[摘要] 政府不斷對(duì)自身進(jìn)行改革是一種必然趨勢(shì)。我國(guó)現(xiàn)行政府機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、公信力正面臨前所未有的挑戰(zhàn)。加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)改革，核心是重新定位、規(guī)劃政府職能及其關(guān)系，目的是優(yōu)化官僚體制。

[關(guān)鍵詞] 政府機(jī)構(gòu)； 改革； 簡(jiǎn)政放權(quán)

[中圖分類(lèi)號(hào)] D630.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1007-1962（2008）06-0031-03

我國(guó)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的總設(shè)計(jì)師鄧小平同志早在80年代初就一針見(jiàn)血地指出，為了進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)，我們的人事制度、政府機(jī)構(gòu)必須進(jìn)行改革。同樣，在著名的華盛頓共識(shí)中，談到政府改革時(shí)，有一段貼切的表述：“政府不是解決問(wèn)題的方案，政府就是問(wèn)題的本身?！碑?dāng)然，如果把當(dāng)今發(fā)展中的一切經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題都?xì)w咎于政府，顯然是不客觀，也是不切合實(shí)際的。但是至少我們可以說(shuō)，一個(gè)弱勢(shì)的、沒(méi)有效率的政府無(wú)法解決社會(huì)問(wèn)題，而且可能使事態(tài)惡化；而一個(gè)高效、強(qiáng)力的政府不僅會(huì)使問(wèn)題能夠得以控制，而且有能力促使問(wèn)題解決。從這一意義上說(shuō)，政府自身改革將是一個(gè)國(guó)家、社會(huì)發(fā)展進(jìn)步中的長(zhǎng)期、永久話題。這也是我們不斷探討政府改革，以期打造強(qiáng)力、高效政府的真正目的。

一

自毛澤東主席在天安門(mén)城樓上宣告“中華人民共和國(guó)中央人民政府今天正式成立了”的那一刻起，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國(guó)政府承擔(dān)起了合法的治理國(guó)家的責(zé)任。50多年來(lái)，中央及地方各級(jí)政府在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、保護(hù)公民權(quán)益等方面做了積極的探索，付出了不懈的努力。50多年來(lái)，國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境都發(fā)生了巨大的變化。面對(duì)紛繁復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)局勢(shì)，要求我們的政府一定要沉著應(yīng)對(duì)，能夠直面問(wèn)題，能夠有效解決問(wèn)題。

毋庸諱言，我國(guó)現(xiàn)行政府機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、公信力正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)來(lái)自于自身，更表現(xiàn)在公眾、社會(huì)的態(tài)度、輿論上。前些天上互聯(lián)網(wǎng)，看到一則老百姓與公務(wù)員普通民事糾紛的報(bào)道，在“我來(lái)說(shuō)幾句”的800多條網(wǎng)民評(píng)論中，98%的評(píng)論是指責(zé)公務(wù)員，甚至是批評(píng)政府，而剩余的2%也僅僅是保持客觀的評(píng)價(jià)。在一些公眾的眼里，政府機(jī)構(gòu)神秘而陌生，而公務(wù)員則成了低能、低效、冰冷、腐敗的代名詞。不可否認(rèn)，這些評(píng)價(jià)有其片面和偏頗性，這與公眾的期望、心態(tài)有關(guān)，也與社會(huì)公眾對(duì)政府機(jī)構(gòu)的不了解甚至是誤解有關(guān)。正如所比喻的那樣，主人往往要求管家盡善盡美，并常常會(huì)指出管家各種各樣的毛病，尤其當(dāng)主人家境不好，或者是心態(tài)不佳的情形下。但這只是問(wèn)題的一個(gè)方面，并且不應(yīng)該也不能成為問(wèn)題的主要方面。就像也有和主人相處融洽的管家，也有讓主人挑不出毛病，或者是不忍心指出毛病的管家一樣。重要的是政府應(yīng)該反思，是否自身出現(xiàn)了或者存在著什么問(wèn)題，而這些問(wèn)題是否正是上述現(xiàn)象引發(fā)的根源？套用一句俗語(yǔ)，“打鐵還需自身硬”。那么，政府機(jī)構(gòu)自身，到底出現(xiàn)了什么問(wèn)題呢？

第一是效率問(wèn)題。政府的效率一直是大家關(guān)注和批評(píng)的主要方面。文山會(huì)海、公章旅行、久拖不議、議而不決等，似乎政府機(jī)關(guān)長(zhǎng)期所做的，就是沒(méi)有結(jié)果、沒(méi)有意義的工作。甚至是引以為規(guī)范的程序，也變成了拖沓、煩瑣的表征。而公務(wù)員卻在抱怨，機(jī)構(gòu)改革后，工作強(qiáng)度、工作壓力都在變大，加班加點(diǎn)變成了家常便飯。隨便到哪個(gè)機(jī)關(guān)辦公地點(diǎn)看一下，晚上很多的燈光都是亮著的，那是公務(wù)員在加班。

第二，是過(guò)度微觀干預(yù)問(wèn)題。經(jīng)常看到這樣的正面報(bào)道，政府為了解決企業(yè)的問(wèn)題，現(xiàn)場(chǎng)辦公，并對(duì)企業(yè)的發(fā)展提出這樣那樣的要求。還看到這樣的反面報(bào)道，政府為了保證拆遷，要求政府公務(wù)員實(shí)行連坐制，限期做好家屬的工作，以保證工期的如期完成。似乎政府已經(jīng)滲透到經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會(huì)事務(wù)的每一個(gè)角落，而且樂(lè)此不疲。

第三是政令不通問(wèn)題。有一句流傳的順口溜，大意是上情下達(dá)，層層加碼；下情上報(bào)，層層加水。一些地方，對(duì)上級(jí)的工作部署，有利的就遵照?qǐng)?zhí)行，不利的就束之高閣，或者在檢查時(shí)，做做樣子，應(yīng)付了事，上邊政策再好，也要地方官看著好才好。

第四是作風(fēng)和腐敗問(wèn)題。一些公務(wù)員工作作風(fēng)簡(jiǎn)單，對(duì)人缺乏起碼的尊重態(tài)度。辦事效率對(duì)人不對(duì)事，門(mén)難進(jìn)，臉難看，事難辦。更有甚者，將權(quán)力當(dāng)作牟取利益的手段，有利的就爭(zhēng)著辦，無(wú)利的躲得快，影響了機(jī)關(guān)的整體形象。

二

問(wèn)題的產(chǎn)生自有問(wèn)題產(chǎn)生的原因。從組織結(jié)構(gòu)的觀點(diǎn)看，任何一個(gè)組織都由架構(gòu)、結(jié)構(gòu)的內(nèi)容以及結(jié)構(gòu)中的人組成，那么，政府這一組織結(jié)構(gòu)到底是哪部分出現(xiàn)了問(wèn)題呢？

先從政府機(jī)構(gòu)中的公務(wù)員談起。從表面上看，上述問(wèn)題很多似乎都與人的因素有關(guān)，畢竟公務(wù)員是政府各項(xiàng)規(guī)章制度和行政行為的執(zhí)行者。但一個(gè)不能忽視的問(wèn)題是，隨著政府人事制度的改革和人才觀的強(qiáng)化，在不斷的發(fā)展和優(yōu)勝劣汰中，公務(wù)員隊(duì)伍集中了大批優(yōu)秀的專(zhuān)業(yè)和管理人才。從每年公務(wù)員招收的情況來(lái)看，中央國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)員招收和報(bào)考的比例竟達(dá)到了驚人的上千比一。同時(shí)在不斷的素質(zhì)培養(yǎng)中，他們的業(yè)務(wù)能力都在不斷地強(qiáng)化。按照著名的公共選擇派的代表人物布坎南的觀點(diǎn)：“進(jìn)入公共部門(mén)的人，沒(méi)有變得高尚，也沒(méi)有變得卑劣?！蹦敲矗@然不能將問(wèn)題歸結(jié)到公務(wù)員自身的道德選擇和業(yè)務(wù)素質(zhì)上。

再看政府架構(gòu)本身。當(dāng)前民主政治下的政府，無(wú)一例外地采用官僚體制。這種官僚體制由著名的現(xiàn)代公共管理學(xué)派代表人物馬克斯·韋伯總結(jié)并提出（雖然自秦朝實(shí)行郡縣制后，這一體制已在我國(guó)沿用了幾千年），最早應(yīng)用于企業(yè)管理，是與家族式、作坊式企業(yè)管理相對(duì)照的一種管理模式，目的是適應(yīng)社會(huì)化大生產(chǎn)和管理分工越來(lái)越細(xì)的需要。作為一種先進(jìn)的管理模式，其特征一是層級(jí)化，實(shí)行上級(jí)約束下級(jí)、權(quán)力不對(duì)稱(chēng)的上下結(jié)構(gòu)，形成金字塔管理模型；二是專(zhuān)業(yè)化，講求專(zhuān)業(yè)分工，部門(mén)各司其職，打造專(zhuān)家型政府；三是制度化。講求制度的約束，強(qiáng)調(diào)制度的先定性、穩(wěn)定性、普遍性和績(jī)效的導(dǎo)向性。這一體制使管理更加科學(xué)、有序，有效地促進(jìn)了當(dāng)時(shí)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及生產(chǎn)力的提高。其優(yōu)勢(shì)在于：1.講求效率，整合能力強(qiáng)，能夠做到令行禁止，行動(dòng)速度。2.理性化程度高，以專(zhuān)業(yè)化為基礎(chǔ)，摒棄個(gè)人的好惡，使管理更加有序。3.結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，不以人的更迭而更替，不以事的變化而改變。當(dāng)然，這種體制也存在著自身的弊端：一是人的創(chuàng)新意識(shí)受到程序、制度的約束，改革發(fā)展的動(dòng)力不足；二是下級(jí)的權(quán)利保障弱化，影響人的積極性；三是容易產(chǎn)生制度性的腐敗。為了克服官僚體制的弊端，一些相應(yīng)的制度被引入。如為了解決動(dòng)力不足和缺乏主動(dòng)創(chuàng)新精神的問(wèn)題，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，強(qiáng)化績(jī)效導(dǎo)向；為防治腐敗，引入外部監(jiān)督和內(nèi)部約束機(jī)制，等等。隨著官僚體制的弊端在逐步克服和減弱，從目前世界各國(guó)政府的體制架構(gòu)來(lái)看，還沒(méi)有哪一種體制優(yōu)于現(xiàn)行的官僚體制。雖然它可能不是最理想的管理體制，但它畢竟是當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)最好的選擇模式。從這一意義上說(shuō)，我國(guó)政府目前存在的問(wèn)題仍然不能歸咎于這種官僚體制的架構(gòu)。

那么顯然應(yīng)該從架構(gòu)的內(nèi)容，也就是政府的職能上查找原因。應(yīng)該說(shuō)，當(dāng)前我國(guó)的各級(jí)政府承載了越來(lái)越多甚至是過(guò)多的職能。從客觀上說(shuō)，隨著社會(huì)分工的進(jìn)一步細(xì)化，社會(huì)的層次、結(jié)構(gòu)越來(lái)越復(fù)雜，特別是隨著資源、環(huán)境、人口壓力的增加，隨著信息化社會(huì)的飛躍，公共事務(wù)無(wú)論從數(shù)量還是到內(nèi)容都是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)和前工業(yè)社會(huì)所無(wú)法比擬的。從主觀上說(shuō)，由于職能賦予了權(quán)力，權(quán)力背后帶來(lái)的是利益，導(dǎo)致很多所謂的公共利益被人為地?cái)U(kuò)大。政府介入了許多不該介入的領(lǐng)域和事務(wù)。如干預(yù)企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)，強(qiáng)制拆遷、征地等，形成了管理上的職能越位。尤其需要指出的是，公共事務(wù)并不一定要與政府的職能畫(huà)等號(hào)，就像在許多先進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家，很多公共事務(wù)是由非政府組織、社團(tuán)甚至是社區(qū)來(lái)完成。但恰恰是在我國(guó)，社會(huì)、公眾長(zhǎng)期以來(lái)形成了政府情結(jié)，即“社會(huì)公共事務(wù)只有政府做，才能做好”。所謂“有事找政府”，“有困難找警察”等等就是一個(gè)直觀的反映。

正是由于政府的職能被有意無(wú)意地?cái)U(kuò)大，使得政府官僚體制的架構(gòu)和運(yùn)行受到了影響。官僚體制在職能擴(kuò)張下，架構(gòu)越來(lái)越復(fù)雜，縱向上層次堆砌，程序復(fù)雜；橫向上部門(mén)林立，職能交叉，有利的大家搶著做，無(wú)利的相互推諉、扯皮。官僚體制最大的優(yōu)勢(shì)是效率，但在臃腫的架構(gòu)下正逐步減弱甚至是消失。前些年浙江某市一個(gè)企業(yè)為一個(gè)批文竟需103個(gè)公章，集中暴露了這一弊端。

三

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)進(jìn)行了幾次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，特別是在職能劃定，裁減冗員上取得了一定的成績(jī)。但從實(shí)際運(yùn)行上看，政府的行政體制改革還沒(méi)有達(dá)到期望的效果，甚至有些地方出現(xiàn)機(jī)構(gòu)越減越多，職能更加不清的現(xiàn)象。關(guān)鍵的原因是沒(méi)有看到造成政府自身問(wèn)題的關(guān)鍵，在簡(jiǎn)化政府職能上沒(méi)有進(jìn)行深入的探索。“精兵不簡(jiǎn)政”的后果是公務(wù)員的工作強(qiáng)度、工作壓力增大，而政府自身的問(wèn)題沒(méi)有根本解決。因此，加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)改革，核心是重新定位、規(guī)劃政府職能及其關(guān)系，明確區(qū)分那些是必須做，那些是可以不做，那些是不能做的公共事務(wù)，目的是優(yōu)化官僚體制，促進(jìn)官僚結(jié)構(gòu)的扁平化，充分發(fā)揮官僚體制的優(yōu)勢(shì)。

按照這一要求，我國(guó)政府體制改革應(yīng)把握以下幾個(gè)方面：

1.正確處理宏觀管理和微觀規(guī)制的關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理中，政府充當(dāng)?shù)慕巧珣?yīng)該是宏觀的控制和微觀的規(guī)制。在宏觀上，要掌握大量的市場(chǎng)和社會(huì)信息，并負(fù)責(zé)對(duì)信息進(jìn)行整理和分析，針對(duì)問(wèn)題提出相應(yīng)的對(duì)策。同時(shí)通過(guò)規(guī)劃的落實(shí)、規(guī)范和制度的制定，達(dá)到微觀管理的目的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，要改革審批制度，審批或許可更多的是起公示和告知作用，不應(yīng)設(shè)立更多、更高的門(mén)檻，造成管理相對(duì)人的不公平待遇。在微觀的規(guī)制上，政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性是至關(guān)重要的，應(yīng)嚴(yán)格禁止因人定規(guī)或朝令夕改。

2.簡(jiǎn)化政府職能，明確職能分工。首先要明確：政府不是萬(wàn)能的，現(xiàn)代政府管理的理念是打造有限政府。公共職能包括管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)、生產(chǎn)公共產(chǎn)品等。在這些職能中，政府必須嚴(yán)格區(qū)分必須做、可以不做、不能做的公共事務(wù)三者間的界限。所謂必須做，是指不能找到可以替代的機(jī)構(gòu)來(lái)從事管理的公共事務(wù)，如國(guó)防、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等公共事務(wù)管理。所謂可以不做，是指可以由社會(huì)或非政府組織承擔(dān)或接受委托完成的公共事務(wù)，如生產(chǎn)公共產(chǎn)品、提供公共服務(wù)，還包括中介組織管理、社區(qū)管理等。所謂不能做，是指本不屬于公共事務(wù)，被人為有意或無(wú)意擴(kuò)大進(jìn)來(lái)的社會(huì)事務(wù)，如企業(yè)正常運(yùn)營(yíng)、盈利性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中的征地、拆遷等。按照這一區(qū)分，今后政府應(yīng)集中精力做必須做的事，可以不做的交由社會(huì)或其他替代機(jī)構(gòu)去做，不能做的要堅(jiān)決禁止去做。按照西方很多政府的“瘦身計(jì)劃”，大量的公共事務(wù)如提供公共服務(wù)、生產(chǎn)公共產(chǎn)品，都由政府以授權(quán)或委托的方式，交由社會(huì)機(jī)構(gòu)來(lái)完成，效率、效果都很明顯。其次要嚴(yán)格區(qū)分各職能的延伸范圍和界限，使職能的輪廓清晰。這里重要的一點(diǎn)是權(quán)力和利益必須分開(kāi)，要引入外部和公眾監(jiān)督機(jī)制，做到權(quán)力不能有形或無(wú)形獲取利益，從而避免因利益的爭(zhēng)奪引發(fā)職能權(quán)力的癡迷。

3.理順中央和地方的關(guān)系。理順中央和地方的關(guān)系至關(guān)重要。公共利益存在著多層次和多元性，具體到某一個(gè)區(qū)域，其公共利益會(huì)各有不同或不同的時(shí)期各有側(cè)重。從這一意義上說(shuō)，必須承認(rèn)中央和地方政府不同公共利益的存在。不看到這一點(diǎn)，產(chǎn)生的后果就是中央和地方的博弈，在中央看來(lái)，是政令不通，在地方看來(lái)，是政策和規(guī)制不切實(shí)際。因此，作為中央或上級(jí)政府，要給地方一定的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展空間，在政策的制定上，要區(qū)別對(duì)待，有所不同。同時(shí)，中央和地方要最大限度地找尋共同利益，以調(diào)動(dòng)地方實(shí)現(xiàn)共同利益和目標(biāo)的積極性。當(dāng)然，在我國(guó)特殊的國(guó)情、政體下，中央必須對(duì)地方要有所控制，但更多的應(yīng)該是在總體目標(biāo)、宏觀指標(biāo)上的控制，而不是簡(jiǎn)單的干預(yù)，甚至是事務(wù)管理的替代。事實(shí)上，在中央政府充分掌握地方政治資源的條件下，這種控制是完全可以做到的。

(本文作者：國(guó)土資源部地籍管理司副司長(zhǎng))

責(zé)任編輯柳波