摘要：農(nóng)民工群體是我國制度變遷和社會轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的特殊社會群體，農(nóng)民工的社會保障問題成為政府和社會亟待解決的問題。文章在實(shí)證調(diào)查的基礎(chǔ)上。分析農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀，探討現(xiàn)有農(nóng)民工社會保障缺失的原因，并提出了進(jìn)一步完善農(nóng)民工社會保障制度的政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；社會保障；原因；政策建議

中圖分類號：C913.7；F840.61

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-1494(2008)03-0087-04

農(nóng)民工群體是我國城市化、工業(yè)化過程中產(chǎn)生的一個(gè)特殊群體。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局、農(nóng)業(yè)部、勞動(dòng)社會保障部等有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，目前我國每年進(jìn)城農(nóng)民工一般保持在1.2億左右。農(nóng)民工作為城市發(fā)展中的一支主力軍，承擔(dān)著城市中的很大一部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的工作，為城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，已經(jīng)逐漸成為城市生活中的一個(gè)不可或缺的群體。然而，農(nóng)民工權(quán)益保障薄弱的問題也日益凸顯，其嚴(yán)重缺失的社會保障與他們?yōu)樯鐣?chuàng)造的難以估量的財(cái)富形成了極大反差，全社會對于保障農(nóng)民工合法權(quán)益的呼聲越來越高。為城市農(nóng)民工提供適度的社會保障，既是這個(gè)特殊群體的力量發(fā)展到一定程度的必然要求，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果，更是實(shí)現(xiàn)小康社會目標(biāo)的必然選擇。

為了解目前城市農(nóng)民工群體的社會保障現(xiàn)狀，徐州師范大學(xué)法政學(xué)院社會調(diào)查中心聯(lián)合徐州市勞動(dòng)和社會保障局進(jìn)行了本次調(diào)查。調(diào)查組采取等距抽樣調(diào)查的方法，對居住在徐州市區(qū)內(nèi)的泉山區(qū)、鼓樓區(qū)、銅山新區(qū)三個(gè)區(qū)的農(nóng)民工進(jìn)行問卷調(diào)查和深度訪談，以他們的社會保障狀況、社會保障訴求和制度困境作為調(diào)查的重點(diǎn)。問卷調(diào)查涉及三個(gè)區(qū)的6個(gè)街道和18個(gè)社區(qū)，共發(fā)放問卷250份，回收有效問卷216份，回收率為86.4％。在實(shí)證調(diào)查的基礎(chǔ)上，課題組分析了農(nóng)民工社會保障缺失的原因所在，并提出進(jìn)一步完善農(nóng)民工社會保障制度的政策。建議，以期為農(nóng)民工社會保障健康發(fā)展提供一種思路。

一、農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀

盡管農(nóng)民工的社會保障問題引起了社會各界的廣泛關(guān)注，但是面向整個(gè)農(nóng)民工群體的社會保障制度建設(shè)仍然滯后于形勢的發(fā)展。農(nóng)民工社會保障建設(shè)的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展不大。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有很小部分農(nóng)民工(占總數(shù)的23.5％)有一至兩項(xiàng)非均衡的、水平極低的社會保障，其中社會保險(xiǎn)各險(xiǎn)種的參保率都在15％以下。其余76.5％的人沒有任何形式的社會保障。從某種程度上可以說目前農(nóng)民工游離于現(xiàn)有的社會保障體系之外，或者說農(nóng)民工的社會保障是近乎缺失的。而且還沒有得到社會各界及有關(guān)部門的高度重視。

(一)社會保險(xiǎn)現(xiàn)狀

社會保險(xiǎn)是社會保障體系的核心。主要包括工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)。從總體上來看。農(nóng)民工普遍社會保險(xiǎn)意識不強(qiáng)，處于嚴(yán)重缺乏狀態(tài)，具體來說主要存在以下問題：

1、工傷保險(xiǎn)參保率低，傷殘醫(yī)治賠償困難。

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，目前農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)的參保率僅為12.8％，工傷的比例高達(dá)40％以上，而農(nóng)民工真正得到補(bǔ)償和救助的比例還不到4％，農(nóng)民工面臨巨大勞動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)。由于沒有城市戶口，農(nóng)民工不能進(jìn)入城市的正式就業(yè)體系，只能從事苦、臟、累、險(xiǎn)的體力勞動(dòng)和技術(shù)含量較低的勞動(dòng)密集型工種。其工作的顯著特征是勞動(dòng)時(shí)間長，勞動(dòng)強(qiáng)度大。危險(xiǎn)性高。這些農(nóng)民工的工作時(shí)間普遍超過8小時(shí)，平均為9.8小時(shí)，天。最多的達(dá)到14小時(shí)，其中45.9％的農(nóng)民工每天工作時(shí)間超過10個(gè)小時(shí)，每周休息時(shí)間不超過一天。長時(shí)間的高強(qiáng)度工作，使得農(nóng)民工的健康狀況受損，惡劣的勞動(dòng)條件，加上超負(fù)荷的勞動(dòng)量，使得工傷、死亡事故屢有發(fā)生，職業(yè)病也在危害著這一群體。但發(fā)生工傷等事故后，企業(yè)主往往以雙方?jīng)]有簽訂勞動(dòng)合同、企業(yè)沒有參加工傷保險(xiǎn)為由，拒絕或拖延支付工傷賠償。

2、職業(yè)不固定，失業(yè)率高，失業(yè)保險(xiǎn)處于空白狀態(tài)。

調(diào)查中50.5％的農(nóng)民工表示有過失業(yè)的經(jīng)歷，其中25.6％的農(nóng)民工失業(yè)時(shí)間長達(dá)半年和半年以上。企業(yè)單位給農(nóng)民工繳納失業(yè)保險(xiǎn)的比例僅達(dá)2.1％。城市職工在失業(yè)期間有失業(yè)補(bǔ)助，而農(nóng)民工的境遇則大相徑庭。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示。在失業(yè)期間，78.2％的農(nóng)民工是靠自己的積蓄生活，15.8％的農(nóng)民工靠向親友、老鄉(xiāng)借錢生活，僅有3.2％的農(nóng)民工得到勞動(dòng)單位或地方組織的幫助。在幾乎沒有任何失業(yè)保險(xiǎn)的情況下，他們承受著巨大的經(jīng)濟(jì)、社會和心理壓力在城市中苦苦掙扎，再尋找其他就業(yè)機(jī)會。

3、“大病小治，小病不治”，疾病醫(yī)療保險(xiǎn)缺乏。

在農(nóng)民工隊(duì)伍中，“大病小治，小病不治”的現(xiàn)象較普遍。盡管農(nóng)民工是以青壯年為主的群體，但生病也是在所難免。調(diào)查顯示，有40.4％的農(nóng)民工生過病。甚至多次生病。他們生病以后有59，7％的人沒有花錢看病，而是仗著年輕，體質(zhì)好，硬挺過來的。當(dāng)然另有40.3％的人不得不花錢看病，但看病支出絕大部分是自費(fèi)，用人單位為他們支付的不足實(shí)際看病費(fèi)的10％。調(diào)查中，看病花費(fèi)在500元以上的占42.3％，1000元以上的占24.6％，2000元以上的占29.2％。由此可見，在醫(yī)療看病方面，農(nóng)民工根本談不上有保障待遇。

4、養(yǎng)老保險(xiǎn)空缺，后顧之憂難以解決。

調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率很低。87.4％農(nóng)民工沒有養(yǎng)老保險(xiǎn)。12.6％的農(nóng)民工有養(yǎng)老保險(xiǎn)。他們多半是工齡較長的技術(shù)型工人，他們的單位效益也相對好些。但在有養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工中，超過40％的農(nóng)民工也已經(jīng)退保，主要原因是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)不能跨地區(qū)轉(zhuǎn)移。訪談結(jié)果表明，農(nóng)民工的自我養(yǎng)老意識很薄弱，半數(shù)以上的農(nóng)民工表示現(xiàn)在還年輕，暫時(shí)不需要考慮自身的養(yǎng)老問題，現(xiàn)在考慮更多的是自己任務(wù)的完成(撫養(yǎng)小孩、建房、孩子婚嫁、孝順父母等)。農(nóng)民工雖然眼下吃“青春飯”、養(yǎng)老問題不尖銳，但卻把沉重的包袱留給了幾十年后的政府、社會和家庭。

5、女性農(nóng)民工的生育保險(xiǎn)嚴(yán)重缺失。

生育保險(xiǎn)是國家通過立法對女性勞動(dòng)者在懷孕、分娩過程中給予生活保障和物質(zhì)幫助的一項(xiàng)社會制度和政策。我國的勞動(dòng)保險(xiǎn)條例和《關(guān)于女工作人員生育假期的規(guī)定》對女職工的生育保險(xiǎn)待遇作了一系列規(guī)定。但現(xiàn)實(shí)情況是絕大多數(shù)企業(yè)或雇主沒有為女性農(nóng)民工辦理生育保險(xiǎn)，女職工生育保險(xiǎn)基本上是空白。盡管在筆者的調(diào)查中，女性比例不算高，只占了29.8％，她們的平均年齡為24歲。但是根據(jù)第五次全國人口普查數(shù)據(jù)，遷移人口中，男性比例為50.4％，女性所占比例為49.6％。男女兩性的比例基本相當(dāng)。不少打工妹一旦懷孕就被辭退。即使不被辭退，她們在生育期間的一切待遇都無法與城鎮(zhèn)女工“同工同享”，甚至一些企業(yè)因?yàn)椴辉钢Ц端麄兊纳ｋU(xiǎn)費(fèi)用而拒絕接受女性農(nóng)民工。

(二)社會福利現(xiàn)狀

社會福利是指國家、社會和企事業(yè)單位，為各類特殊的生活弱勢群體和本單位職工提供的福利性收入與服務(wù)保障。調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在社會福利方面，農(nóng)民工是無法與城鎮(zhèn)職工相比的，除工資收入外。職工還享有大量的實(shí)物性福利。農(nóng)民工社會福利缺失主要表現(xiàn)在與城鎮(zhèn)職工在住房條件或補(bǔ)貼、在職培訓(xùn)或進(jìn)修、各種勞動(dòng)保護(hù)及保健費(fèi)、子女入學(xué)、入托、社區(qū)服務(wù)等方面存在明顯差別。

從住房福利上看，農(nóng)民工基本上享受不到住房福利。農(nóng)民工在城市生活，住房問題可謂是直接決定他們是否能夠在城市里生存的決定因素。調(diào)查顯示。有58.4％的農(nóng)民工居住在單位集體宿舍，承租私房的農(nóng)民工也占有相當(dāng)?shù)谋壤?，達(dá)到29.5％。而居住公房的比例僅占10.2％。還有不到2％的農(nóng)民工借住在親戚家里。從住房類型來看，比重最大的是平房，為58.6％；其次是地下室。為24.8％。從調(diào)查的實(shí)踐來看，在市內(nèi)居住的農(nóng)民工主要就是地下室和建筑工地的簡易工棚，而在城鄉(xiāng)結(jié)合部居住的主要是平房。

從教育福利上看，除了少數(shù)技術(shù)性強(qiáng)、工作年限長的農(nóng)民工被企業(yè)選拔進(jìn)修外，82.3％的農(nóng)民工沒有機(jī)會參加在職培訓(xùn)或進(jìn)修。多靠“吃老本”而少有接受繼續(xù)教育的機(jī)會的這種狀況使他們在企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中擁有失業(yè)“優(yōu)先權(quán)”。

(三)社會救助現(xiàn)狀

社會救助是指當(dāng)社會成員陷入生存危機(jī)或不能維持最低限度的生活水平時(shí)，由國家和社會依照法定的程序和標(biāo)準(zhǔn)，向其提供滿足最低生活需要的物質(zhì)和其他援助的一項(xiàng)社會保障制度。訪談結(jié)果顯示，農(nóng)民工處于社會的邊緣，雖然他們身在城市，但是他們不屬于城市這個(gè)范疇。那些游離于社區(qū)之外的農(nóng)民工，他們一般都住在建筑工地，和外界的交往較少，如果遇到生活和其它困難，他們是很少會得到單位救助的。其他的人就更不會幫助他們了。即使那些住在某些固定社區(qū)的農(nóng)民工(租房居住)。社區(qū)也只是關(guān)心他們應(yīng)盡的義務(wù)，例如交納衛(wèi)生費(fèi)、計(jì)劃生育檢查等等。如果遇到困難，因?yàn)閼艨诓辉诔鞘?，不屬于城市居民，社區(qū)也很少對他們進(jìn)行社會救助。以最低生活保障為例，城市職工如果家庭收入達(dá)不到最低生活標(biāo)準(zhǔn)，就可以從城鎮(zhèn)民政系統(tǒng)申請最低生活保障和社會救助，而在所調(diào)查的農(nóng)民工中，沒有一例農(nóng)民工是得到過這種最低生活保障和社會救助的。

二、農(nóng)民工社會保障缺失的主要原因

從農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀可以看出目前農(nóng)民工社會保障的嚴(yán)重缺失，究其原因，既有現(xiàn)有制度和宏觀政策方面的原因。也有政府執(zhí)行實(shí)施法律政策過程中具體操作層面的原因，同時(shí)也有農(nóng)民工自身的原因。長期以來，多種原因相互作用，形成了我國農(nóng)民工社會保障嚴(yán)重滯后的現(xiàn)狀。

(一)現(xiàn)有制度安排的缺陷

這種缺陷主要來自于城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度和勞動(dòng)用工制度。“從制度設(shè)計(jì)和制度建構(gòu)的角度來看，制度的排斥是造成農(nóng)民工目前處于這種不公正、不平等狀態(tài)的根源。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度是傳統(tǒng)的就業(yè)制度模式和二元社會保障制度建構(gòu)的基礎(chǔ)，二元戶籍制度不但加深了農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、心理方面的區(qū)隔，而且也使農(nóng)民同時(shí)失去了在城鎮(zhèn)就業(yè)的機(jī)會和享受社會保障的權(quán)利，農(nóng)民成為被計(jì)劃體制徹底拋棄的局外人。

由嚴(yán)格的城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度所決定的城市“二元用工制度”也是建立農(nóng)民工社會保障體系的一個(gè)障礙。高度分割的勞動(dòng)力市場大量存在著用人單位侵害農(nóng)民工應(yīng)該享有的基本權(quán)利的現(xiàn)象，其中包括勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)、休息休假權(quán)等。農(nóng)民工的勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)屢屢受到用人單位的侵害，一方面表現(xiàn)為同工不同酬，農(nóng)民工雖然從事著與城市人一樣的工作，卻拿不一樣的報(bào)酬，或加班不給加班費(fèi)，更有甚者，用人單位不給工資。另一方面，農(nóng)民工僅僅能獲得工資和獎(jiǎng)金，而城市市民除此以外還可以獲得社會福利、醫(yī)療補(bǔ)貼、養(yǎng)老保障等。

(二)思想認(rèn)識上的偏頗

首先，地方政府對建立農(nóng)民工社會保障制度重視不夠。長期以來，在工業(yè)化過程中形成的犧牲農(nóng)民利益、歧視農(nóng)民的政策在農(nóng)民工社會保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)上存在著慣性作用，使得城市政府考慮得較多的是城市居民利益的獲得與保護(hù)。農(nóng)民工進(jìn)城在為城市建設(shè)做出貢獻(xiàn)的同時(shí)，也帶來了城市就業(yè)、住房、公共設(shè)施、交通、教育環(huán)境等各方面的負(fù)擔(dān)。特別是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，城市下崗職工增加、貧困人口的比重有所增長，城市居民的就業(yè)和生活保障成了政府必須優(yōu)先考慮的迫切問題。在這種情況下，再為外來農(nóng)民工提供社會保障，必然增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。所以，建立面向農(nóng)民工的社會保障制度難以被提到政府的議事日程。

其次，城市居民對建立農(nóng)民工的社會保障制度有較強(qiáng)的抵觸心理。一方面，他們承認(rèn)農(nóng)民工進(jìn)城承擔(dān)了很多城市人不愿意干的活，方便了生活；另一方面，他們認(rèn)為農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工搶了他們的飯碗，在城鎮(zhèn)居民就業(yè)壓力本已增大的情況下，再允許農(nóng)民工進(jìn)入并允許其參保，更會加劇城市就業(yè)問題。

最后，雇主對農(nóng)民工參加社會保障的積極性不高。由于雇主須為單位職工按工資總額的一定比例交納社會保險(xiǎn)費(fèi)，因此，吸納農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)社保會受到雇主的阻力。在實(shí)際生活中，企業(yè)出于自身利益最大化的考慮，必然通過不為本企業(yè)農(nóng)民工辦理社會保險(xiǎn)的辦法來最大限度降低成本。很多企業(yè)將社會保險(xiǎn)費(fèi)視為是自己利益的損失，所以，雇主對農(nóng)民工參與社會保障的熱情不高、積極性不足，甚至千方百計(jì)找種種借口阻撓。

(三)農(nóng)民工自身的障礙

首先，農(nóng)民工流動(dòng)性非常強(qiáng)。農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)，這種流動(dòng)不僅反映在務(wù)工期間，在不同就業(yè)地區(qū)之間的流動(dòng)，也反映在返回原籍的流動(dòng)。有流動(dòng)，就要求社會保障能夠隨之進(jìn)行轉(zhuǎn)移。目前我國是以省作為社會保障的統(tǒng)籌單位，實(shí)際上多數(shù)省份停留在縣市統(tǒng)籌的水平上，農(nóng)民工跨省、跨縣市流動(dòng)就業(yè)，因相互之間的標(biāo)準(zhǔn)不同，其社會保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移操作性很差。社會保障制度的城鄉(xiāng)分割和地域分割，個(gè)人帳戶不可轉(zhuǎn)移。保險(xiǎn)關(guān)系和個(gè)人賬戶積累轉(zhuǎn)移的困難，已成為農(nóng)民工加入社會保險(xiǎn)的最大障礙。即使一些已參加社會保險(xiǎn)的農(nóng)民工，在跨地域就業(yè)變化時(shí)。因保險(xiǎn)檔案不能順利轉(zhuǎn)移，絕大部分只能退保。

其次，農(nóng)民工的文化素質(zhì)不高，社保意識淡薄。農(nóng)民工多數(shù)都是農(nóng)村中較為貧窮的人群，為了獲得更多的經(jīng)濟(jì)收入才到城市打工。他們對金錢的需求往往比較迫切，從工資中拿出一部分錢來交保險(xiǎn)，他們會覺得不牢靠，害怕交出去的錢會打了水漂。他們想到的是目前能盡可能的多賺錢，而不會想到長遠(yuǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)。由于農(nóng)民工收入不穩(wěn)定且偏低，普遍不具備繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)的意識，故有的地方雖然要求將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)范圍的規(guī)定，但也未能實(shí)際落實(shí)。

(四)社會保障立法滯后，執(zhí)法不嚴(yán)

首先，農(nóng)民工的社會保險(xiǎn)法規(guī)、政策建設(shè)缺乏具有可操作性的全國性的立法，只有少數(shù)城市制定了地方性和政策性的規(guī)定。在全國性的勞動(dòng)立法中，如《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的規(guī)定》、《國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》等在其適用范圍都只是對企業(yè)作了列舉規(guī)定，而對職工未作明確列舉。而且，這些文件沒有就農(nóng)民工社會保險(xiǎn)的特殊權(quán)益做出規(guī)定，因而對農(nóng)民工社會保險(xiǎn)而言缺乏可操作性。地方性法規(guī)、政策中，各地政府根據(jù)各自情況制定了社會保險(xiǎn)方面的政策。但是，這些地方性法規(guī)多是地方行政性規(guī)章或是其他規(guī)范性文件，層次低、效力弱，穩(wěn)定性差。而且各地的險(xiǎn)種設(shè)置、繳費(fèi)主體、繳費(fèi)比例、享受方式以及享受標(biāo)準(zhǔn)都不盡一致。這樣的立法無法滿足農(nóng)民工在各地流動(dòng)又能實(shí)現(xiàn)社會保障連續(xù)性的夢想。

其次，從執(zhí)法方面看，一些有利于維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的法律、法規(guī)和政策措施得不到很好的貫徹執(zhí)行，或者在具體操作的時(shí)候出現(xiàn)偏差。早在《工傷保險(xiǎn)條例》出臺以前，我國的《勞動(dòng)法》、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《合同法》等法律、法規(guī)對勞動(dòng)者權(quán)益和勞動(dòng)關(guān)系等方面就作了明確規(guī)定，但不少企業(yè)為了降低用工成本。并不按照法律法規(guī)辦事。這就導(dǎo)致了用人單位不參加或不給農(nóng)民工買社會保險(xiǎn)。不與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同，擅自延長工作時(shí)間，不提供必要的職業(yè)安全防護(hù)措施。無故拖欠農(nóng)民工工資，加上缺少有效的監(jiān)督制約機(jī)制，結(jié)果嚴(yán)重地侵害了農(nóng)民工的合法權(quán)益，包括社會保障權(quán)益。

三、完善農(nóng)民工社會保障制度的政策建議

從總體上來看，目前農(nóng)民工社會保障制度還處在起步階段，保障水平低，保障面窄，制度建設(shè)還很不完善，解決農(nóng)民工社會保障問題任重而道遠(yuǎn)。建立農(nóng)民工社會保障制度是城鄉(xiāng)社會保障制度有機(jī)統(tǒng)一的需要，是社會保障改革長期發(fā)展的必然趨勢，是維護(hù)社會穩(wěn)定與社會公平的需要。為此，筆者提出幾點(diǎn)政策建議：

1、轉(zhuǎn)變觀念，高度重視農(nóng)民工社會保障制度建設(shè)。建立農(nóng)民工社會保障制度是政府的重要職責(zé)。農(nóng)民工是一個(gè)組織松散、處于社會邊緣的弱勢群體，幾乎沒有任何同雇主講價(jià)錢的資本，更無法依靠自身力量解決社會保障問題。因此，政府和全社會都要共同關(guān)心農(nóng)民工這一弱勢群體，爭取早日建立面向農(nóng)民工的社會保障制度。城市居民也要充分認(rèn)識建立農(nóng)民工社會保障制度的意義。不管城市居民的主觀感受和態(tài)度如何，都必須學(xué)會和農(nóng)民工相處，因?yàn)槌鞘薪?jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市社會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)離不開農(nóng)民工的辛勤勞動(dòng)。從長遠(yuǎn)來看，為農(nóng)民工提供社會保障，可以促進(jìn)城市的健康協(xié)調(diào)發(fā)展，這既能造福于農(nóng)民工，也符合城市居民的利益。

2、加快制度改革步伐，努力消除農(nóng)民工社會保障的制度性障礙。農(nóng)民工社會保障問題不能單純依靠社會保障制度本身來解決，需要改革和完善一系列相關(guān)制度。首先，改革并逐步取消現(xiàn)行的戶籍制度。取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口的界限，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，取消戶籍的地域歧視和身份歧視政策，使全體公民在戶口身份上完全平等。只有真正取消戶籍制，創(chuàng)造一個(gè)有利于農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的制度環(huán)境，才能使每個(gè)公民有平等機(jī)會享受經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的好處。其次是嚴(yán)格規(guī)范用工制度。政府必須嚴(yán)格規(guī)范用工制度，要求企業(yè)在使用農(nóng)民工時(shí)必須依法簽訂勞動(dòng)合同，必須按照規(guī)定繳納各項(xiàng)社會保障基金。政府還應(yīng)大力培育和規(guī)范勞動(dòng)力中介組織，提供信息服務(wù)、技術(shù)培訓(xùn)和權(quán)益保障。降低農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)成本。

3、建立健全相關(guān)法規(guī)，加強(qiáng)執(zhí)法力度。只有建立健全相關(guān)法律法規(guī)，完善勞動(dòng)法律體系，為解決農(nóng)民工社會保障缺失問題提供法律依據(jù)，才能使農(nóng)民工社會保障體系的建設(shè)做到有法可依、有法必依。此外，還應(yīng)強(qiáng)化勞動(dòng)法律的執(zhí)行和監(jiān)察力度。各級政府部門和勞動(dòng)執(zhí)法單位要從農(nóng)民工勞動(dòng)合同管理、工資拖欠等方面展開工作，加大勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)在處理農(nóng)民工問題上的工作力度，嚴(yán)肅查處違法行為，加強(qiáng)勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法工作，強(qiáng)化勞動(dòng)保障監(jiān)察職能，切實(shí)維護(hù)和保障農(nóng)民工的權(quán)益。

4、建立分類分層的農(nóng)民工社會保障體系。城鄉(xiāng)一體的社會保障體系建立。是解決農(nóng)村和城鎮(zhèn)社會保障差別的根本途徑。但現(xiàn)階段，根據(jù)我國的客觀條件仍有必要建立適合農(nóng)民工特點(diǎn)的社會保障體系，以解決農(nóng)民工的社會保障問題。

首先，要建立起強(qiáng)制的工傷保險(xiǎn)制度。這是當(dāng)前最迫切的保障項(xiàng)目。用人單位應(yīng)該按照符合國際慣例和《勞動(dòng)法》要求，建立農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)賠付機(jī)制。政府部門應(yīng)負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)特定的制度，并依法保證其強(qiáng)制執(zhí)行。對農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)，要實(shí)行社會統(tǒng)籌，建立工傷保險(xiǎn)基金，企業(yè)必須按照國家相關(guān)規(guī)定，按時(shí)定額為農(nóng)民工繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)以有效分散和化解農(nóng)民工所遭受的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

其次，加快建立農(nóng)民工疾病醫(yī)療保障機(jī)制，解決農(nóng)民工的疾病風(fēng)險(xiǎn)。由于農(nóng)民工收入低，對大病風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力十分脆弱，極易因大病住院而陷入貧困。因此，急需建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制，包括建立農(nóng)民工醫(yī)療保障機(jī)制，特別是重病醫(yī)療保障制度。增強(qiáng)農(nóng)民工負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用開支的能力，防止農(nóng)民工因病致貧而使生活陷入困頓，這是當(dāng)前農(nóng)民工最需要的基本社會保障。

再次，建立適應(yīng)農(nóng)民工特點(diǎn)的過渡性養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。農(nóng)民工的養(yǎng)老保障問題很復(fù)雜，解決起來難度也最大。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的最終選擇，是納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。不過，考慮到多數(shù)地方、企業(yè)和農(nóng)民工的承受能力問題，這需要逐步到位。因此，在未來較長的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，需要建立一個(gè)過渡性的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。同時(shí)，對過去已參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工，用人單位要繼續(xù)為其參保，社會保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要確保農(nóng)民工享受同等待遇。國家鼓勵(lì)有條件的地區(qū)和企業(yè)一步到位，直接將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

最后，建立農(nóng)民工社會福利和社會救助制度。根據(jù)農(nóng)民工的就業(yè)和生活狀況，建立農(nóng)民工最低生活保障制度。重點(diǎn)解決農(nóng)民工的生活保障問題，在確保農(nóng)民工基本生活不受影響的前提下，逐步解決包括農(nóng)民工住房、獎(jiǎng)金、職務(wù)升遷在內(nèi)的各種社會福利待遇及社會生活權(quán)益等問題，使農(nóng)民工享受與城市居民同等的權(quán)利和義務(wù)。另外，還要由地方財(cái)政出資，建立農(nóng)民工社會救助基金。當(dāng)農(nóng)民工遭遇意外傷害、重大疾病或失業(yè)等風(fēng)險(xiǎn)而使生活陷入困境時(shí)，由當(dāng)?shù)孛裾块T給予臨時(shí)性的應(yīng)急救助。