早在1948年，毛澤東同志就強(qiáng)調(diào)，“政策和策略是黨的生命，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同志務(wù)必充分注意，萬萬不可粗心大意”。鄧小平同志指出，“搞四個(gè)現(xiàn)代化一定要有兩手，只有一手是不行的，所謂兩手，即一手抓建設(shè)，一手抓法制”。他十分重視環(huán)境法制建設(shè)，1978年就提出環(huán)境保護(hù)也要立法。江澤民同志在黨的十五大上提出“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的治國方略，并在第四次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議和中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)上明確指出，要“加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)”、“完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的環(huán)境保護(hù)法律體系”，要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部“帶頭遵守環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，并為環(huán)保部門嚴(yán)格執(zhí)法撐腰”。胡錦濤同志強(qiáng)調(diào)，改革發(fā)展穩(wěn)定的任務(wù)越是繁重，越要增強(qiáng)依法治國、依法執(zhí)政的自覺性和堅(jiān)定性，越要注重維護(hù)法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。在2004年中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)上他再次強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)持發(fā)揮政策的杠桿作用，加強(qiáng)對(duì)重要資源供求的宏觀調(diào)控”，“堅(jiān)持依法辦事，把人口資源環(huán)境工作納入法制軌道”。溫家寶總理在第六次全國環(huán)保大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“強(qiáng)化法治是治理污染、保護(hù)生態(tài)最有效的手段，要把環(huán)境保護(hù)真正納入法治化軌道。加強(qiáng)環(huán)境立法，健全和完善環(huán)境法律體系。建立完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系，堅(jiān)決做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，嚴(yán)厲查處環(huán)境違法行為和案件”，“決不允許違法排污的行為長期進(jìn)行下去，決不允許嚴(yán)重危害群眾利益的環(huán)境違法者逍遙法外”。這些重要指示一方面說明，環(huán)境法制工作歷來都受到黨和國家的重視，同時(shí)，也為加強(qiáng)環(huán)境政策和法制建設(shè)指明了方向。

一、環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)的進(jìn)展和不足

我國環(huán)境法制建設(shè)經(jīng)過二十多年堅(jiān)持不懈的努力，其環(huán)境法律體系已初步形成，在環(huán)境法規(guī)政策體系中，共有全國人大頒布的環(huán)境保護(hù)法律9部，國家標(biāo)準(zhǔn)400多件、行政規(guī)章130多件，還有各地頒布的地方性法規(guī)1300多件，應(yīng)該說，一個(gè)比較完備的環(huán)境保護(hù)法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)體系基本形成。從我省來看，近些年來，通過不斷加大環(huán)境法規(guī)政策的研究和實(shí)踐，在環(huán)境立法、政策調(diào)研、普法教育、規(guī)范執(zhí)法、依法行政等方面也取得了積極進(jìn)展。一是環(huán)境政策不斷創(chuàng)新，環(huán)保參與綜合決策能力得到明顯加強(qiáng)。環(huán)境政策逐步融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展決策，并列入了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核，實(shí)行一票否決，促進(jìn)了科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)。省政府也出臺(tái)了一系列有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策。二是加強(qiáng)環(huán)境立法，努力做到環(huán)境保護(hù)有法可依。自1992年以來，根據(jù)我省區(qū)域環(huán)境特征和環(huán)保工作的實(shí)際，先后出臺(tái)了《陜西省實(shí)施＜中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法＞辦法》、《陜西省煤炭石油天然氣開發(fā)環(huán)境保護(hù)條例》、《陜西省渭河流域水污染防治條例》、《陜西省城市飲用水水源保護(hù)區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》、《陜西省漢江丹江流域水污染防治條例》、《陜西省實(shí)施＜中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法＞辦法》、《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》和《西安市大氣污染防治條例》等8部地方性環(huán)境保護(hù)法規(guī)。這些法規(guī)和規(guī)章的制定，針對(duì)性地解決重點(diǎn)區(qū)域、流域和關(guān)系人民群眾生活的重點(diǎn)問題；細(xì)化國家大法，使國家的環(huán)保法律和行政法規(guī)在我省得到很好的貫徹執(zhí)行，加大了環(huán)境處罰力度，并授予環(huán)保部門應(yīng)有的行政處罰權(quán)，為打擊違法排污行為提供了法律保障。三是嚴(yán)格執(zhí)法行政程序，推進(jìn)環(huán)保依法行政。在環(huán)境保護(hù)執(zhí)法過程中，從受理到處理的全過程，都建立了一整套較為規(guī)范的行政執(zhí)法程序、政務(wù)公開程序、監(jiān)督程序。四是圍繞熱點(diǎn)問題，加大環(huán)境執(zhí)法。連續(xù)開展了以打擊環(huán)境違法企業(yè)，保障群眾健康為主的環(huán)境執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，充分發(fā)揮執(zhí)法主體作用，解決了一批單一部門無法解決的如城市污水、垃圾處理、淘汰落后的“十五小”、“新五小”、亂采亂挖以及關(guān)停并轉(zhuǎn)企業(yè)安置等很多環(huán)境問題。政府牽頭、部門聯(lián)合執(zhí)法的機(jī)制逐步形成。五是加大培訓(xùn)力度，不斷提高依法行政水平。在加大行政執(zhí)法人員執(zhí)法培訓(xùn)的同時(shí)，省委黨校、省委組織部加強(qiáng)了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)知識(shí)的法律法規(guī)的培訓(xùn)，2001年以來，僅省委黨校、省行政學(xué)院對(duì)縣級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行環(huán)境法制培訓(xùn)的就達(dá)384人次。六是堅(jiān)持普法宣傳，讓公眾自覺遵守環(huán)保法規(guī)。

但是，我國現(xiàn)行的環(huán)境立法在某些方面還存在法律空白和缺陷，從全國來看，一是有空白，二是有不足。我舉例來說明這一問題。

第一，法律的空白。以《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》為例，該法第三十條規(guī)定：“在城市市區(qū)噪聲敏感建筑物集中區(qū)域內(nèi)，禁止夜間進(jìn)行產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的建筑施工作業(yè)。”而在現(xiàn)實(shí)中，我們常遇到這樣的投訴，位于城郊甚至農(nóng)村的居民反映周圍進(jìn)行夜間施工，要求處理。環(huán)保部門在這個(gè)時(shí)候，往往很頭疼，因?yàn)榉蓻]有規(guī)定在農(nóng)村夜間不可施工。再如有關(guān)的畜禽養(yǎng)殖污染問題，國家環(huán)?？偩钟?001年3月20日通過的《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》，對(duì)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)的建設(shè)、治污設(shè)施的配備、造成污染責(zé)任的處理等都作了詳細(xì)的規(guī)定，應(yīng)該說是很具操作性的，但是該《辦法》最后規(guī)定：養(yǎng)雞3萬只、養(yǎng)牛存欄數(shù)100頭、養(yǎng)豬存欄數(shù)500頭的養(yǎng)殖場(chǎng)適用該《辦法》。而在現(xiàn)實(shí)中，往往被投訴造成污染的養(yǎng)殖場(chǎng)其規(guī)模沒有達(dá)到該《辦法》所規(guī)定的規(guī)模，環(huán)保部門很難在已有的法律法規(guī)中找到有力的處理依據(jù)。

第二，法律的不足。我國環(huán)境法律中的處罰種類主要有警告和罰款。警告對(duì)企業(yè)來說不痛不癢，難以奏效。罰款也許能起到一定作用，但是法律賦予縣級(jí)環(huán)保部門的最高處罰權(quán)限僅為一萬元，而一些企業(yè)違法排污一天所得就有上萬元，罰款往往抵不上違法排污取得的收益，助長了“守法成本高、違法成本低”現(xiàn)象的產(chǎn)生。其次，法律沒有賦予環(huán)保部門現(xiàn)場(chǎng)查封、凍結(jié)、扣押、關(guān)停等權(quán)力，導(dǎo)致環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)一些違法行為后無法當(dāng)場(chǎng)強(qiáng)行制止，而啟動(dòng)行政處罰程序，又需嚴(yán)格按照《行政處罰法》的規(guī)定，經(jīng)過立案、限改、告知、聽證、送達(dá)等必經(jīng)程序，加上六十天的復(fù)議期限，一次行政處罰程序完成至少需要三個(gè)月的時(shí)間，而違法行為也許幾天內(nèi)就結(jié)束了，這樣，就往往給了違法者違法排污、鉆法律空子的機(jī)會(huì)。

從我省來看，一是環(huán)境政策不適應(yīng)形勢(shì)需要，缺少多樣化的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。有些環(huán)境政策還沒有充分融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策中，在制定重大經(jīng)濟(jì)政策時(shí)往往不考慮環(huán)境因素。環(huán)境經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策偏少，實(shí)用的政策偏少，政策間協(xié)調(diào)性不足。在貿(mào)易領(lǐng)域、消費(fèi)領(lǐng)域、財(cái)稅改革領(lǐng)域中，環(huán)境保護(hù)的聲音還很微弱。二是地方性法規(guī)、規(guī)章建設(shè)力度不夠。目前地方性法規(guī)、規(guī)章缺乏相配套的操作規(guī)范；對(duì)新的環(huán)境問題還不能及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)法規(guī)、規(guī)章，部分內(nèi)容已不能適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)的情況未及時(shí)修訂。三是環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管不力還在一定程度存在。在環(huán)境執(zhí)法工作中，行政不作為與行政亂作為的問題并存。四是規(guī)范性文件和執(zhí)法文書制定的質(zhì)量還存在一定的問題，不斷因此而引起行政訴訟、行政復(fù)議、群眾投訴。五是政策法制工作基礎(chǔ)和能力不足。全省普遍存在政策法制專職人員少，流動(dòng)性大，素質(zhì)還不能適應(yīng)工作的需要難以有效地開展政策調(diào)研和行政執(zhí)法監(jiān)督工作。

上述問題，都要在今后強(qiáng)化環(huán)境政策法規(guī)工作中逐步解決。

二、完善陜西環(huán)境法制的若干思考

加強(qiáng)環(huán)境政策法制工作，是全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求，是推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作歷史性轉(zhuǎn)變的重要保障，是解決我省環(huán)境問題的客觀要求，是順應(yīng)環(huán)境管理潮流的重要舉措，也是全面推進(jìn)依法行政的重要組成部分。要破解我省結(jié)構(gòu)型、復(fù)合型、壓縮型的環(huán)境問題，必須嚴(yán)格環(huán)境法制。

1．加強(qiáng)環(huán)境政策調(diào)研，積極解決執(zhí)法應(yīng)用中的問題。要結(jié)合我省實(shí)際，將國家的各項(xiàng)政策、法規(guī)細(xì)化，出臺(tái)相應(yīng)的辦法，使其適合我省環(huán)境保護(hù)工作的需要，使國家的各項(xiàng)法規(guī)政策得以貫徹落實(shí)；要積極開展區(qū)域重大環(huán)境問題研究。每個(gè)市、縣環(huán)保部門每年都應(yīng)該篩選幾個(gè)區(qū)域重大環(huán)境問題，集中人力、財(cái)力進(jìn)行調(diào)查研究，形成調(diào)研報(bào)告，作為各級(jí)政府及領(lǐng)導(dǎo)決策的依據(jù)或參考。積極組織專家開展《陜西省環(huán)境承載能力與環(huán)境保護(hù)宏觀戰(zhàn)略研究》，各市、縣環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)積極配合，認(rèn)真收集相關(guān)資料。我省各級(jí)環(huán)保部門，特別是其環(huán)境法制機(jī)構(gòu)，對(duì)涉及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問題，要有敏銳感，提前介入，調(diào)查研究，科學(xué)分析論證，為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)決策提供有利于環(huán)境保護(hù)的科學(xué)依據(jù)，以積極的姿態(tài)參與綜合決策。

2．加快地方性法規(guī)、規(guī)章制定和修訂，進(jìn)一步規(guī)范規(guī)范性文件的制定。一是要集中力量制定《陜西省環(huán)境保護(hù)條例》，積極創(chuàng)新、科學(xué)論證，拿出一部高水平的草案和起草說明來，在國家沒有規(guī)定或規(guī)定不清的地方要有所突破。二是盡快制定一些具有地方特點(diǎn)的環(huán)境法律法規(guī)，如《陜西省環(huán)境保護(hù)條例》、《排污許可管理辦法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)和發(fā)展條例》等，以適應(yīng)生態(tài)文明和“兩型”社會(huì)構(gòu)建的要求。包括政府規(guī)章等規(guī)范性文件，將法律和地方性法規(guī)落到實(shí)處。三是對(duì)現(xiàn)有的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件實(shí)施情況進(jìn)行全面評(píng)價(jià)、清理，對(duì)不適應(yīng)當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)工作地方性法規(guī)、規(guī)章提請(qǐng)省人大、省政府及時(shí)修訂；對(duì)不適應(yīng)當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)工作的規(guī)范性文件，法制工作部門要及時(shí)提請(qǐng)制定部門進(jìn)行廢止或修訂。

3.強(qiáng)化執(zhí)法，同力合作，堅(jiān)決打擊環(huán)境違法行為。嚴(yán)格執(zhí)法，是難度最大，也是最有效的環(huán)境保護(hù)手段，必須貫穿環(huán)境管理工作的全過程。一是構(gòu)建完備的環(huán)境行政執(zhí)法體系，逐步建立政府監(jiān)督、部門協(xié)同、企業(yè)自律、公眾參與、內(nèi)部協(xié)調(diào)的環(huán)境執(zhí)法機(jī)制。二是嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)環(huán)境管理法律制度，切實(shí)強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境執(zhí)法檢查。重點(diǎn)查處不執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)、違反“三同時(shí)”制度、不正常運(yùn)轉(zhuǎn)治污設(shè)施、超標(biāo)排污、在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)違法開發(fā)、開展旅游、違規(guī)采礦等破壞生態(tài)的違法行為。三是嚴(yán)肅追究違法責(zé)任。在加大執(zhí)法力度的同時(shí)，堅(jiān)持既處理事，又處理人，對(duì)責(zé)任人依法追究責(zé)任。

4．依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法程序，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督。一是各級(jí)環(huán)保部門必須嚴(yán)格按照國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出的依法行政六點(diǎn)基本要求，努力做到合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。二是加強(qiáng)依法行政的基礎(chǔ)工作。完善行政許可、行政處罰、行政復(fù)議、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)等具體行政行為的程序，推行執(zhí)法責(zé)任制，完善執(zhí)法文書樣式和標(biāo)準(zhǔn)。三是強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。建立執(zhí)法監(jiān)督制度和程序，并逐步進(jìn)行完善。嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)范性文件、執(zhí)法案件報(bào)備和審核相關(guān)制度。建立和完善行政執(zhí)法信息公開制度，定期公布行政許可、行政收費(fèi)情況，接受社會(huì)監(jiān)督。四是加強(qiáng)環(huán)保系統(tǒng)行政復(fù)議工作，堅(jiān)持重大執(zhí)法事項(xiàng)進(jìn)行聽證，及時(shí)糾正不依法行政的行為。

5．積極開展多種形式的培訓(xùn)和環(huán)保法普及教育。普法工作既是提高法制工作水平的重要環(huán)節(jié)，也是提高全社會(huì)法制意識(shí)的當(dāng)務(wù)之急。一是積極爭取宣傳、司法等部門的支持，把環(huán)保法宣傳納入普法教育的年度實(shí)施計(jì)劃，做到年年有內(nèi)容、年年有重點(diǎn)、年年有進(jìn)展；二是依靠黨校、行政學(xué)院加強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境法制宣傳教育，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識(shí)；三是有計(jì)劃地組織開展重點(diǎn)企事業(yè)單位法人和管理者的法制培訓(xùn)，提高其守法自覺性；四是運(yùn)用各種媒體開展形式多樣的法制宣傳活動(dòng)，將環(huán)境法律及相關(guān)知識(shí)送到機(jī)關(guān)，送到企業(yè)，送到農(nóng)村，送到社區(qū)，形成濃厚的環(huán)境法制的社會(huì)氛圍；五是切實(shí)加強(qiáng)環(huán)保系統(tǒng)干部職工的法制宣傳教育工作，進(jìn)一步提高依法行政能力和水平。

推進(jìn)環(huán)境法制建設(shè)，環(huán)保部門責(zé)無旁貸，我們一定會(huì)以對(duì)事業(yè)高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，以飽滿的工作熱情和無私的奉獻(xiàn)精神，不斷完善環(huán)境政策，健全環(huán)境法制，嚴(yán)格依法行政，為推動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)！

（摘自在環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)理論研討會(huì)上的講話）