2007年12月23日，國有資產(chǎn)法草案首次提請全國人大常委會審議。這部為有效保護(hù)國有資產(chǎn)權(quán)益而制定的法律草案受到了社會各界的廣泛關(guān)注。

國有資產(chǎn)法草案的擬定，前后歷時(shí)14年多，時(shí)間跨度達(dá)三屆全國人大及其常委會，其立法難度可想而知。

14年磨一劍

改革開放以來，中國國有經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展壯大，目前已積累起數(shù)量巨大的國有資產(chǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2006年末，全國僅國有及國有控股的非金融類企業(yè)的總資產(chǎn)和凈資產(chǎn)就分別達(dá)到29萬億元和12.2萬億元。

不過，近些年來，在國有企業(yè)改制過程中，出現(xiàn)了一些讓公眾普遍關(guān)注和憂慮的現(xiàn)象：一些國有企業(yè)將國有資產(chǎn)低價(jià)折股、低價(jià)出售，甚至無償分給個(gè)人，或者以其他方式和手段侵害國有資產(chǎn)權(quán)益，造成國有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失。這也正是近些年來，“國退民進(jìn)”國企轉(zhuǎn)制改革爭論的焦點(diǎn)所在。

“為什么人們在對中國經(jīng)濟(jì)改革取得巨大成績普遍拍手贊賞的同時(shí)，會把聚焦點(diǎn)放在改革過程中對國有資產(chǎn)流失的憂慮和關(guān)切上？一個(gè)很重要的原因是此前我們的國有資產(chǎn)立法還不到位?！敝袊ù髮W(xué)教授李曙光說。

我國的國有資產(chǎn)立法從1993年開始啟動(dòng)，至今已14年。這14年來，中國國有資產(chǎn)立法雖然在國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理與經(jīng)營的法律規(guī)制上取得了一些進(jìn)展，但是，國有資產(chǎn)立法的一些根本性、戰(zhàn)略性的重大問題并未觸及與解決。

2003年，十屆全國人大將國有資產(chǎn)立法列入5年立法規(guī)劃，并成立了陣容強(qiáng)大的國有資產(chǎn)立法起草小組，著手任務(wù)繁重的立法工作。

“需要專門立法加以規(guī)范的突出問題，主要是如何維護(hù)好國有資產(chǎn)權(quán)益，保障國有資產(chǎn)安全，防止國有資產(chǎn)流失，促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展。針對這方面的問題建立起比較完善、有效的法律制度，是迫切需要的?！比珖舜筘?cái)經(jīng)委副主任委員石廣生說。

對此，提交審議的國有資產(chǎn)法草案對關(guān)系國有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項(xiàng)作了專章規(guī)定，如按照國家出資企業(yè)的不同類型，對關(guān)系出資人權(quán)益重大事項(xiàng)的決定權(quán)限和決策程序作了明確規(guī)定；規(guī)定了企業(yè)改制、與關(guān)聯(lián)方交易、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)評估等應(yīng)遵守的基本規(guī)則，防止以“暗箱操作”等手段侵害國有資產(chǎn)出資人權(quán)益。

草案另外對企業(yè)的重大投資、提供擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)等行為規(guī)定了防范風(fēng)險(xiǎn)的基本要求，還規(guī)定了職工的民主監(jiān)督權(quán)益。

“大小國資”之爭

在草案起草過程中，關(guān)于國有資產(chǎn)法調(diào)整范圍這一問題上，專家之間存在不同意見。

關(guān)于國有資產(chǎn)法，學(xué)界此前曾有“大小國資法”之分?！按髧Y法”提倡者認(rèn)為，應(yīng)該將經(jīng)營性國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)與資源性國有資產(chǎn)都包括在內(nèi)。在接受記者采訪時(shí)，產(chǎn)權(quán)問題專家、財(cái)政部財(cái)科所國有經(jīng)濟(jì)研究室主任文宗瑜表示，將來要出臺的國有資產(chǎn)法應(yīng)包括三大塊——資源性國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)和經(jīng)營性國有資產(chǎn)。“不能把國有資產(chǎn)法的界定對象狹隘化，如果單純針對經(jīng)營性國有資產(chǎn)，現(xiàn)有的條例已經(jīng)很完善了，沒有必要單獨(dú)出臺一部法律來規(guī)定。”

文宗瑜進(jìn)一步指出，資源性國有資產(chǎn)包括土地、石油、煤炭、天然氣等，是近幾年增值最大的國有資產(chǎn)，這其中涉及土地等許多問題，并不是單純的國有資產(chǎn)法所能調(diào)整的。

而“小國資法”指的是一部主要針對經(jīng)營性國有資產(chǎn)的法律，有專家傾向于“從做‘小國資法’做起，一步步來，在實(shí)踐中逐漸完善”。中國人民大學(xué)商法研究所所長劉俊海表示，從保護(hù)范圍看，國有資產(chǎn)法既要調(diào)整物權(quán)形態(tài)的國有資產(chǎn)，也要調(diào)整債權(quán)形態(tài)和股權(quán)形態(tài)的國有資產(chǎn)；既要調(diào)整經(jīng)營性國有資產(chǎn)，也要調(diào)整非經(jīng)營性國有資產(chǎn)；既包括中央政府層面經(jīng)營管理的國有資產(chǎn)，也包括地方政府層面經(jīng)營管理的國有資產(chǎn)。國有資產(chǎn)法的保護(hù)外延應(yīng)當(dāng)盡量周嚴(yán)。

“不過，從目前的條件來看，如果要制定一部囊括所有國有資產(chǎn)的法律非常困難?！眲⒖『Ｌ寡浴?/p>

考慮到有關(guān)資源性資產(chǎn)已有相關(guān)的專門法律調(diào)整，行政事業(yè)性資產(chǎn)的管理目前也有相應(yīng)的行政法規(guī)規(guī)范，而經(jīng)營性國有資產(chǎn)在國有資產(chǎn)中占有很大比重，具有特殊的地位和作用，實(shí)踐中迫切需要專門立法的問題突出。據(jù)此，草案規(guī)定：本法適用于經(jīng)營性國有資產(chǎn)，即國家對企業(yè)的出資和由此形成的權(quán)益。

據(jù)介紹，國家對金融類企業(yè)的出資和由此形成的權(quán)益，也屬于經(jīng)營性國有資產(chǎn)，納入了該法的統(tǒng)一規(guī)范和保護(hù)范圍?；诮鹑陬愘Y產(chǎn)監(jiān)管的特殊性，草案還規(guī)定：經(jīng)營性國有資產(chǎn)中的金融類資產(chǎn)的管理與監(jiān)督，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

質(zhì)疑“婆婆加老板”

在國有資產(chǎn)法制定的過程中，另外一個(gè)引起爭議的焦點(diǎn)問題便是國資委的定位問題，即國資委在國有資產(chǎn)管理體制中究竟應(yīng)扮演怎樣的角色。

2002年召開的十六大提出，要在堅(jiān)持國家所有的前提下，建立由中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享受所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。

隨后在2003年4月，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會正式成立。2003年8月，第一個(gè)地方國資委——上海國資委正式成立，之后各級地方政府紛紛成立了地方國資委。至今，中央和?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）及地級市的國資委均已設(shè)立并運(yùn)行了三四年時(shí)間。

目前國資委的工作依據(jù)是2003年5月27日公布實(shí)施的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，條例明確規(guī)定，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（國資委）是代表本級政府依法履行出資人職責(zé)、負(fù)責(zé)監(jiān)督管理企業(yè)國有資產(chǎn)的特設(shè)機(jī)構(gòu)。

“目前來講，國資委是一個(gè)雙重角色，當(dāng)初設(shè)立時(shí)將其定位為正部級特設(shè)機(jī)構(gòu)，這也就意味著國資委的功能沒有界定清楚，它一方面代表本級政府行使出資人的功能，即股東職能，另一方面又通過行政權(quán)力行使對國有企業(yè)及國有控股公司的行政管理，即行政職能，兩個(gè)職能相混淆。就是國資委經(jīng)常面臨的‘婆婆加老板’的質(zhì)疑?！蔽淖阼ふf。

在國資委未來的角色定位中，文宗瑜的觀點(diǎn)傾向于只履行行政管理的職能。他指出，由于各級國資委大多是在原經(jīng)貿(mào)委和黨委的企業(yè)工委的基礎(chǔ)上組建的，其官員絕大多數(shù)沒有經(jīng)營管理企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)和能力，更適合對國有企業(yè)及國有控股公司進(jìn)行行政管理；其次，如果由一個(gè)國資委充當(dāng)若干家國有企業(yè)的一個(gè)股東，會導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)權(quán)多樣化的改革走形。

從法律角度分析，劉俊海表示，國資委的定位問題無非是其究竟是公權(quán)力主體、還是民事權(quán)利主體，抑或作為第三形態(tài)的中間法人，目前來看界限很模糊。他認(rèn)為，國有企業(yè)的出資者、投資者就是國家，而非其他機(jī)構(gòu)。如果撇開國家這一權(quán)利主體討論出資人問題容易虛化國家的主體地位。國家與國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)之間是代理關(guān)系，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與國家投資企業(yè)之間的法律地位平等，他們之間發(fā)生的股權(quán)關(guān)系屬于民事關(guān)系的范疇。劉俊海傾向于把國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)界定為行政機(jī)關(guān)之外的特殊法人，如此一來，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的角色就定位于如何更加快捷高效地代行國家作為所有人與股東所享有的各項(xiàng)民事權(quán)利，但不能行使行政權(quán)力。

國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長張文魁則指出，新的國有資產(chǎn)管理體制在實(shí)踐中運(yùn)行的時(shí)間畢竟不太長，仍然存在一些問題，如國資委沒能全面履行出資人職責(zé)，在出資人和行政部門之間搖擺不定，與企業(yè)之間的關(guān)系仍然沒有理順等，這都導(dǎo)致外界質(zhì)疑國資委究竟是出資人機(jī)構(gòu)還是行政機(jī)構(gòu)，應(yīng)該履行出資人職能還是履行所謂的“資產(chǎn)監(jiān)管”職能。盡管這樣的質(zhì)疑不一定正確，但未來對國資委進(jìn)行清晰定位是不容回避的問題。厘清這個(gè)問題，不但有助于國有資產(chǎn)法順利出臺，也有助于國資委規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)。

他認(rèn)為，今后可能需要一種更具彈性的國資委體系，國務(wù)院國資委應(yīng)該清楚地定位為“企業(yè)的出資人”，而地方上，由于國有資本陸續(xù)從工商企業(yè)退出，國有資產(chǎn)越來越多地分布于事業(yè)單位、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等領(lǐng)域，資產(chǎn)性質(zhì)比較復(fù)雜，地方國資委到底如何定位要允許探索，有些地市以后取消國資委也無妨。對于定位為出資人機(jī)構(gòu)的國資委，應(yīng)該使其擁有完整的出資人權(quán)利，同時(shí)，國資委也應(yīng)該強(qiáng)化民商事主體意識，提高民商事行為能力，特別是風(fēng)險(xiǎn)管理能力。此外，還需要研究如何對國資委進(jìn)行評價(jià)、約束和激勵(lì)。

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什么是國有資產(chǎn)？

國有資產(chǎn)是屬于國家所有的一切財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總稱。廣義的國有資產(chǎn)：即國有財(cái)產(chǎn)，指屬于國家所有的各種財(cái)產(chǎn)、物資、債權(quán)和其他權(quán)益，包括：1.依據(jù)國家法律取得的應(yīng)屬于國家所有的財(cái)產(chǎn)；2.基于國家行政權(quán)力行使而取得的應(yīng)屬于國家所有的財(cái)產(chǎn)；3.國家以各種方式投資形成的各項(xiàng)資產(chǎn)；4.由于接受各種饋贈(zèng)所形成的應(yīng)屬于國家的財(cái)產(chǎn)；5.由于國家已有資產(chǎn)的收益所形成的應(yīng)屬于國家所有的財(cái)產(chǎn)。狹義的國有資產(chǎn)：法律上確定為國家所有的并能為國家提供未來效益的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和。

國有資產(chǎn)分為經(jīng)營性國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)和資源性國有資產(chǎn)三類。經(jīng)營性國有資產(chǎn)是指國家作為出資者在企業(yè)中依法擁有的資本及其權(quán)益。具體是指從事產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、經(jīng)營服務(wù)等領(lǐng)域，以贏利為主要目的的，依法經(jīng)營或使用，其產(chǎn)權(quán)屬于國家所有的一切財(cái)產(chǎn)。經(jīng)營性國有資產(chǎn)的特征是運(yùn)動(dòng)性、增值性、經(jīng)營方式的多樣性等。