摘要：當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)中公共產(chǎn)品的供給主體建設(shè)是一個基礎(chǔ)工程，搞好基礎(chǔ)工程重要的是要構(gòu)建多元供給主體、科學(xué)定位每一供給主體和優(yōu)化供給主體環(huán)境。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村；公共產(chǎn)品；供給主體體系；建設(shè)

中圖分類號：D63

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-1494(2008)03-0071-03

黨的十七大報告指出：解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，事關(guān)全面建設(shè)小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重。要加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設(shè)城鄉(xiāng)一體化新格局，一個重要而迫切的基礎(chǔ)性工程就是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系建設(shè)。完善的公共產(chǎn)品供給體系是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，是農(nóng)村社會事業(yè)的標(biāo)志，是農(nóng)民生活富裕的保證，更是農(nóng)村大發(fā)展大繁榮的基礎(chǔ)。

當(dāng)前，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給由于歷史的原因形成了非常復(fù)雜的局面。從計劃經(jīng)濟時期的人民公社體制到改革開放后的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，從農(nóng)村稅費改革到取消一切農(nóng)業(yè)稅費，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展都是飛躍性的促進，但是農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體系建設(shè)，特別是農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體建設(shè)仍然與新農(nóng)村建設(shè)的現(xiàn)實相差甚遠。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體單一，即地方政府的一元供給；公共產(chǎn)品嚴重短缺，并且存在嚴重的“錯位”“越位”“缺位”現(xiàn)象。各級政府作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體，其供給責(zé)任不清，致使“越位”現(xiàn)象嚴重；基層政府由于事權(quán)與財權(quán)不對稱，財政收入嚴重不足，上級政府轉(zhuǎn)移制度不健全，因此，導(dǎo)致供給主體“缺位”，公共產(chǎn)品供給嚴重短缺；同時在快速工業(yè)化的過程中。一些基層政府在政績最大化目標(biāo)激勵下，“面子工程”、“政績工程”、“形象工程”較多，使公共產(chǎn)品的無效供給泛濫，“錯位”由此形成。不消除這種不足，建設(shè)新的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系，就不可能有和諧農(nóng)村的新面貌，也不可能實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)。

一、科學(xué)定位公共產(chǎn)品供給主體，構(gòu)建公共產(chǎn)品多元供給體系

改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的“錯位”、“越位”、“缺位”現(xiàn)狀，必須從培育強大的供給主體開始，構(gòu)建一個主體多元性、縱橫有序、功能和諧的科學(xué)體系。從橫向上講，主要是政府與非政府組織、市場中的企業(yè)、私人合作。構(gòu)建一個以政府供給為主體，非政府組織供給為輔助，市場化供給介入的供給體系，形成覆蓋全面、供給完善、多元供給并存的格局。不同屬性供給主體定位明確，相互競爭，相互促進，才會極大地提高新農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，滿足新農(nóng)村建設(shè)中公共產(chǎn)品的需求。

(一)各級政府：公共產(chǎn)品供給的主導(dǎo)者，發(fā)揮主體作用

公共產(chǎn)品在現(xiàn)代市場經(jīng)濟的非競爭性、非排它性和不可分割性的特性將仍然長期存在，同時我國新農(nóng)村建設(shè)的現(xiàn)實基礎(chǔ)——公共產(chǎn)品供給嚴重不足，“錯位”、“越位”和“缺位”突出現(xiàn)象，決定了各級政府必須成為公共產(chǎn)品的供給主體，發(fā)揮主導(dǎo)性作用。其主導(dǎo)性必須體現(xiàn)在：其一，政府是農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要供給者。長期以來，由于以城市為中心的工業(yè)化戰(zhàn)略的實施，在公共產(chǎn)品的供給方面形成了城鄉(xiāng)分離的二元化供給格局，政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給嚴重缺乏，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品嚴重短缺，消除這種城鄉(xiāng)二元格局，建設(shè)新農(nóng)村，各級政府必須承擔(dān)起供給主體的責(zé)任。這既是政府對長期歷史欠賬的彌補，也是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的必然，更是新農(nóng)村建設(shè)的需要。其二，建立中央、省、市、縣四位一體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給格局，科學(xué)界定各級政府在公共產(chǎn)品供給方面的責(zé)任。凡屬全國性的公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供，如義務(wù)教育、計劃生育等；凡屬地方性的公共產(chǎn)品應(yīng)由省市縣地方政府承擔(dān)；凡屬跨地區(qū)的公共產(chǎn)品應(yīng)由省市地方承擔(dān)為主，中央政府參與為輔。其三，政府要承擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品市場化供給、非政府組織供給主體的服務(wù)者和培育者的責(zé)任。在從計劃經(jīng)濟向現(xiàn)代市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變中，政治體制改革的推進過程中，目前我國各級政府管制特色和全能政府特征仍然較為明顯。立足這一現(xiàn)實，各級政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中發(fā)揮主導(dǎo)作用就要通過各種制度和政策的制訂和完善，來鼓勵推動市場化的主體企業(yè)和私人、非政府組織積極介入農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，使他們發(fā)展壯大起來。同時轉(zhuǎn)變管理被管理、管制被管制的觀念，樹立政府與其它主體是合作關(guān)系、伙伴關(guān)系、服務(wù)與被服務(wù)關(guān)系的新理念。

(二)市場化供給：公共產(chǎn)品供給的競爭者，發(fā)揮促進性作用

政府作為公共產(chǎn)品供給的主體，存在著“政府失靈”問題。市場化供給是解決政府失靈的最優(yōu)途徑。所謂市場化供給就是改變政府的直接供給和生產(chǎn)，更多地引入市場機制和私人投資者，通過市場競爭打破政府壟斷，提高供給效率，提供更多更好的公共產(chǎn)品。政府不能推卸供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的責(zé)任。但政府決不是農(nóng)村公共產(chǎn)品唯一的供給主體。在農(nóng)村公共產(chǎn)品由市場化供給理論上是成立的，實踐上是可行的。市場化的供給給予公眾“用腳投票的機會”，使公眾自主選擇公共服務(wù)主體，通過競爭機制提高公共服務(wù)質(zhì)量。

農(nóng)村公共產(chǎn)品的市場化供給就是要充分發(fā)揮市場力量，引入市場競爭方式實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的市場化、社會化，降低公共產(chǎn)品供給成本，提高政府的公共服務(wù)效能。首先，對基礎(chǔ)公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域壟斷行業(yè)實行兩分制。即將行政壟斷行業(yè)劃分競爭性環(huán)節(jié)和非競爭性環(huán)節(jié)，對于競爭性環(huán)節(jié)，應(yīng)該引入競爭機制；對于非競爭環(huán)節(jié)，應(yīng)該實行價格聽證制度，招投標(biāo)制度，合同出租等，在一定程度上形成市場價格和競爭機制。其次，實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)模式的多元化。政府通過建立健全多渠道的籌資機制，本著“誰投資誰受益”的原則，采用包括民間投資、吸引外資和BOT、債券融資、產(chǎn)業(yè)投資基金等多種方式，實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)多元化或民營化，最大限度地盤活存量資產(chǎn)，有效整合現(xiàn)有資源。再次，政府應(yīng)采取多種有效形式，加快農(nóng)村公共基礎(chǔ)領(lǐng)域股份制改革(非國有經(jīng)濟的參與)，降低非自然壟斷行業(yè)的國有股比例，鼓勵引進社會資本，形成分散的股權(quán)結(jié)構(gòu)，構(gòu)筑多元化產(chǎn)業(yè)格局與市場競爭格局，最終打破公共產(chǎn)品政府單一供給體制，實現(xiàn)有序的市場競爭。

(三)非政府組織：最有活力的供給者，發(fā)揮導(dǎo)向性作用

非政府組織(NGO)在我國市場經(jīng)濟的發(fā)展中蓬勃發(fā)展。在我國農(nóng)村的改革發(fā)展中應(yīng)運而生的農(nóng)民協(xié)會、農(nóng)村合作經(jīng)濟組織以及各種基金組織等也可以看作是第三種力量，是非政府組織，它不以贏利為目的，在自愿、聯(lián)合、共享、互助的基礎(chǔ)上提供一部分農(nóng)村公共產(chǎn)品，為農(nóng)民提供了相應(yīng)的技術(shù)服務(wù)和信息服務(wù)，逐漸成為未來我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的重要供給主體。改革開放實踐證明，農(nóng)村非政府組織也是公共產(chǎn)品的供給者。

農(nóng)村非政府組織一般是農(nóng)民自愿聯(lián)合的基礎(chǔ)上形成，因此。與農(nóng)民關(guān)系密切，最了解農(nóng)民的公共需求；非政府組織的成立以一套相對獨立的價值體系為支撐，能較好表現(xiàn)農(nóng)村社會的公平、正義和和諧；特別是在社會轉(zhuǎn)型進程加快的過程中，農(nóng)村非政府組織在為社會弱勢群體提供服務(wù)和基本需求滿足等方面發(fā)揮越來越大的作用。因此，政府應(yīng)采取具體措施鼓勵、扶持各種農(nóng)民組織的發(fā)展，通過組織第三種力量，滿足廣大農(nóng)民的公共服務(wù)需求，使非政府組織成為解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的有效途徑和導(dǎo)向性支撐。

二、創(chuàng)造最優(yōu)環(huán)境，壯大多元供給主體

農(nóng)村公共產(chǎn)品多元供給主體的發(fā)展壯大必須靠制度所形成的機制來培育、促進，即農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體必須有一個最優(yōu)的環(huán)境。在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中，構(gòu)建中國特色的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體體系，培育多元化供給主體，必須用完善的機制、制度作為動力、保障和支撐。目前，基于農(nóng)村的現(xiàn)實，必須重點構(gòu)建四項制度，形成良好的促進機制，構(gòu)建最優(yōu)環(huán)境，壯大多元供給主體。

(一)完善決策制度，優(yōu)化動力機制環(huán)境

公共產(chǎn)品供給的發(fā)展動力在于需求的強大刺激。長期以來，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給是自上而下的決策。它扭曲農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求意愿，往往導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給過剩和不足并存，因此，要培育強大公共產(chǎn)品供給主體，就必須建立一種農(nóng)民對公共產(chǎn)品需求的表達機制，充分反映農(nóng)民對公共產(chǎn)品需求的偏好，以富有效率的需求表達機制為動力推動供給主體的成熟和發(fā)展。

建立公共產(chǎn)品的需求表達機制，就要從農(nóng)民的自身需求出發(fā)，給農(nóng)民充分的民主權(quán)利，形成由內(nèi)部需求決定的公共產(chǎn)品決策機制。首先，推進農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，充分實行村民自治，由全體農(nóng)民或農(nóng)民代表對本社區(qū)的公益事業(yè)建設(shè)進行表決，使農(nóng)民的意見得到充分反映。其次，加快農(nóng)村基層政府的組織建設(shè)，改變農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)人由上級組織部門任命的形式，把主動權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選舉出能真正代表自己利益、對社區(qū)負責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人。再次，建立有效的農(nóng)村公共資源使用監(jiān)督機制，增加公共資源使用的透明度，保證監(jiān)督的有效性。

(二)建立現(xiàn)代公共財政，優(yōu)化保障機制環(huán)境

現(xiàn)代公共財政是各級政府供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的保障機制。在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中，要使政府成為起主導(dǎo)作用的供給者，就必須建立與之相適應(yīng)的現(xiàn)代公共財政。1980年我國“分灶吃飯”的財政體制改革之后，賦予了基層政府提供公共產(chǎn)品的事權(quán)，卻沒有給予相應(yīng)的財權(quán)，權(quán)責(zé)不相對稱，因此進一步深化公共財政體制的改革，建立現(xiàn)代公共財政制度更有較強的迫切性。一是合理劃分事權(quán)，以事權(quán)定財權(quán)，明確中央政府與地方政府提供公共產(chǎn)品的職責(zé)。各級政府提供公共產(chǎn)品職能要與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)財政資源量力而行，堅持城鄉(xiāng)公平原則，根據(jù)規(guī)模經(jīng)濟原理，確定不同政府級次承擔(dān)的支出責(zé)任。二是根據(jù)公共服務(wù)均等化的基本原則，完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度體系，為農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的均等化制造條件。三是增加財政投入。確保財政支農(nóng)資金總量的穩(wěn)定增長，要求各級預(yù)算的支農(nóng)支出增長幅度不低于財政支出的增長幅度。四是調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大對與農(nóng)民生產(chǎn)、生活關(guān)系密切的公共產(chǎn)品的投入。

(三)完善產(chǎn)權(quán)制度，優(yōu)化激勵機制環(huán)境

產(chǎn)權(quán)的激勵作用在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，特別是非政府組織的供給和市場化供給中有著重要的地位。公共產(chǎn)品多元主體的建設(shè)就必須充分重視產(chǎn)權(quán)的激勵作用。世界著名經(jīng)濟學(xué)家科斯(Coase.R.H)認為，在處理客觀外部性和公共產(chǎn)品問題時，可能不需要任何形式的政府行動，既不需要稅收、補貼等手段，也不需要公共措施，只要產(chǎn)權(quán)已經(jīng)存在，而且是明晰的，經(jīng)濟力量確保這種分配是有效率的。

在產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟理論中，不同的經(jīng)濟效率是由不同的產(chǎn)權(quán)形式產(chǎn)生的激勵效率形成的，而且產(chǎn)權(quán)的激勵具有預(yù)期性、持久性、穩(wěn)定性的特點。在當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制中，這種激勵機制的作用相當(dāng)弱化。2007年10月1日起施行的《物權(quán)法》給當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)完善和明晰提供了契機。根據(jù)《物權(quán)法》的精神和原則，用一系列的制度或法律保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的所有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等權(quán)利明確地落到實處，落實對公共產(chǎn)權(quán)的規(guī)范與保護，才能對公共產(chǎn)品的供給提供強大的激勵。

(四)建立監(jiān)督制度，優(yōu)化制衡機制環(huán)境

政府是農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要供給者。目前，政府單方面決定著公共財政的收支和公共產(chǎn)品的供給決策而對其缺乏有效的監(jiān)管約束，由此常常出現(xiàn)決策失誤和通過供給農(nóng)村公共產(chǎn)品而“尋租”或?qū)で蟆罢儭钡默F(xiàn)象。建立長期有效的公共資源配置監(jiān)督約束機制，增加公共產(chǎn)品使用的透明度，規(guī)范政府的行為對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系建設(shè)有重要意義。首先要完善社會公眾對政府公共產(chǎn)品供給決策的社會約束和監(jiān)督機制；其次要強化地方各級人大的公共選擇作用，以避免公共產(chǎn)品供給決策的片面性和隨意性。作為權(quán)力機構(gòu)的各級人代會必須建立起有效的約束和監(jiān)督公共產(chǎn)品供給活動的機制；第三要建立地方政府內(nèi)部的自我約束機制。以制度化為重點，形成公共產(chǎn)品供給決策的根本約束限制機制及其相關(guān)的制度與程序，是確保公共產(chǎn)品供給效率的關(guān)鍵所在。