前不久，貴州省錦屏縣平秋鎮(zhèn)的圭葉村因一枚由本村村民發(fā)明刻制的“五合公章”而聞名全國(guó)，被網(wǎng)友稱(chēng)為“史上最牛公章”。有專(zhuān)家認(rèn)為此舉暗合了“分權(quán)制衡”的原理，是“草根民主”在實(shí)踐中的又一樣本。

村主任去縣農(nóng)業(yè)局開(kāi)一個(gè)扶貧工作會(huì)議，“因?yàn)楣ぷ餍枰保I(mǎi)了一包11元的黃果樹(shù)香煙，另外花7塊錢(qián)吃了一頓飯，去的車(chē)費(fèi)沒(méi)要求報(bào)銷(xiāo)，打算報(bào)銷(xiāo)一張10元的車(chē)票。有村民代表質(zhì)疑說(shuō)，“買(mǎi)香煙這個(gè)事情說(shuō)不清楚”，不同意報(bào)銷(xiāo)28元。村主任當(dāng)時(shí)很氣憤，順手就把票撕毀了。

這是發(fā)生在貴州省錦屏縣平秋鎮(zhèn)圭葉村的一幕。該村把審核財(cái)務(wù)的一枚印章分成五瓣，分別由5名村民代表各管一瓣，經(jīng)他們審核同意后把梨木合起來(lái)蓋上，村里花出去的錢(qián)才能報(bào)銷(xiāo)。經(jīng)過(guò)一年多的運(yùn)行，“五合公章”改變了過(guò)去“一支筆”的做法。

被村民逼出來(lái)的“五合章”

11月的貴陽(yáng)，雖然已經(jīng)是仲秋，但是暖暖的陽(yáng)光不遜春日。中午12點(diǎn)，記者驅(qū)車(chē)南下，出凱里，進(jìn)三穗，生長(zhǎng)于崇山峻嶺之中的林木，隨時(shí)劃過(guò)車(chē)窗，9小時(shí)的顛簸后，終于抵達(dá)錦平縣平秋鎮(zhèn)圭葉村。

圭葉村是一個(gè)國(guó)家級(jí)的一類(lèi)貧困村，人均收入還不到1000元，基本靠打工獲取，再加少量養(yǎng)豬養(yǎng)牛的“刀耕火種”所得。全村86戶347人基本都姓譚，多為初中文化。2001年，從深圳打工回來(lái)的譚洪勇?lián)未逯?shū)，今年才33歲。

之前，村兩委每年都按照規(guī)定在村務(wù)公開(kāi)欄公示收支情況。不少村民有意見(jiàn)，一百姓直截了當(dāng)?shù)卣f(shuō)：“你們一天公布一次都沒(méi)用的，我們覺(jué)得還是有問(wèn)題”，譚洪勇覺(jué)得很委屈，圭葉村兩委基本是零收入，一年財(cái)政支付的所有費(fèi)用就5000元，加下其他部門(mén)的幫扶款等等的相關(guān)支出，也不到1萬(wàn)元?！坝捎阱X(qián)不多，我們每一分錢(qián)都是精打細(xì)算的?！?/p>

2004年，村兩委再次公示收支情況，一個(gè)百姓看后當(dāng)場(chǎng)就把布告撕了，同時(shí)在村里貼了大字報(bào)，聲稱(chēng)“村干部做什么事情都不公開(kāi)，村里的錢(qián)被村干部吃了”，此事后來(lái)經(jīng)公安部門(mén)處理。村民對(duì)財(cái)務(wù)產(chǎn)生懷疑，引起干群關(guān)系緊張，使得居住比較集中，一個(gè)300多人的小村，居然無(wú)法開(kāi)群眾大會(huì)?！斑@給我們提了一個(gè)醒”，譚洪勇陷入沉思之中：到底如何才能消除百姓的疑慮？

在不少人眼里，“民主理財(cái)”也許是小事，但是在群眾眼里，卻是事關(guān)大家切身利益的大事。群眾呼聲一浪高過(guò)一浪：“村務(wù)要真公開(kāi)，理財(cái)要真民主！”

從某種意義上說(shuō)，這辦法是被逼出來(lái)的。2006年2月21日，村兩委組織村民代表共10人參加會(huì)議，集思廣益。人們?cè)俅巫髯晕覚z討時(shí)，譚洪源說(shuō)：“既然有群眾對(duì)財(cái)務(wù)有懷疑，能不能為財(cái)務(wù)審核雕刻一枚專(zhuān)用的‘五合章’，把它分成5瓣，然后選出5個(gè)村民代表各保管一瓣，真正把財(cái)務(wù)的審批權(quán)交給村民?！贝搜砸怀觯娙伺氖址Q(chēng)贊。

“一章五分”約束“一把手”

今年53歲的村委會(huì)會(huì)計(jì)譚洪源，是一個(gè)集木匠石匠雕刻匠為一體的“復(fù)合型人才”，“民主理財(cái)章”的雕刻工作自然地落到了他的頭上。譚洪源說(shuō)，他從自己家里找來(lái)一節(jié)大約3厘米長(zhǎng)的本地梨木，分成了五瓣，把梨木固定在一個(gè)平常用來(lái)刻私章的楔子上固定好，反復(fù)把“平秋鎮(zhèn)圭葉村民主理財(cái)小組審核”這14個(gè)字的位置和間隙計(jì)算好，先雕下“平秋鎮(zhèn)”三字，接著把另外五瓣陸續(xù)雕完。

10天后，印章終于出來(lái)了?！拔灏昀婺尽狈謩e刻有“平秋鎮(zhèn)”、“圭村”、“民主理”、“財(cái)小組”、“審核”字樣，組合成一枚印章就是“平秋鎮(zhèn)圭葉村民主理財(cái)小組審核”。

“印章蓋在紙上線條有裂縫，而且字體的筆畫(huà)也不是很均勻，表面上看去不是很美觀，但是我們覺(jué)得并沒(méi)有必要考慮印章是丑陋還是好看，只要它能起到審核村委支出的票據(jù)就可以了”，村主任譚洪康說(shuō)。

譚洪源告訴記者，“其實(shí)之前我們就有這種想法了的，為什么公章上加上‘民主’一詞？”按照他樸素的邏輯，“民主就是為了實(shí)現(xiàn)大家的意圖”，如果使用簽字和按手印等方式，可以找人代替，而“這樣做就更透明了”。

自此，圭葉村走上了具有特殊意義的民主理財(cái)之路。村里遇到財(cái)務(wù)方面的大小事情，就由這“五瓣梨木”來(lái)決定。因此，只要有其中一瓣不同意，那就是印章不完整，就不能生效。

2006年春季的一天，村民選出五個(gè)代表，其中有三個(gè)村民小組的組長(zhǎng)，另外兩個(gè)村民代表，他們一人領(lǐng)管印章的一瓣回家?！拔液軗?dān)心怕弄丟了，去干活的時(shí)候把它放在荷包里，回來(lái)又把它小心翼翼包好，裝進(jìn)塑料袋里”，掌管其中一瓣梨木的理財(cái)小組組長(zhǎng)楊仁炳對(duì)記者說(shuō)。

按照每季度的最后一天開(kāi)會(huì)審議報(bào)銷(xiāo)票的規(guī)定，第一二次審議會(huì)召開(kāi)，沒(méi)有否決任何票據(jù)。2006年9月底，第三次民主理財(cái)小組的會(huì)議再次召開(kāi)。之前，譚洪康去縣農(nóng)業(yè)局開(kāi)一個(gè)扶貧工作會(huì)議，就有了文章開(kāi)頭的一幕。由于是第二季度發(fā)生，“你買(mǎi)香煙這個(gè)事情不好說(shuō)”，譚洪源第一個(gè)不同意報(bào)銷(xiāo)28元。后來(lái)又有另外一名村民代表不同意?！拔耶?dāng)時(shí)很氣憤，順手就把票撕毀了”，譚洪康對(duì)記者說(shuō)，“回過(guò)頭來(lái)想想，人家不同意報(bào)銷(xiāo)，總有他們的理由。”

有一次，村委會(huì)文書(shū)譚洪均應(yīng)邀去縣城朋友家吃喜酒，順便給村里買(mǎi)了一個(gè)溫水瓶，村民理財(cái)小組在審核財(cái)務(wù)時(shí)發(fā)現(xiàn)有票據(jù)與他去吃喜酒的時(shí)間為同一天，而且去處一致。村民理財(cái)小組討論后認(rèn)為，這類(lèi)票據(jù)不應(yīng)該作為公差報(bào)銷(xiāo)，因此不能蓋章。理財(cái)小組成員譚洪源說(shuō)：“我們理財(cái)小組都是由村民選出來(lái)的，必須約束村組干部亂花錢(qián)的行為?！?/p>

“現(xiàn)在我們要花什么錢(qián)更小心了，時(shí)刻考慮，怕理財(cái)小組通不過(guò)?！弊T洪康如此表達(dá)對(duì)“五合章”運(yùn)作起來(lái)的感受。

“干部亂開(kāi)發(fā)票的現(xiàn)象越來(lái)越少”，楊仁炳興奮地說(shuō)：“現(xiàn)在，每張票據(jù)的開(kāi)支用途都寫(xiě)得清清楚楚，明明白白，經(jīng)過(guò)理財(cái)小組一查詢，這些支出都是實(shí)事求是，屬于正常開(kāi)支，讓我們理財(cái)小組竟然找不到一點(diǎn)拒絕蓋章的理由。”

一年多來(lái)，蓋章生效準(zhǔn)予報(bào)銷(xiāo)的票據(jù)已達(dá)258張，沒(méi)有蓋章報(bào)銷(xiāo)的票據(jù)5張，“村民們過(guò)去對(duì)村干部財(cái)務(wù)問(wèn)題的種種懷疑和議論，現(xiàn)在沒(méi)有了，百姓更滿意了”。村支書(shū)譚洪勇說(shuō)，2007年初，該村修建一座風(fēng)雨橋，人人投工投勞，一共達(dá)356天，捐獻(xiàn)木料50余根，其中村民譚俊滔自愿投工12天，婦女村民龍?zhí)m芝也積極投工10天，等等。“群眾積極性提高了，徹底扭轉(zhuǎn)了工作被動(dòng)的局面”，譚洪勇說(shuō)，這有效杜絕了“領(lǐng)導(dǎo)一支筆”的弊端。采訪過(guò)程中，“滿意”是譚洪勇言辭中出現(xiàn)頻率頗高的一個(gè)詞。

能否斬?cái)囿w制積弊

“中國(guó)改革是從農(nóng)村開(kāi)始的”，1978年在農(nóng)村改革中，“大包干”就發(fā)源于安徽鳳陽(yáng)縣農(nóng)村。縣政協(xié)文史委主任林順先在接受記者采訪時(shí)認(rèn)為，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，村民是主體。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中國(guó)目前約有70萬(wàn)個(gè)行政村，只有真正執(zhí)行了民主管理，才能最大限度地調(diào)動(dòng)村民參與新農(nóng)村建設(shè)的積極性和主動(dòng)性。圭葉村使用“五合章”理財(cái)法，對(duì)推行村民自治和民主管理，無(wú)疑是一次成功的嘗試。

有專(zhuān)家認(rèn)為，把一枚公章一破為五，看起來(lái)很簡(jiǎn)單，但確實(shí)充滿了智慧，它直接把民主指向了權(quán)力的分立與制衡。浙江大學(xué)公共管理學(xué)院政治學(xué)博士張丙宣認(rèn)為，村委會(huì)的財(cái)權(quán)不再是一人決定，而是由多人決定，權(quán)力行使受到民主的制約與約束。這是我國(guó)基層民主政治實(shí)踐的見(jiàn)證，同時(shí)也是民主本土化的形式之一。

但是，撇開(kāi)“五合公章”奇特外表和構(gòu)思，我們需要追問(wèn)：民主政治發(fā)展到今天，這類(lèi)“土”辦法為何“復(fù)古”？公章可以被切開(kāi)，但是頑固的制度積弊能否因此而斬?cái)?？圭葉村的“五合公章”引起人們對(duì)當(dāng)前體制性弊病的深層思考。

山西大學(xué)法學(xué)院憲政研究學(xué)者蕭銳認(rèn)為，“最牛公章”此類(lèi)民間智慧的出現(xiàn)，體現(xiàn)了村民對(duì)民主的需求和樸素的民主探索，但更反襯出基層民主制度建設(shè)的軟弱無(wú)力，說(shuō)明在很多地方，村民自治，依然處于摸著石頭遲遲過(guò)不了河的狀態(tài)。

客觀而言，“民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督、民主決策”這“四個(gè)民主”，在一些地方依然“空有其表”。其結(jié)果是，繁雜的技術(shù)設(shè)計(jì)，卻不如最樸素、最“土”的辦法來(lái)得管用。但是，我們也清楚地認(rèn)識(shí)到，經(jīng)過(guò)這么多年的努力，應(yīng)該說(shuō)在基層民主發(fā)展的道路上，我們已經(jīng)走了相當(dāng)長(zhǎng)的一段路。而如今，卻又似乎回到了“原點(diǎn)”，回到了“原初狀態(tài)下”的“土著行為”，這顯然不是我們所希望看到的。

按照圭葉村的做法，如果有10個(gè)小組，是不是要把公章分成10份？到了比較富裕的村子，財(cái)務(wù)開(kāi)支較頻繁的情況下，是否要讓把章的人隨時(shí)待命？不管是10人聚齊，還是隨時(shí)待命，成本是否大了些？還有人質(zhì)疑：村民把希望寄托在兩三個(gè)人身上被證明不可靠，又如何保證寄托在五六個(gè)人身上就可靠了呢？

公章可以被切成五瓣，但是基層民主運(yùn)作中的制度積弊顯然不會(huì)因此就被輕易斬?cái)啵?/p>

因此，有不少專(zhuān)家認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)村務(wù)管理的透明、公開(kāi)，還是要依靠現(xiàn)有的制度，要把諸如村務(wù)公開(kāi)制度落到實(shí)處。據(jù)了解，當(dāng)前，許多農(nóng)村建立的各項(xiàng)制度可謂林林總總，十分繁多，但執(zhí)行的效果卻難盡如人意。行政管理學(xué)上有著名的“洛克忠告”：規(guī)則要少，但必須要不折不扣地執(zhí)行。反之，如果規(guī)則不被很好地執(zhí)行，那么再多的規(guī)則也是徒勞。張丙宣在接受記者采訪時(shí)表示：“從政治技術(shù)層面而言，‘五合公章’所體現(xiàn)出來(lái)的精神內(nèi)核是村務(wù)管理過(guò)程中權(quán)力與責(zé)任的技術(shù)轉(zhuǎn)嫁，想要真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政民主甚至是基層權(quán)力的有效監(jiān)督，好的辦法也是最簡(jiǎn)單的辦法就是對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)情況的徹底公開(kāi)?！?/p>

“事實(shí)上，在小范圍的村域治理中，沒(méi)有了可操作性的憂慮，直接接受村民的監(jiān)督要比任何一種代議機(jī)制都要安全得多、可靠得多?！边@或許也正是黨的十七大報(bào)告中所指出的“基層群眾自治制度”建設(shè)的題中之義。