城市污水和垃圾綜合治理與改善人居環(huán)境、提升城市品位、構(gòu)建和諧社會(huì)有著密切的關(guān)系。因此，政府應(yīng)從政策法規(guī)、行政手段等方面采取有力措施，加大工作力度，強(qiáng)力推進(jìn)城市污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)。

一、城市污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀

1. 做好建設(shè)規(guī)劃。根據(jù)全省污染治理總體要求和各城市特點(diǎn)，陜西省建設(shè)廳會(huì)同有關(guān)部門(mén)先后編制了渭河流域、漢丹江流域、黃河流域城市污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。通過(guò)科學(xué)規(guī)劃，全省城鎮(zhèn)污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)有了科學(xué)依據(jù)。

2． 推進(jìn)價(jià)格改革。為規(guī)范污水和垃圾處理費(fèi)的收繳工作，省政府出臺(tái)了《陜西省城市污水處理費(fèi)收繳辦法》、《關(guān)于在全省推行城市垃圾處理收費(fèi)制度促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》；陜西省建設(shè)廳還聯(lián)合省政府有關(guān)部門(mén)先后出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)我省城市供水價(jià)格改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)水價(jià)改革促進(jìn)節(jié)約用水保護(hù)水資源的通知》等文件，明確縣以上城市從2003年起全面開(kāi)征污水處理費(fèi)，使污水處理事業(yè)逐步達(dá)到“保本微利”水平。

3． 探索建設(shè)模式。積極將污水和垃圾處理設(shè)施的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)推向市場(chǎng)，多渠道籌集資金加快設(shè)施建設(shè)。咸陽(yáng)、楊凌示范區(qū)、禮泉采用了BOT形式將污水處理廠交由國(guó)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，西安擬通過(guò)TOT形式將已建成的3座城市污水處理廠整體出讓。全省今年新開(kāi)工的9個(gè)污水處理項(xiàng)目中有7個(gè)是采用BOT模式。

4． 加快建設(shè)步伐。陜西省的城市污水處理經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的發(fā)展時(shí)期，從建國(guó)初期到20世紀(jì)90年代末，全省只有西安市建成了兩座城市污水處理廠，處理規(guī)模為27萬(wàn)立方米／日。2000年以后，城市污水處理工作步入快速發(fā)展階段。目前，全省已建成城市污水處理廠13座（西安3座，寶雞、咸陽(yáng)、銅川、渭南、漢中、安康、延安、楊凌、臨潼區(qū)、禮泉縣各1座），污水處理能力88.8萬(wàn)噸／日，污水回用設(shè)施4座（西安3座、寶雞1座），處理回用能力17萬(wàn)噸／日。2006年實(shí)際污水集中處理總量約2億立方米，污水處理率31%（其中設(shè)市城市污水處理率約為36%）。

二、城市污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)存在的主要問(wèn)題

1. 城市污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)仍滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求。全省設(shè)市城市尚有5個(gè)未建成污水處理廠（商洛、榆林、興平、華陰、韓城），大多數(shù)縣城設(shè)施建設(shè)剛剛起步。污水處理率離省政府要求“十一五”達(dá)到的目標(biāo)還差29個(gè)百分點(diǎn)；6個(gè)設(shè)市城市未建成垃圾處理場(chǎng)（咸陽(yáng)、銅川、安康、楊凌、韓城、興平），全?。êh城）垃圾無(wú)害化處理率平均為23.4%，與我省“十一五”規(guī)劃目標(biāo)相差46.6個(gè)百分點(diǎn)。各城市排水管網(wǎng)總量嚴(yán)重滯后，老城區(qū)和大部分縣城排水為雨污合流，污水收集量不足。漢中、延安污水處理廠處理能力早已達(dá)到5萬(wàn)噸／日，由于污水收集管網(wǎng)尚未完全配套，每天污水收集量只有2.5萬(wàn)噸左右，造成污水處理設(shè)施不能滿(mǎn)負(fù)荷運(yùn)行。

2. 市場(chǎng)化運(yùn)作缺乏法規(guī)支撐。2000年以來(lái)，陜西省在污水和垃圾處理收費(fèi)、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、水價(jià)改革等方面，以部門(mén)指導(dǎo)性意見(jiàn)出臺(tái)了一些政策，但缺乏法律、法規(guī)的支撐，權(quán)威性不強(qiáng)，因此，無(wú)法滿(mǎn)足市場(chǎng)化形勢(shì)的要求。建設(shè)部出臺(tái)的（城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度），在第二條明確了“實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目由省、自治區(qū)、直轄市通過(guò)法定形式和程序確定”，但陜西省目前這方面的工作仍沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。另外，國(guó)家有關(guān)部門(mén)制定的關(guān)于用地、用電、稅收等方面的優(yōu)惠政策只是原則性意見(jiàn)，既缺乏可供操作的實(shí)施辦法，也沒(méi)有明確實(shí)施的權(quán)限，給市縣政府落實(shí)相關(guān)政策帶來(lái)了較大難度。

3. 污水和垃圾處理收費(fèi)機(jī)制尚未完全建立，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低。良好的收費(fèi)體系是建設(shè)和運(yùn)營(yíng)污水和垃圾處理設(shè)施的前提條件。目前全省有29個(gè)縣未開(kāi)征污水處理費(fèi)，已開(kāi)征的則標(biāo)準(zhǔn)偏低，設(shè)市城市只有西安、渭南2個(gè)城市達(dá)到0.70元／噸以上，縣城只有乾縣等5個(gè)縣達(dá)到0.60元/噸。個(gè)別縣城的污水處理費(fèi)僅為0.03元/噸。而實(shí)際城市污水處理成本大都在0.70元／噸左右。垃圾處理費(fèi)僅西安、寶雞、楊凌、安康等城市開(kāi)征了垃圾處理費(fèi)，征收標(biāo)準(zhǔn)在60元/噸左右，收費(fèi)率僅為30%，而實(shí)際處理成本在80—120元／噸。

4. 企業(yè)改制面臨困難。對(duì)原有事業(yè)單位進(jìn)行企業(yè)化改制，是陜西省城市污水處理市場(chǎng)化過(guò)程中的主要任務(wù)之一。目前，各地普遍遇到兩個(gè)特殊困難，一是改制必然會(huì)有部分人員將被裁減，下崗人員的安置問(wèn)題成為改制中的首要難題，二是原事業(yè)單位按《公司法》改制成獨(dú)立的企業(yè)法人后，需要按稅法繳納所得稅等稅種，這樣一來(lái)，改制后企業(yè)的運(yùn)行成本反而會(huì)增加。在稅收優(yōu)惠方面，地方政府可操作的空間較小。所以這兩個(gè)困難交織在一起，使得不少市縣政府對(duì)改制的積極性不高，難于推進(jìn)。

三、推進(jìn)城市污水和垃圾治理的工作思路

1. 加快城市污水和垃圾治理必須抓好兩個(gè)基本點(diǎn)。第一，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮市縣政府的積極性。城市污水和垃圾治理是市縣政府的事權(quán)，也是市縣政府的責(zé)任。市縣政府既是建設(shè)實(shí)施主體，也是監(jiān)管責(zé)任主體。因此，要實(shí)現(xiàn)城市污水和垃圾減排目標(biāo)，關(guān)鍵是要通過(guò)政策的引導(dǎo)和法律法規(guī)的制定，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮市縣政府組織和推動(dòng)污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)的積極性。第二，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。要實(shí)現(xiàn)污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)的“十一五”規(guī)劃目標(biāo)，全省需要建設(shè)50多座污水處理廠和98座垃圾處理場(chǎng)，投資約90億元。僅靠各級(jí)政府財(cái)政投入，很難做到。更重要的是，投資主體不轉(zhuǎn)變，效率難以提高，即使城市污水和垃圾處理設(shè)施達(dá)到一定的處理能力，也難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，必須充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。通過(guò)開(kāi)放市場(chǎng)，理順價(jià)格和收費(fèi)，制定優(yōu)惠政策等，以吸引社會(huì)資本投入城市污水和垃圾處理的設(shè)施建設(shè)和營(yíng)運(yùn)上來(lái)。

2. 科學(xué)合理的規(guī)劃城市污水處理設(shè)施。①?gòu)S址選擇要上中下游結(jié)合。以往城市污水處理在規(guī)劃布局上，一般都是把城市污水處理廠安排在城市的下游，這樣可以靠管網(wǎng)攔截，使盡可能多的污水重力自然流入處理廠，經(jīng)過(guò)處理后，再排放到下游的自然水體中去。既可減少收集污水的提升泵站，又可以避免造成對(duì)上游水系的污染。但按照國(guó)家關(guān)于節(jié)能減排的要求，城市污水處理后應(yīng)再次利用。如果采取過(guò)去的規(guī)劃布局，對(duì)于污水處理后的利用是很不利的，只能重新鋪設(shè)新的中水利用管道，采用泵站分級(jí)提升等辦法，將城市下游的中水再輸送到城區(qū)上游的用戶(hù)進(jìn)行利用，造成了巨大的工程建設(shè)成本和運(yùn)行成本。因此，出于污水資源化的考慮，污水處理設(shè)施建設(shè)要適應(yīng)分散化發(fā)展的趨勢(shì)，從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，合理布局。②規(guī)模確定上要大中小結(jié)合。單純從經(jīng)濟(jì)上分析，污水處理廠規(guī)模大，其單方造價(jià)、運(yùn)行和管理費(fèi)用都比修建小型污水處理廠顯得經(jīng)濟(jì)。但是，要修建大型污水處理廠，首先要建設(shè)一個(gè)龐大的排水系統(tǒng)，包括長(zhǎng)距離輸送管道及許多中途泵站，才能將污水收集后集中輸送到污水處理廠。這個(gè)污水收集系統(tǒng)的投資較大，有的超過(guò)污水處理廠區(qū)投資，如延安市已建成的日處理規(guī)模5萬(wàn)噸的污水處理廠，污水收集管網(wǎng)的建設(shè)投資達(dá)到9000萬(wàn)元，每日只能收集到2.5萬(wàn)噸左右的污水，管網(wǎng)建設(shè)資金可以建設(shè)2—3座小型污水處理廠。

3. 建立健全市場(chǎng)化的政策法規(guī)體系。①建立市政公用特許經(jīng)營(yíng)方面的法規(guī)。隨著城市市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)，城市污水和垃圾處理設(shè)施已成為投資商的關(guān)注焦點(diǎn)。陜西省污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)的市場(chǎng)化剛剛起步，實(shí)際運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)不足，更缺乏相關(guān)法律法規(guī)體系進(jìn)行規(guī)范。眾多投資者擔(dān)心，由于城市污水和垃圾處理設(shè)施具有投資金額大、投資的回收周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，在目前相關(guān)法律法規(guī)體系尚不完善的情況下，經(jīng)營(yíng)過(guò)程將缺乏強(qiáng)有力的法律法規(guī)約束，投資者權(quán)益得不到充分保障。因此，根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合陜西實(shí)際，需盡快出臺(tái)《陜西省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》，對(duì)城市污水處理、垃圾處理行業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)提供法律依據(jù)。同時(shí)，對(duì)有關(guān)用地、用電、稅收等優(yōu)惠政策制訂具體的政策，確定可供操作的實(shí)施方法，明確地方政府實(shí)施的權(quán)限。②完善市政公用市場(chǎng)化監(jiān)管體系。要通過(guò)市場(chǎng)化政策和法規(guī)體系的制定，賦予各級(jí)政府監(jiān)管部門(mén)相應(yīng)的權(quán)利和職責(zé)，加強(qiáng)市場(chǎng)化監(jiān)管的力度，對(duì)城市污水和垃圾處理的市政公用行業(yè)市場(chǎng)化改革，建立部門(mén)聯(lián)合、分級(jí)審核的制度，依法對(duì)污水和垃圾處理企業(yè)的市場(chǎng)行為、服務(wù)質(zhì)量、合同履行情況進(jìn)行監(jiān)督，完善質(zhì)量評(píng)價(jià)考核體系，建立依據(jù)處理量和處理效果撥付處理費(fèi)的制度，確保設(shè)施正常運(yùn)行。

4. 完善城市排水管網(wǎng)。陜西省城市污水處理產(chǎn)業(yè)化原則上應(yīng)按照“廠網(wǎng)分開(kāi)”的原則推行。城市污水處理廠的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)全面推向市場(chǎng)，城市污水收集管網(wǎng)的建設(shè)以政府投資為主。管網(wǎng)建設(shè)要本著既要節(jié)約投資、又要形成匯水能力的原則，充分利用現(xiàn)有合流制管道，重點(diǎn)建設(shè)截取城市主要排污口的截污干管，其它管網(wǎng)隨著市政道路建設(shè)和改造逐步完善，新區(qū)建設(shè)和舊城區(qū)改造應(yīng)按雨污分流的辦法進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)。建立省、市、縣財(cái)政主導(dǎo)的融資機(jī)制，確保項(xiàng)目建設(shè)的資金來(lái)源。要多渠道籌措污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)的建設(shè)資金。城市政府要從城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、城市建設(shè)維護(hù)稅、土地出讓受益中安排一定比例資金，用于城市排水管網(wǎng)的建設(shè)和維護(hù)。同時(shí)，城市政府可按不低于同期國(guó)債利率的標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)污水處理廠的投資者貸資建設(shè)部分排水管網(wǎng)。

5. 選擇適當(dāng)模式推進(jìn)市場(chǎng)化。根據(jù)國(guó)內(nèi)有關(guān)省、市的成功經(jīng)驗(yàn)，我省污水和垃圾處理市場(chǎng)化宜選擇四種模式：①對(duì)現(xiàn)有污水和垃圾處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)的事業(yè)單位，全面實(shí)行企業(yè)化改制。改制后的企業(yè)可以是國(guó)有企業(yè)，也可以是公私合營(yíng)的股份制企業(yè)。這種方式可以減少企業(yè)人員分流和下崗，較大程度緩解政府對(duì)下崗人員的安置壓力，同時(shí)在市場(chǎng)化法規(guī)不健全的情況下，減少因操作不當(dāng)造成國(guó)有資產(chǎn)的流失問(wèn)題。②對(duì)已建成的污水和垃圾處理設(shè)施，可采用托管運(yùn)營(yíng)和TOT模式。托管運(yùn)營(yíng)是政府將建成的設(shè)施交給改制后的國(guó)有企業(yè)或民營(yíng)企業(yè)實(shí)行商業(yè)化運(yùn)營(yíng)，對(duì)政府來(lái)講，可通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制有效降低運(yùn)營(yíng)成本，對(duì)企業(yè)而言，前期投入少，風(fēng)險(xiǎn)小。也可以采用TOT模式（即移交——運(yùn)營(yíng)——移交）。政府通過(guò)出讓特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，最大限度地籌集資金，盤(pán)活政府存量資產(chǎn)，利用變現(xiàn)資金進(jìn)一步加快污水收集管網(wǎng)和新的設(shè)施建設(shè)。③對(duì)新建的設(shè)施，可采用BOT或準(zhǔn)BOT方式進(jìn)行建設(shè)。采用BOT模式（即建設(shè)——運(yùn)營(yíng)——移交），地方政府不再需要一次性籌集設(shè)施建設(shè)資金，而是通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)鼓勵(lì)社會(huì)資金建設(shè)污水和垃圾處理設(shè)施，政府用征收的污水和垃圾處理費(fèi)來(lái)保證投資者的利益。同時(shí)，有利于投資主體和投資結(jié)構(gòu)的多元化，通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，項(xiàng)目管理、技術(shù)水平都會(huì)有較明顯的提高。④供排水整體打包模式。該模式是將城市污水處理項(xiàng)目與自來(lái)水項(xiàng)目打捆成一體進(jìn)行建設(shè)。這種模式對(duì)于投資者來(lái)講，由于自來(lái)水項(xiàng)目具備投資回報(bào)率高、風(fēng)險(xiǎn)小的特點(diǎn)，和污水處理項(xiàng)目相比具有更高的投資價(jià)值。而且，可以將自來(lái)水收費(fèi)體系與污水收費(fèi)體系合二為一，有效地防范投資風(fēng)險(xiǎn)。此種模式在目前法律法規(guī)不健全、污水處理收費(fèi)短期無(wú)法到位時(shí)對(duì)地方政府和投資者更具吸引力。