摘要：面對經(jīng)濟一體化和區(qū)域一體化潮流，相互依存、相互合作已成為地區(qū)間關系發(fā)展的重要趨勢。整合地方關系成為中國環(huán)北部灣經(jīng)濟區(qū)各地方及其他區(qū)域地方關系發(fā)展的必然方向。現(xiàn)階段中國環(huán)北部灣經(jīng)濟區(qū)地方關系整合的優(yōu)勢、劣勢、機遇、挑戰(zhàn)并存，協(xié)調(diào)基礎設施、改善軟環(huán)境、建設中央?yún)f(xié)調(diào)機構(gòu)等方面是近期該區(qū)域地方關系整合的現(xiàn)實選擇。

關鍵詞：中國環(huán)北灣經(jīng)濟區(qū)；地方關系；整合

中圖分類號：F125.4

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494(2008)03-0053-04

隨著工業(yè)化、市場化、城市化和現(xiàn)代化的突飛猛進，國家間、地區(qū)間的分工、交流、競爭、聯(lián)合日益加強，任何一個地方的發(fā)展不再孤立，必須與它周邊的地區(qū)有密切的經(jīng)濟和社會聯(lián)系，方能推動地方發(fā)展。在經(jīng)濟全球化迅速發(fā)展的大背景下，區(qū)域和次區(qū)域經(jīng)濟一體化正在不斷加強，環(huán)北部灣經(jīng)濟區(qū)以其獨特的地理位置、豐富的自然資源和廣闊的發(fā)展前景，越來越受到關注。在優(yōu)勢、劣勢、機遇、挑戰(zhàn)并存的條件下。中國環(huán)北部灣各地方如何加強相互關系，形成合力，進而提升該區(qū)域?qū)嵙Γ蔀樯钊胨伎嫉默F(xiàn)實問題。

一、引言

環(huán)北部灣城市主要包括廣東的湛江、茂名、陽江，廣西的南寧、北海、欽州、防城港，海南的?？?、三亞，越南的下龍、海防等城市。本文主要討論中國境內(nèi)的環(huán)北部灣地區(qū)，故在文中稱為中國環(huán)北部灣經(jīng)濟區(qū)。

長久以來，中國環(huán)北部灣經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的城市雖然分屬不同的行政區(qū)域，但由于各地方間地緣相近、人緣相親，具有共同的歷史淵源和相近的人文特征，彼此間一直保持著廣泛的人際往來和經(jīng)濟交流，這些客觀環(huán)境使得中國環(huán)北部灣城市間存在著廣泛的共同利益，一定程度上，屬具有共同特點的不同單元的區(qū)域(即地理學上的勻質(zhì)區(qū))。理想狀態(tài)下。各地方的密切交往與協(xié)作，有利于實現(xiàn)各自利益的最大化。早在上世紀80年代末90年代初，廣西學者就提出打造環(huán)北部灣經(jīng)濟區(qū)的命題。而實際上，受行政區(qū)劃等因素影響，中國環(huán)北部灣經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的地方競爭依然是經(jīng)濟生活的主旋律。城市一體化發(fā)展尚缺乏整體的、轉(zhuǎn)為自覺的戰(zhàn)略和行動。如港口資源重復建設、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、交通互不銜接、招商引資“讓利比拼”等地區(qū)惡性競爭輪番上演，使北部灣城市陷入空間距離“臨近”而行政區(qū)域合作關系“疏遠”的尷尬處境。整個環(huán)北部灣經(jīng)濟區(qū)一直在低谷中徘徊。就目前中國環(huán)北部灣地方間交往現(xiàn)狀來看。各地方的合作進程還處于起步階段。因此，研究中國環(huán)北部灣經(jīng)濟區(qū)地方關系整合問題，構(gòu)建富有生機活力體制環(huán)境。對深化區(qū)域合作關系，提升北部灣區(qū)域競爭力有重要意義。

二、中國環(huán)北部灣經(jīng)濟區(qū)地方關系整合的現(xiàn)狀分析

本文借助戰(zhàn)略管理理論的重要分析法——SWOT分析方法，從優(yōu)勢、劣勢、機遇和挑戰(zhàn)幾方面分析中國環(huán)北部灣經(jīng)濟區(qū)地方關系整合的現(xiàn)狀，從戰(zhàn)略高度看清關系整合中的基礎、動力和阻力，為制定切合地區(qū)實際的發(fā)展對策做好鋪墊。

(一)優(yōu)勢(Strengths)

1、相鄰的地理位置。地區(qū)間的空間距離越小，地理位置的相鄰度越大，地區(qū)間的交流越多。北海、湛江、防城港和?？诘缺辈繛吵鞘械谋舜酥本€距離在數(shù)十到數(shù)百公里之間，相隔最遠的沿?？诎吨焙揭蝗湛蛇_，是經(jīng)濟地理學上典型的“一日區(qū)”。這種優(yōu)越的地緣優(yōu)勢，為區(qū)域內(nèi)地方間的溝通和往來提供了便利，是地方交往順利展開的客觀環(huán)境。

2、共同的文化淵源。文化作為一種內(nèi)在的無形力量，對地區(qū)間的交往有著重要影響。地區(qū)間文化、習俗、社會認同度越趨于一致，地區(qū)間形成一個整體的愿望越強烈；地區(qū)間的經(jīng)濟、社會交流越多，合作機會也越大。中國環(huán)北部灣經(jīng)濟區(qū)內(nèi)北海、欽州、防城港、湛江、茂名、陽江等幾個城市在歷史上有千絲萬縷的政治、經(jīng)濟、文化聯(lián)系，若干次行政區(qū)劃變化，使得幾市在經(jīng)濟發(fā)展、文化傳統(tǒng)上有高度雷同性，這為橫跨行政區(qū)劃的地方合作奠定思想基礎。

3、廣闊的制度創(chuàng)新空間。中國環(huán)北部灣經(jīng)濟區(qū)各方都具備政策和制度創(chuàng)新的條件。南寧、?？诙际歉髯运谑》莸氖鞘小＠硭斎坏乜梢垣@得包括行政資源在內(nèi)的各方面政策資源強力支撐，北海(含防城港)、湛江是國務院批準的第一批沿海開放城市，欽州是國務院批準的沿海開發(fā)區(qū)，海南省是我國面積最大的經(jīng)濟特區(qū)，洋浦經(jīng)濟區(qū)享受全國開放度最大、最優(yōu)惠的保稅區(qū)政策。這里集成了沿海開放城市政策、經(jīng)濟特區(qū)政策、西部大開發(fā)政策、少數(shù)民族政策等。非常便于設計新的制度安排。

4、前期合作成果。中國環(huán)北部灣區(qū)域各方前期在培育區(qū)域市場體系、提供跨區(qū)域公共產(chǎn)品等方面已開展一系列活動并取得一定合作成果。例如，環(huán)北部灣地區(qū)旅游市場先行一步。在2001年10月成立“北部灣旅游協(xié)作機構(gòu)”，兩廣九市簽訂《兩廣九市旅游交流與合作協(xié)議》、《兩廣九市關于打造無障礙旅游區(qū)的合作守則》；2005年7月。環(huán)北部灣城市簽署旅游合作宣言。在地區(qū)旅游資源共享、客源互引、旅游景點共同開發(fā)方面邁出新步伐。這些合作成果為地方間繼續(xù)開展其他方面的合作提供參考。

(二)劣勢(Weaknesses)

中國環(huán)北部灣經(jīng)濟區(qū)地方關系整合盡管有優(yōu)勢，但也有一些不利條件，增加了關系協(xié)調(diào)的阻力。具體來看：

1、城市定位雷同，產(chǎn)業(yè)互補性不強。由于環(huán)北部灣各城市山水相連、地域相近、干線相同、腹地疊加的地理環(huán)境。再加上氣候物產(chǎn)、經(jīng)濟資源的共通性，區(qū)域內(nèi)城市容易形成類似的發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)定位(如下表)。

從表中可知，大部分沿海城市都以港口為依托來發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)互補性不強。地方合作缺乏內(nèi)在利益驅(qū)動，各城市經(jīng)濟聯(lián)系松散，產(chǎn)業(yè)鏈條薄弱。

2、缺乏中心城市支撐。中國環(huán)北部灣經(jīng)濟區(qū)各城市具有同質(zhì)性，各城市經(jīng)濟實力相當，均處于發(fā)展起步階段的同一起跑線上。一方面，環(huán)北部灣經(jīng)濟區(qū)的開發(fā)缺乏類似珠三角中的香港、長三角中的上海、環(huán)渤海灣中的北京等聚散能力強的特大城市帶動，加劇了區(qū)域內(nèi)部協(xié)調(diào)發(fā)展的矛盾。另一方面，幾個理論上都有可能成為龍頭的城市競爭愈演愈烈。廣東湛江市定位為“環(huán)北部灣經(jīng)濟圈的區(qū)域中心城市”，海南?？谑袆t以“環(huán)北部灣地區(qū)最具輻射力的區(qū)域性中心城市”為發(fā)展目標，廣西的防城港市和北海市等港口城市也紛紛提出建立“北部灣中心城市”的口號。爭老大的心態(tài)使地方政策協(xié)調(diào)滯于口號之上。為地方關系整合制造障礙。

3、各地方所屬省份的經(jīng)濟社會發(fā)展存在差距。廣東、廣西、海南三省(自治區(qū))經(jīng)濟發(fā)展水平的不平衡，本可以成為環(huán)北部灣城市交往與合作的動力，但在政府層面卻會損害各城市的聯(lián)系和合作，因為各省份的經(jīng)濟實力差異自然成為環(huán)北部灣各地方政府衡量自身經(jīng)濟利益得失、采取何種經(jīng)濟舉措、承擔多少合作成本的重要參照指標。廣西和海南大多把合作目光投向經(jīng)濟相對發(fā)達的粵港，對并不太富裕的“鄰居”沒有投入太多關注；廣東則把主要精力放在珠三角建設上，基本未見省內(nèi)參與環(huán)北部灣經(jīng)濟區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃出臺。

(三)機遇(Oppottunities)

盡管中國環(huán)北部灣經(jīng)濟區(qū)地方關系整合道路荊棘重重，但從外在環(huán)境來看，也存在著諸多機遇。

1、疊加的發(fā)展格局。中國環(huán)北部灣城市處于多重疊加的有利發(fā)展格局中。其一，中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)推進及“兩廊一圈”的區(qū)域合作發(fā)展。世界經(jīng)濟重心轉(zhuǎn)移，亞太地區(qū)經(jīng)濟合作進一步增大，環(huán)北部灣經(jīng)濟區(qū)作為聯(lián)結(jié)中國西南、中南、華南以及東盟市場的樞紐和開放前沿的地位日益突出，環(huán)北部灣城市與東盟的關系越來越緊密，為城市發(fā)展更好利用國際市場與資源、參與區(qū)域經(jīng)濟合作提供了有利的國際環(huán)境。其二，泛珠三角區(qū)域經(jīng)濟合作日益深入并進入實質(zhì)性推進階段。中國環(huán)北部灣城市應聯(lián)合起來，推進與珠三角的基礎設施對接、市場對接和產(chǎn)業(yè)對接，主動接受粵港澳的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和經(jīng)濟輻射，借粵港澳之勢促進環(huán)北部灣地區(qū)的跨越發(fā)展。

2、中央的政策導向。中央政府長期以來一直關注和支持地方合作和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。黨的十六屆三中全會以來，中央政府明確提出要加強區(qū)域協(xié)調(diào)?！笆晃濉币?guī)劃強調(diào)了要“促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，形成合理的區(qū)域發(fā)展格局”，“健全區(qū)域協(xié)調(diào)機制”，形成區(qū)域間相互促進、優(yōu)勢互補的互動機制，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。黨的十七大報告指出：區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展“應遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，突破行政區(qū)劃界限，形成若干帶動力強、聯(lián)系緊密的經(jīng)濟圈和經(jīng)濟帶”；環(huán)北部灣(廣西)經(jīng)濟區(qū)等重點經(jīng)濟帶建設已被寫入《國家西部大開發(fā)“十一五”規(guī)劃》；《廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》獲得國家批準實施，經(jīng)濟區(qū)開放已上升為國家戰(zhàn)略。一系列的政策舉措都反映出中央政府對跨區(qū)域地方關系整合這一發(fā)展戰(zhàn)略的肯定和支持。

(四)挑戰(zhàn)(Threats)

1、國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟全面發(fā)展，區(qū)域合作方興未艾。加快區(qū)域合作，推進區(qū)域經(jīng)濟一體化，依靠地區(qū)優(yōu)勢提升競爭力，是當今世界經(jīng)濟發(fā)展的重要趨勢。我國加入WTO的過渡期已經(jīng)結(jié)束，世界貿(mào)易組織規(guī)則對我國體制創(chuàng)新的影響加強，國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移更加注重市場、技術、人才、產(chǎn)業(yè)配套等因素。隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，國際競爭國內(nèi)化和國內(nèi)競爭國際化的環(huán)境毫無條件地要求中國各區(qū)域各地方加強合作、克服沖突。

我國東部的珠三角地區(qū)、長三角地區(qū)和環(huán)渤海三大經(jīng)濟區(qū)在中國經(jīng)濟中已經(jīng)占有重要的份額，生產(chǎn)要素加速向優(yōu)勢區(qū)域聚集。此外，西部大開發(fā)不斷推進，東北老工業(yè)基地走向振興，全國范圍內(nèi)以區(qū)域經(jīng)濟合作為特色的新一輪經(jīng)濟競爭格局正在形成。環(huán)北部灣城市如何發(fā)揮自身優(yōu)勢，利用好國內(nèi)外兩個市場、兩種資源，在日益激烈的區(qū)域和城市競爭中占據(jù)一席之地，建成環(huán)北部灣經(jīng)濟新高地和國家經(jīng)濟增長新一極，是北部灣經(jīng)濟區(qū)各城市都要面對的嚴峻挑戰(zhàn)。

2、惠民效應的發(fā)揮。中國環(huán)北部灣經(jīng)濟區(qū)城市基礎設施等一體化項目建設，必將有助于提高環(huán)北部灣城市市民生活品質(zhì)，推進各城市市民交流。利民惠民是跨區(qū)域地方關系整合的根本歸宿，民意基礎是實現(xiàn)地方關系協(xié)調(diào)發(fā)展的試金石。如何發(fā)揮區(qū)域政策協(xié)調(diào)的惠民效應，以得到更多市民的認可和支持，也是地方互動關系發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)之一。

三、中國環(huán)北部灣經(jīng)濟區(qū)地方關系整合的現(xiàn)實選擇

中國環(huán)北部灣經(jīng)濟區(qū)地方關系整合應先從以下幾方面著手。

(一)協(xié)調(diào)地方基礎設施建設

基礎設施是支撐人流、物流、信息流高效便捷流動的基本要素。區(qū)域內(nèi)基礎設施規(guī)劃和建設的良好銜接是從空間上融合環(huán)北部灣地方關系的必要保證。其中，交通網(wǎng)絡的通達性、便捷性是地方間往來的支撐和載體。應整合現(xiàn)有交通資源，統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間交通網(wǎng)絡的布局規(guī)劃和建設，使鐵路、公路、水運、航空等運輸方式相互銜接，形成區(qū)域內(nèi)方便快捷的現(xiàn)代化、立體化交通網(wǎng)絡，聯(lián)合起來形成“組合拳”，實現(xiàn)環(huán)北部灣的“同城效應”。

在鐵路和高速公路建設方面。盡管廣東、廣西、海南各省、自治區(qū)高速公路網(wǎng)已取得長足發(fā)展，但各省、自治區(qū)間連接的高速公路網(wǎng)及“斷頭路”還亟待完善。各地方應跳出地方利益的囹圄，在完善本省區(qū)內(nèi)交通網(wǎng)同時，實現(xiàn)廣西、廣東、海南各北部灣地方交通暢通，促進中國北部灣地區(qū)交通路網(wǎng)與西南、華中等腹地的快捷聯(lián)運。

在港口資源方面。2005年1月，海南港航控股有限公司成立，統(tǒng)籌規(guī)劃瓊北港口功能布局。2007年2月，廣西區(qū)內(nèi)打破行政區(qū)劃限制，成立北部灣國際港務集團公司，有效克服廣西沿海港口的布局和結(jié)構(gòu)性矛盾。改變廣西港口資源粗放利用和重復建設問題，促進沿海港口—體化發(fā)展，提高整體競爭力和抵御市場風險的能力，提升廣西沿海港口在全國港口布局中的地位。海南和廣西在區(qū)域范圍內(nèi)的實踐經(jīng)驗為整個環(huán)北部灣經(jīng)濟區(qū)港口資源的整合留下實踐空間。未來中國環(huán)北部灣區(qū)域內(nèi)可嘗試廣西北部灣國際港務集團的模式，統(tǒng)一成立跨省的港務集團公司，各地應摒棄異見，打破轄區(qū)割據(jù)、對抗競爭的舊觀念，發(fā)揮各自優(yōu)勢，分工協(xié)作，利用各自港口的優(yōu)勢聯(lián)合重組，通過相互參股，實現(xiàn)港口擴容，形成整體集聚效應，攜手打造環(huán)北部灣物流鏈，引導泛珠三角區(qū)域物流向環(huán)北部灣港口群集散。

(二)改善關系協(xié)調(diào)軟環(huán)境

地方關系的整合不僅需要硬件環(huán)境的改善，更需要軟環(huán)境的優(yōu)化。發(fā)展環(huán)境已經(jīng)成為提升區(qū)域競爭力的重要因素。必須從制度建設人手，形成制度管權、按制度辦事、靠制度管人的有效機制。環(huán)北部灣各地方應加快推進各項改革，建立自由、公平、便捷、規(guī)范的貿(mào)易環(huán)境和市場競爭環(huán)境，從而為地方交流營造穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境以及良好的輿論環(huán)境。其一，在經(jīng)濟領域，從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度調(diào)整生產(chǎn)力布局原則和區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展準則，聯(lián)手制定和協(xié)調(diào)各地區(qū)財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策。在招商引資、土地批租、外資出口、信息共享等方面，營造無差異的政策環(huán)境。其二，在社會生活領域?？朔龆嚅T、各自為政的傾向。在社會管理方面，放松戶籍制度限制，為人才、人力資源流動創(chuàng)造條件。在社會保障方面，應以區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)統(tǒng)一為原則，在住房制度、醫(yī)療制度、教育制度等方面搭建統(tǒng)一的制度框架和實施細則。其三，推進政府職能轉(zhuǎn)變。堅持依法行政，縮小審批范圍，減少和簡化行政審批項目及程序，規(guī)范政府行為及政府行政程序，提高行政效能，優(yōu)化地區(qū)投資環(huán)境，打造多區(qū)域交流合作平臺。

此外，優(yōu)化地方關系協(xié)調(diào)軟環(huán)境，還要加強體制、機制創(chuàng)新，探索區(qū)內(nèi)外各城市協(xié)調(diào)互動發(fā)展的新機制、新方法和新形式。比如2006年3月，廣西成立北部灣(廣西)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃建設管理委員會，從自己掌控的范圍做起，統(tǒng)籌廣西區(qū)內(nèi)城市的產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施和園區(qū)建設等。下一步應拓展這一舉措的廣度，密切與廣東、廣西、海南各省環(huán)北部灣城市的聯(lián)系。又如，創(chuàng)新管理機制，由中央政府出資。成立國資委履行出資人職責的北部灣國有獨資港務集團公司，統(tǒng)一管理中國環(huán)北部灣各港口資源。

(三)成立中央層面的協(xié)調(diào)機構(gòu)

環(huán)北部灣地方依靠地方的自發(fā)合作不能從根本上消除行政管理體制的強大阻礙。同樣，在經(jīng)濟聯(lián)系不甚緊密的環(huán)北部灣地區(qū)，指望尚不夠強勁有力的市場機制去突破行政機制在區(qū)域合作中形成的制約和壁壘，也是不現(xiàn)實的。另外，已存在的北部灣經(jīng)濟合作組織不是一級利益主體，不可能對區(qū)域內(nèi)幾市進行指導，只能按各市的“責權利”展開協(xié)調(diào)，一旦地方獨立行政主體利益受到?jīng)_擊。其協(xié)調(diào)功能立馬失效，對一體化眾多微觀領域的管理和協(xié)調(diào)鞭長莫及。

所以，環(huán)北部灣跨區(qū)域地方關系的整合需要在政治上建立具有全局性利益牽動的上級政府協(xié)調(diào)指導機制。促使地方間形成協(xié)商談判、財政補貼與平衡、聯(lián)動的制度。唯有中央政府擔此重任。這是因為，作為社會全體成員利益總代表的中央政府，支配著各種政治和社會資源，承擔著提供主流意識形態(tài)、基本法律等制度安排職責，便于跳出地方微利進行協(xié)調(diào)。中央級北部灣區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)的主要職責在于，協(xié)調(diào)不同省區(qū)城市的步調(diào)。不摘行政運作，重點放在區(qū)域規(guī)劃、經(jīng)濟環(huán)境規(guī)劃、重大項目的規(guī)劃等重大策劃。據(jù)了解，國家方面有意向在環(huán)北部灣地區(qū)由國家發(fā)改委牽頭，包括財政部在內(nèi)的各大部委成立專責局，負責整個環(huán)北部灣資源整合、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃及交通基礎設施的銜接問題。從而推動環(huán)北部灣經(jīng)濟區(qū)的健康快速發(fā)展。

概而言之，環(huán)北部灣經(jīng)濟區(qū)地方關系整合是一個長期探索過程，“雖然沒有任何一種制度可以完美地符合人類的生活，但我們?nèi)员仨殢暮棋睦碚撝腥ヌ剿鳎趶碗s的架構(gòu)里去改善，因為公共行政的最終目的是，為了維護社會公平正義與增進公民的基本價值”。只要各地方跳出一己得失的局限，從區(qū)域發(fā)展高度用開拓視野審視地方關系協(xié)調(diào)發(fā)展的收益，并付諸切實的實踐行動，環(huán)北部灣經(jīng)濟區(qū)必將不斷崛起，成為中國經(jīng)濟增長的新一極。