦诋?dāng)前依然是農(nóng)民的安身立命之本，由國(guó)家和集體提供土地，農(nóng)戶個(gè)人提供勞力，土地的收益用于農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老，用以滿足他們的基本生活需要。土地可以滿足農(nóng)民的最低生活保障，擁有一份土地，就擁有了衣食住行的物質(zhì)基礎(chǔ)；土地還是農(nóng)民的就業(yè)保障，絕大多數(shù)農(nóng)民必須以承包土地作為謀生的手段。失去土地就面臨著失業(yè)危機(jī)。在土地外保障嚴(yán)重缺位的情況下，因農(nóng)村土地承包期無限順延所引發(fā)的人地不均問題顯得尤為突出。因此，在我國(guó)實(shí)行農(nóng)村社會(huì)保障法制化，是解決農(nóng)村無地或少地農(nóng)民生存問題的有效方法。

農(nóng)村的社會(huì)保障應(yīng)當(dāng)從家庭走向社會(huì)，而且在建立過程中，必須依靠法律來構(gòu)建。因?yàn)榻⑵鹩行ПＵ蠙C(jī)制涉及社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域多、范圍廣，必須有強(qiáng)制性的調(diào)控手段。筆者認(rèn)為，農(nóng)村社會(huì)保障法制化的模式可以從以下兩個(gè)方面來考慮：第一種模式是為農(nóng)村無地或少地的貧困農(nóng)戶制定專門的社會(huì)保障法，即制定《農(nóng)村社會(huì)保障法》。建立農(nóng)村最低生活保障制度，使無地或少地的農(nóng)戶的基本生存能夠得到有效保障，為了確保該制度有效運(yùn)行，需要解決好相關(guān)的兩個(gè)問題：一是正確界定保障的對(duì)象。界定農(nóng)村最低生活保障對(duì)象，要以那些無地或少地且沒有達(dá)到集體成員平均標(biāo)準(zhǔn)的作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)應(yīng)當(dāng)結(jié)合無地或少地農(nóng)戶家庭的成員結(jié)構(gòu)、收入水平、生活費(fèi)支出、貧困指數(shù)等基礎(chǔ)上，再結(jié)合最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)的確定，分類別、分情況制定出保障對(duì)象的條件與范圍，嚴(yán)格按照審批程序進(jìn)行。二是正確選擇資金的籌集、管理及保障方式。最低生活保障資金的來源應(yīng)當(dāng)以政府為主，社會(huì)捐助和社會(huì)互助為輔。在實(shí)際工作中，保障資金可以由省、市、縣各級(jí)財(cái)政和村集體合理分擔(dān)，至于分擔(dān)比例應(yīng)根據(jù)各地實(shí)際情況確定。最低生活保障方式可靈活多樣，其主要方式有兩種：一是發(fā)放救助資金；二是發(fā)放部分救助資金部分實(shí)物。第二種模式是制定統(tǒng)一的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，在社會(huì)保障上給城市居民與農(nóng)村居民同樣的待遇，將農(nóng)村居民納入社會(huì)保障體系中，采取多種方式保障農(nóng)村無地或失地農(nóng)民的基本生活和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。逐漸創(chuàng)造條件將農(nóng)村無地或少地的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)參保范圍，通過現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系解決其基本生活保障問題。專門針對(duì)農(nóng)村無地或少地的農(nóng)民建立社會(huì)保障體系，可以充分地滿足這部分農(nóng)民因生存陷入困境的實(shí)際需求。比如在失業(yè)保險(xiǎn)基金的籌集上，采取政府引導(dǎo)和農(nóng)戶自愿相結(jié)合的辦法，逐步加大法律的強(qiáng)制力度。但在失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的交納上，根據(jù)農(nóng)村勞動(dòng)者經(jīng)濟(jì)條件差別大、收入不穩(wěn)定的實(shí)際情況，在參加保險(xiǎn)的年齡、繳費(fèi)的時(shí)間及數(shù)額、集體補(bǔ)助的比例上體現(xiàn)出靈活性。按照國(guó)家政策扶植、農(nóng)民自我保障、集體輔助保障的原則，建立起低交費(fèi)、廣覆蓋、適度保障的農(nóng)村社會(huì)保障體系。

(二)健全我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度雖然在維護(hù)農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)、激發(fā)農(nóng)民積極性方面發(fā)揮了重要作用，但土地承包期的無限順延所帶來的人地不均問題使其固有的制度缺陷逐漸暴露。特別是《物權(quán)法》第128條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)?！痹摋l款刪除了《物權(quán)法草案》第132條規(guī)定的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”的權(quán)利。一因此，《物權(quán)法》對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓并沒有完全放開，在轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，還受到《農(nóng)村土地承包法》第37條的限制，即“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意?！奔词罐r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在本集體成員之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)，依照《物權(quán)法》及《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定也受到相當(dāng)限制，不利于通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)解決農(nóng)村當(dāng)前人地不均的困境。

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對(duì)《農(nóng)村土地承包法》第37條進(jìn)行修改，即“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)通知發(fā)包方并將轉(zhuǎn)讓的合同在發(fā)包方處備案?！边@樣有助于農(nóng)村承包土地在集體成員及其他社會(huì)成員之間進(jìn)行有效流轉(zhuǎn)，能實(shí)現(xiàn)自我調(diào)節(jié)人地不均的狀態(tài)。允許農(nóng)村承包土地依法自由流轉(zhuǎn)既是市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)條件下土地資源優(yōu)化利用的要求，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必備條件，因此農(nóng)村土地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)是各國(guó)通行的做法。另外，在同等條件下，應(yīng)當(dāng)賦予集體成員有優(yōu)先取得土地使用權(quán)的權(quán)利。對(duì)取得的農(nóng)村土地使用權(quán)的用途應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的限制，即取得的農(nóng)村土地使用權(quán)必須用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不能自行改變用途，否則，集體組織有權(quán)收回土地使用權(quán)，