摘要：目前地方政府黨政兩套班子。機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置、多頭管理的情況非常普遍。抓緊進(jìn)行地方政府機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)非常心要。成都市、隨州市率先實(shí)行大部門體制，取得了明顯的成效，給機(jī)構(gòu)改革提供了有益經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵調(diào)：地方政府；機(jī)構(gòu)改革；大部門體制

中圖分類號(hào)：D625

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-1494(2008)03-0064-03

2008年3月，第十一屆全國人大通過了國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的方案。這一方案在加大機(jī)構(gòu)整合力度、探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制方面邁出了重要步伐，預(yù)示著以實(shí)行大部門體制為主要內(nèi)容的新一輪中央及地方行政管理體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革即將迅猛展開。目前地方政府黨政兩套班子，機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置、多頭管理的情況非常普遍：幾乎每個(gè)省市都既有農(nóng)業(yè)局還有農(nóng)委；既有教委還有教工委；既有科委還有科協(xié)……一個(gè)部門接受好幾個(gè)“婆婆”的領(lǐng)導(dǎo)。在省市一級(jí)，應(yīng)在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下，對(duì)這些重復(fù)設(shè)置的機(jī)構(gòu)，能合并的盡量合并，實(shí)行黨政合一，統(tǒng)一管理。

一、地方政府機(jī)構(gòu)膨脹的原因

造成地方政府機(jī)構(gòu)膨脹的原因是多方面的：一是隨著國家和省政府某方面重點(diǎn)工作的推進(jìn)，為了適應(yīng)新形勢(shì)，根據(jù)國家和省政府的統(tǒng)一部署，市、縣兩級(jí)政府大都在中央和省原來規(guī)定的限額以外增設(shè)了機(jī)構(gòu)。比如，2003年以來，為了強(qiáng)化安全生產(chǎn)管理，市縣兩級(jí)先后獨(dú)立設(shè)置了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門；為了加強(qiáng)國土資源管理，將原來的市規(guī)劃和國土資源局分設(shè)為規(guī)劃和國土資源兩個(gè)部門；為了有效控制重大動(dòng)物疫病，將動(dòng)物衛(wèi)生管理職能從農(nóng)業(yè)部門分離出來，獨(dú)立設(shè)置了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理部門；為了相對(duì)集中辦理政府部門的行政審批事項(xiàng)，市縣兩級(jí)均設(shè)立了公共行政服務(wù)中心，作為政府的派出機(jī)構(gòu)等。二是上級(jí)對(duì)口部門將是否專門設(shè)置機(jī)構(gòu)編制等列入下級(jí)對(duì)口部門的年度目標(biāo)考核范圍，如果沒有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)和專門的人員編制，考核就不合格，相關(guān)經(jīng)費(fèi)將不下?lián)?。三是在貫徹落?shí)某項(xiàng)法律法規(guī)過程中，為了不增加機(jī)構(gòu)，采取了在相關(guān)業(yè)務(wù)部門加掛牌子的辦法。比如，在科技部門加掛知識(shí)產(chǎn)權(quán)局牌子；在城建部門加掛地震局牌子等。四是由于機(jī)構(gòu)限額問題，不得不將有些承擔(dān)行政職能的機(jī)構(gòu)列為事業(yè)單位進(jìn)行管理。這些因素導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫、冗員過多，使得財(cái)政成為吃飯財(cái)政。如果單憑地方政府的自身力量，要在現(xiàn)行體制下進(jìn)行突破性改革，實(shí)屬困難重重。

地方政府機(jī)構(gòu)龐大、人員臃腫，導(dǎo)致地方行政成本高昂，社會(huì)負(fù)擔(dān)沉重。隨著市場(chǎng)體系和相關(guān)的法律體系及公共服務(wù)體系的建立和完善，地方政府的市場(chǎng)監(jiān)管和執(zhí)法職能確實(shí)需要進(jìn)一步強(qiáng)化，這是機(jī)構(gòu)擴(kuò)張的客觀條件。但同時(shí)有些需要弱化的職能卻不能進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整或撤并，這就成為了地方政府機(jī)構(gòu)膨脹的一個(gè)重要因素。據(jù)調(diào)查，許多的縣級(jí)政府下屬20多個(gè)局、委、辦，黨委下面有五六個(gè)部和辦公室，通常還有各種臨時(shí)性的黨政辦事機(jī)構(gòu)，加上人大、政協(xié)及其下屬機(jī)構(gòu)、武裝部以及工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等半官方機(jī)構(gòu)，總數(shù)在50個(gè)以上，人數(shù)多達(dá)上千人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)膨脹也很突出。例如，東部某省的一個(gè)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)政府編制102人，加上編外人員，總數(shù)400多人，每年僅辦公費(fèi)就達(dá)上千萬元，超過鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算450萬元的一倍以上。缺口部分，只能通過各種稅外收費(fèi)、攤派、出賣土地等方式解決，造成了巨大的社會(huì)負(fù)擔(dān)。

機(jī)構(gòu)編制工作本身存在著法制化建設(shè)不完備的問題，影響了機(jī)構(gòu)編制管理的權(quán)威性和約束力，限制了機(jī)構(gòu)編制管理在推進(jìn)和建立新的行政管理體制及其運(yùn)行機(jī)制中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用。到目前為止，我國還沒有一部機(jī)構(gòu)編制方面的正式法律。雖然出臺(tái)了一些編制管理辦法，但對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理的內(nèi)容、原則、責(zé)任等規(guī)定不夠明確、具體，實(shí)施起來顯得有些蒼白無力。機(jī)構(gòu)編制管理部門長期處于無法可依的狀況，許多重要的機(jī)構(gòu)編制問題。如調(diào)整職能、增減機(jī)構(gòu)、審批編制等都存在著一定的局限性和盲目性。機(jī)構(gòu)編制管理一旦出現(xiàn)隨意性時(shí)，根本難以按照法律“準(zhǔn)繩”決策和執(zhí)行，只能靠上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)去協(xié)調(diào)，這樣就會(huì)嚴(yán)重影響政府職能的正確有效行使。

上述問題說明：地方政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)仍然過多，社會(huì)管理和公共服務(wù)有待進(jìn)一步加強(qiáng)；政府機(jī)構(gòu)設(shè)置還不盡合理，部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高的問題比較突出；有些方面權(quán)力仍然過于集中，且缺乏有效監(jiān)督和制約，濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象仍然存在。這些問題，直接影響政府全面正確履行職能，也在一定程度上制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，必須通過深化改革切實(shí)加以解決。

二、借鑒實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行大部門體制

在我國政府機(jī)構(gòu)改革中，存在領(lǐng)導(dǎo)人決定機(jī)構(gòu)編制的現(xiàn)象，甚至某些機(jī)構(gòu)的增減常常因領(lǐng)導(dǎo)人的改變或領(lǐng)導(dǎo)人的看法、注意力的改變而改變，機(jī)構(gòu)編制管理部門的實(shí)際管理行為隨意性較大，因人設(shè)事、因人設(shè)崗、擅自調(diào)整機(jī)構(gòu)編制等情況屢屢發(fā)生。據(jù)有關(guān)報(bào)道顯示，我國行政管理支出占財(cái)政支出的比重從1986年的10％提高到2005年的19.2％。20年間增長將近一倍。與此同時(shí)，中國人均負(fù)擔(dān)的年度行政管理費(fèi)用由20.5元上升到498元，增長23倍，而撫恤和社會(huì)救濟(jì)支出占財(cái)政支出比重只提高了0.5％。行政管理費(fèi)用的增加不僅加重了百姓的負(fù)擔(dān)，而且擠占了本來可以用來提高百姓教育衛(wèi)生和保障水平的經(jīng)費(fèi)支出。不僅如此，行政職能錯(cuò)位、交叉造成的行政成本增加，還給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了負(fù)面影響。據(jù)中國經(jīng)濟(jì)體制改革基金會(huì)秘書長樊綱近日公布的研究成果顯示，1999-2005年間我國行政成本對(duì)經(jīng)濟(jì)增長作用為負(fù)1.73％。他建議政府改革應(yīng)該進(jìn)一步降低政府行政成本在GDP當(dāng)中所占的比重。此次“大部門體制”改革，應(yīng)該在大幅降低我國不斷上升的行政成本上，對(duì)基層行政管理體制改革做出榜樣。

實(shí)行大部門體制管理，可以大大減少政府部門之間的交叉重疊，改變政出多門、多頭管理的現(xiàn)狀，從而提高行政效率，降低行政成本。大部門體制一方面可以精簡政府機(jī)構(gòu)，減少部門之間的職能交叉和權(quán)限沖突，簡化公務(wù)手續(xù)；另一方面，也可以減少橫向協(xié)調(diào)困難，裁撤議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，有利于建立統(tǒng)一、精簡、高效的符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主法治要求的現(xiàn)代化政府體制。成都市、隨州市率先實(shí)行大部門體制。取得了明顯成效，給機(jī)構(gòu)改革提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。

(一)成都市的經(jīng)驗(yàn)：提高效率降低成本。近年來，成都市以打破城鄉(xiāng)分割的二元管理結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，開展了多項(xiàng)把密切相關(guān)的職責(zé)集中在一個(gè)大的部門統(tǒng)一行使的改革，很快取得實(shí)效。2008年2月21日，《人民日?qǐng)?bào)》在《成都“大部門體制”改革：一條河，不再五家管》的報(bào)道中寫到：府南河流進(jìn)成都后，就分屬幾家管理：水利局管農(nóng)村段，市容環(huán)衛(wèi)局管河流下水道，市政公用局管河道，府南河管理辦公室管府南河綜合治理，國土局管地下水。這樣的體制，讓成都本已十分棘手的水環(huán)境問題雪上加霜。“行政管理體制僵化，分工過細(xì)、職能交叉，對(duì)接不清、空間模糊，有利就干、無利就躲。本來應(yīng)是‘九龍治水’，結(jié)果卻是龍多不治水，行政管理體制非改不可了。”成都市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)副主任李聲宙說。據(jù)了解，類似的尷尬，林業(yè)局和園林局也常遇到。于是，成都市委、市政府開始了大刀闊斧的行政管理體制改革：2005年2月6日，撤銷農(nóng)牧局。設(shè)置農(nóng)業(yè)委員會(huì)；2005年11月10日，撤銷水利局，組建水務(wù)局，統(tǒng)一管理全市水資源、農(nóng)村水利、水土保持、水產(chǎn)漁政；2006年1月20日，撤銷交通局。組建交通委員會(huì)，統(tǒng)籌管理城鄉(xiāng)運(yùn)輸與公共交通；2006年10月18日。撤銷林業(yè)局和園林局，組建林業(yè)和園林局。

據(jù)成都水務(wù)局一負(fù)責(zé)人介紹，過去成都在水環(huán)境綜合治理方面投了不少錢，但并未從根本上解決全市在水資源保護(hù)、水污染治理和防汛保安的問題，其根本原因是城鄉(xiāng)分割，多“龍”管水。政出多門。水源地不管供水，供水不管排水，排水不管治污，治污不管回用。而在水務(wù)局成立后，全市城鄉(xiāng)全流域?qū)嵭小耙积堉嗡保瑓^(qū)域內(nèi)42條中小河流全部納入治理范圍，水環(huán)境監(jiān)測(cè)控制水平大為提高。據(jù)了解，新組建的成都市水務(wù)局將全市的防洪、水源、供水、用水、節(jié)水、排水、污水處理與回用以及河道、農(nóng)田水利、水土保持、農(nóng)村水電等所有涉水事務(wù)實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理，水務(wù)管理的一體化，結(jié)束了“多龍管水”的局面。通過統(tǒng)籌考慮城區(qū)防洪和環(huán)境用水，將原來當(dāng)作“水害”放走的雨洪水進(jìn)行科學(xué)調(diào)配，2005年利用雨洪水近2億立方米，沖洗城區(qū)河道淤泥近10萬立方米，有效地改善了城區(qū)河道水質(zhì)。這之后，成都連續(xù)碰到大雨，而下穿隧道再?zèng)]有被淹過。

諸如此類的問題，全國各地到處都有，不同程度地減慢了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的速度和隔離了公民利益的訴求。這一切表明，構(gòu)建大部門體制，從而提高行政效率，降低行政成本，已經(jīng)不容遲緩。

(二)隨州市的經(jīng)驗(yàn)：編制是絕對(duì)的“高壓線”。2000年8月，湖北隨州市成立。隨州撤并了一些職能相近的機(jī)構(gòu)。有的只掛牌不單設(shè)。外事、僑務(wù)和旅游合并設(shè)立外事僑務(wù)旅游局。文化局、文物局、體育局、新聞出版局合并統(tǒng)稱為文體局。市直黨政機(jī)關(guān)控制在37個(gè)左右，比一般地級(jí)市精簡了8個(gè)。地級(jí)隨州市成立時(shí)編制減少435名，以每人每年2萬元開支來算。財(cái)政每年至少節(jié)支870萬元。全市財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)連續(xù)6年負(fù)增長。湖北全省地市財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)控制目標(biāo)為1.8％，隨州市直部門僅為0.3％，全市為1.6％。機(jī)構(gòu)撤并后，各單位人事、財(cái)務(wù)一般不單設(shè)科室，相應(yīng)工作由辦公室承擔(dān)，財(cái)務(wù)全部集中到市財(cái)會(huì)核算中心管理。市編辦有3個(gè)科室共4個(gè)編制，司機(jī)兼保潔、打字等。7年來，三任領(lǐng)導(dǎo)始終視編制為絕對(duì)“高壓線”。市委班子成員對(duì)其它問題會(huì)有不同意見，但對(duì)控制編制卻始終保持一致。“我們目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置并非足夠精簡，該撤并的要繼續(xù)撤并。結(jié)合實(shí)際，進(jìn)一步減少政府行政審批事項(xiàng)等，條件成熟的就交給市場(chǎng)運(yùn)作?！?/p>

然而，隨州“瘦身”也常遭遇尷尬。其中“對(duì)口”是最大的問題。隨州市有波導(dǎo)等知名企業(yè)，信息產(chǎn)業(yè)一直處于全省前列。其它地市大多單設(shè)信息產(chǎn)業(yè)局，而隨州只是將其職能歸入市經(jīng)委對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作(招商)科。近年來，其它地市或多或少得到“上面”的資金和項(xiàng)目扶持。因?yàn)椤皩?duì)口”問題，隨州基本上只能靠自己招商引資，信息產(chǎn)業(yè)在省內(nèi)的領(lǐng)先地位正在動(dòng)搖。有的省直部門規(guī)定，市級(jí)相應(yīng)機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)立的，給15萬元開辦經(jīng)費(fèi)。因?yàn)闆]有單設(shè)機(jī)構(gòu)，隨州與這筆經(jīng)費(fèi)無緣。另一省直部門規(guī)定，凡機(jī)構(gòu)“獨(dú)立”的，給一臺(tái)公務(wù)用車和10萬元辦公自動(dòng)化經(jīng)費(fèi)。為爭取支持，隨州只能采取變通措施，為其單獨(dú)“定編制、定人數(shù)、定職數(shù)”，編制總數(shù)不變，機(jī)構(gòu)設(shè)置維持原狀，總算勉強(qiáng)過關(guān)，獲得支持。隨州有3個(gè)職能相近的單位計(jì)劃合署辦公。上報(bào)了設(shè)置方案。2005年省某協(xié)會(huì)換屆時(shí)提出：如果隨州某協(xié)會(huì)不單獨(dú)設(shè)立就不批準(zhǔn)上報(bào)的方案。無奈，他們只好將某協(xié)會(huì)單獨(dú)設(shè)立，以“換取”另外兩家合署辦公。隨州市農(nóng)業(yè)局一個(gè)科級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)能源建設(shè)，其它地市此機(jī)構(gòu)一般是單設(shè)的處級(jí)單位。2006年底，此科級(jí)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)950萬元扶持項(xiàng)目，由于“對(duì)不上口”，僅獲批550萬元。隨州一些部門沒有單設(shè)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)也很少光顧。“部門下面沒有獨(dú)立的腳，誰愿意來?”隨州市一些部門負(fù)責(zé)人說，盡管大多數(shù)省直部門尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)我們很支持，但還是吃了不少“暗虧”。

(三)抓緊自上而下地推進(jìn)大部門體制改革。機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能。為什么在幾乎所有人都認(rèn)識(shí)到了問題的本質(zhì)所在以后，歷經(jīng)二十多年，政府職能仍然沒有實(shí)質(zhì)的轉(zhuǎn)變呢?透過政府職能轉(zhuǎn)變這一表面現(xiàn)象，我們應(yīng)該理性地承認(rèn)，其實(shí)質(zhì)是一個(gè)多方利益問題。政府機(jī)構(gòu)改革不僅僅是一個(gè)簡單的態(tài)度問題甚或認(rèn)識(shí)問題，也不是把它提高到政治高度就可以解決的問題，而是一個(gè)最基本的經(jīng)濟(jì)利益問題。也就是說，制約政府職能轉(zhuǎn)化，機(jī)構(gòu)一次又一次地膨脹的深層次原因是利益因素。利益驅(qū)動(dòng)已經(jīng)成為政府職能轉(zhuǎn)換的剛性阻力。改革就是利益的再分配，政府機(jī)構(gòu)改革也不例外，它總是要觸動(dòng)某些部門及其人員的既得利益。更何況政府部門及官員又合法擁有支配社會(huì)資源的強(qiáng)大權(quán)力和權(quán)威。沒有更大的權(quán)威和力量推動(dòng)它，其困難是可想而知的。正因?yàn)槿绱?，每次機(jī)構(gòu)改革總會(huì)遇到強(qiáng)大的阻力，使改革流于形式。

政府機(jī)構(gòu)改革要順利進(jìn)行，并使已有改革成果得到鞏固，就必須加強(qiáng)行政立法，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)職能、編制和工作程序法制化、規(guī)范化。因此，要盡快出臺(tái)編制法。實(shí)現(xiàn)國家機(jī)構(gòu)編制法定化。首先，應(yīng)盡快完善與編制相關(guān)的立法，使機(jī)構(gòu)改革有法可依。應(yīng)該提高機(jī)構(gòu)編制的立法層次。增加其權(quán)威性，使它與機(jī)構(gòu)編制的實(shí)際地位相符合。其次。建立有效的編制管理監(jiān)督機(jī)制，以防在機(jī)構(gòu)改革后再次反彈。要強(qiáng)化相關(guān)專門部門的職能。特別是機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)的職能，通過立法賦予其一定的執(zhí)法權(quán)，使其擁有對(duì)機(jī)構(gòu)編制行為的審查監(jiān)督權(quán)。第三，還應(yīng)強(qiáng)化編制管理的法律責(zé)任。在編制立法時(shí)，一定要明確相關(guān)法律責(zé)任的追究方式，運(yùn)用嚴(yán)厲的法律制裁來保障機(jī)構(gòu)編制法的權(quán)威。機(jī)構(gòu)編制一旦通過法律法規(guī)的形式確定。任何人任何機(jī)構(gòu)不得隨意改變。第四，要進(jìn)一步加強(qiáng)程序立法。實(shí)現(xiàn)國家機(jī)構(gòu)工作程序的法定化。行政程序是行政機(jī)構(gòu)行使行政權(quán)力的操作規(guī)則。因此，結(jié)合我國的實(shí)際情況，制定一部適合我國國情的行政程序法，是保證我國行政機(jī)關(guān)依法行政、提高行政管理工作效率的有效途徑。同時(shí)也是我國政府機(jī)構(gòu)改革取得成果的重要保障。

中國的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置形同“蜂窩煤”，上下對(duì)齊。地方政府的大部門合并，不僅涉及橫向部門的利益，而且涉及縱向部門的利益。在這種“蜂窩煤”似的結(jié)構(gòu)中，合并一類部門，就牽動(dòng)上上下下的利益，單靠地方的努力顯然有些力不從心。所以，要從根本上改變地方現(xiàn)有行政組織結(jié)構(gòu)，鞏固改革成果，提高行政效率，需要上下聯(lián)動(dòng)，自上而下全面推進(jìn)大部門體制改革。

總之，地方政府要按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。“精簡”就是要精兵簡政，實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，減輕行政成本給群眾造成的負(fù)擔(dān)，把公共財(cái)政增收更多地用到民生上去，從根本上清理和消除人民群眾反映強(qiáng)烈的亂收費(fèi)、亂罰款和“吃拿卡要”等與民爭利現(xiàn)象，讓企業(yè)發(fā)展、百姓生活有一個(gè)寬松和諧的社會(huì)環(huán)境?！敖y(tǒng)一”就是要根據(jù)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的政府四大職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，既減少重疊、交叉，又增強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，解決行政中的缺位、錯(cuò)位和越位問題，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的宏觀管理，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一?！靶堋本褪且ㄟ^改革提高行政效率、增強(qiáng)行政能力，解決辦事拖拉、推諉扯皮問題，不讓群眾辦事跑冤枉路、花冤枉錢，實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的行政保障。