[摘要] 當(dāng)前傳統(tǒng)的政府管理正在向“公共管理”轉(zhuǎn)變，發(fā)展為在政府主導(dǎo)下，由政府、市場(chǎng)、非政府組織等共同參與的“多元管理”格局。我國(guó)應(yīng)將培養(yǎng)與發(fā)展非政府組織上升到行政發(fā)展的戰(zhàn)略高度來(lái)對(duì)待。

[關(guān)鍵詞] 非政府組織； 公共管理； 價(jià)值

[中圖分類號(hào)] C916 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1007-1962（2008）03-0016-03

“行政管理”、“公共行政”、“公共管理”，是逐步發(fā)展、依次遞進(jìn)的三個(gè)不同的管理實(shí)踐范疇。“公共管理”是管理實(shí)踐的高級(jí)階段，它與公共行政的根本區(qū)別，是追求與實(shí)現(xiàn)了管理主體的多元化和公共事務(wù)管理的社會(huì)化?！肮补芾怼彪x不開(kāi)兩個(gè)前提條件：一個(gè)是要有成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，一個(gè)是要有良好的公民社會(huì)土壤，而后者的主要成分恰恰就是非政府組織的健康充分成長(zhǎng)與活動(dòng)機(jī)制。

從上世紀(jì)70年代末80年代初開(kāi)始的全球范圍內(nèi)的行政改革，使各國(guó)政府在觀念上發(fā)生的重要變化，就是將傳統(tǒng)的政府管理發(fā)展為“公共管理”，其實(shí)踐層面的追求就是從原來(lái)政府的“一元管理”模式，發(fā)展為在政府主導(dǎo)下，由政府、市場(chǎng)、非政府組織等共同參與的“多元管理”格局。因?yàn)橛兄己玫氖袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)制度和非政府組織社會(huì)基礎(chǔ)，這個(gè)走向“公共管理”的過(guò)渡在發(fā)達(dá)國(guó)家正在實(shí)現(xiàn)。而中國(guó)式政府管理的基礎(chǔ)是行政管理，與世界潮流相呼應(yīng)的改革與創(chuàng)新，從本質(zhì)上說(shuō)，目標(biāo)首先是建立公共行政體制，并進(jìn)而為公共管理創(chuàng)造兩個(gè)前提。為此，我國(guó)政府就應(yīng)將培養(yǎng)與發(fā)展非政府組織上升到行政發(fā)展的戰(zhàn)略高度來(lái)對(duì)待，充分認(rèn)識(shí)非政府組織對(duì)于行政改革和公共管理目標(biāo)的重要意義。

第一，非政府組織是社會(huì)多元治理結(jié)構(gòu)中的重要一元。一直以來(lái)，人們都習(xí)慣認(rèn)為社會(huì)共同需求的消費(fèi)品要靠政府系統(tǒng)供給；私人消費(fèi)品要靠市場(chǎng)系統(tǒng)供給。但實(shí)踐證明，兩者都會(huì)因自身局限性而發(fā)生失靈。非政府組織則可以彌補(bǔ)它們的缺陷和填補(bǔ)兩者留下的空白。它在社會(huì)管理中，至少在三種服務(wù)產(chǎn)品供給上具有明顯優(yōu)勢(shì)：其一是它可以提供政府難以全面顧及的一些帶有偏好性的服務(wù)，比如幫助婦女兒童、幫助殘疾人、扶貧幫困、對(duì)生態(tài)環(huán)境提供特別保護(hù)、社區(qū)服務(wù)、業(yè)主維權(quán)等；其二是它可以提供某些特殊消費(fèi)品，比如在為智障學(xué)校、幼兒園、養(yǎng)老院、慈善機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)中，非政府組織往往要比市場(chǎng)組織更為勝任和放心；其三是它可以滿足人們普遍性的結(jié)社與交往偏好的需求。非政府組織獨(dú)立于政府和市場(chǎng)之外的社會(huì)管理和公共服務(wù)作用，已經(jīng)得到一定程度驗(yàn)證。在社會(huì)矛盾比較集中的某些領(lǐng)域，如下崗再就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、扶貧開(kāi)發(fā)、艾滋病防治、社會(huì)福利、社區(qū)服務(wù)、慈善救助等方面，非政府組織是一個(gè)可以依靠的選擇。在社區(qū)和農(nóng)村基層培育這類組織，能夠適應(yīng)公眾多樣性需求，使許多社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題在社區(qū)和農(nóng)村層面上獲得解決。非政府組織是與政府相互合作、取長(zhǎng)補(bǔ)短的合作伙伴，圍繞社會(huì)治理政策的制定與執(zhí)行，政府與非政府組織各有側(cè)重，互為補(bǔ)充。兩者的合作有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)穩(wěn)定、健康、和諧發(fā)展。

第二，非政府組織是吸引和整合各種資源的重要途徑。政府是社會(huì)管理和公共服務(wù)的主導(dǎo)者。但因?yàn)槿肆?、?cái)力、智力的短缺，僅僅依靠政府并不能提供讓社會(huì)公眾滿意的公共產(chǎn)品。非政府組織的存在，正好可以發(fā)揮吸引和整合各類社會(huì)資源甚至是國(guó)際資源用于社會(huì)管理和公共服務(wù)的作用。在全球行政改革中出現(xiàn)的“能力促進(jìn)型國(guó)家”的概念(Neil Gilbert and Barbara Gilbert ，The Enabling State：Modern Welfare Capitalismin America.New York：Oxford University Press ，1989年)與實(shí)踐，是歐盟一些政府培育非政府組織，解決公共服務(wù)人力資源不足的普遍模式。首先是，他們一改政府定規(guī)劃、鋪攤子、設(shè)編制、建單位的做法，從政府親自提供公共服務(wù)向民間提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)變；其次是，從國(guó)家直接撥款支出向國(guó)家通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的間接支出轉(zhuǎn)變，通過(guò)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制促進(jìn)民間非營(yíng)利服務(wù)提供者的能力建設(shè)；再次是倡導(dǎo)政府培育和加強(qiáng)私人責(zé)任的理念，促使非政府組織承擔(dān)自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展的職責(zé)。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)非政府組織也在整合社會(huì)人力資源為政府排憂解難方面做出了重要貢獻(xiàn)。如自從恢復(fù)社團(tuán)管理登記制度后，各類正式登記的民間組織不僅沒(méi)有給社會(huì)穩(wěn)定造成麻煩，而且每年還能夠吸納大約40億元人民幣資金用于政府無(wú)暇顧及的社會(huì)管理領(lǐng)域。迄今為止除去登記在冊(cè)的30多萬(wàn)民間組織之外，還有為數(shù)眾多的未登記民間組織活躍在社會(huì)管理和公共服務(wù)第一線。尤其值得肯定的是，許多國(guó)內(nèi)非政府組織成為吸引和整合外來(lái)人力財(cái)力資源的重要平臺(tái)。如通過(guò)中國(guó)國(guó)際民間組織合作促進(jìn)會(huì)、中國(guó)紅十字會(huì)、中國(guó)扶貧基金會(huì)、中國(guó)兒童少年基金會(huì)、中華慈善總會(huì)等吸引的外來(lái)官方與非政府組織的資金，最近20年來(lái)總計(jì)達(dá)到20億美元的規(guī)模，基本與英國(guó)海外發(fā)展署、國(guó)際勞工組織、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、聯(lián)合國(guó)艾滋病規(guī)劃署、聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署、聯(lián)合國(guó)教科文、聯(lián)合國(guó)兒基會(huì)、聯(lián)合國(guó)人口基金會(huì)、糧食計(jì)劃署、世界衛(wèi)生組織等機(jī)構(gòu)在中國(guó)年度預(yù)算的總和相同。尤其在中國(guó)“神舟5號(hào)”發(fā)射成功，各國(guó)政府紛紛減縮貸款和資金援助的背景中，通過(guò)國(guó)內(nèi)外非政府組織合作平臺(tái)吸引與整合國(guó)外官方和民間基金，彌補(bǔ)我國(guó)政府公共服務(wù)財(cái)力的不足，就成為一條重要渠道。除了國(guó)際和各國(guó)基金會(huì)的資金支持之外，多個(gè)國(guó)家的非政府組織還派出人員深入到中國(guó)欠發(fā)達(dá)和貧困省區(qū)開(kāi)展援助。這些外來(lái)資源對(duì)社會(huì)管理和公共服務(wù)是一個(gè)重要補(bǔ)充。

第三，非政府組織是化解社會(huì)矛盾的一種社會(huì)機(jī)制。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)社會(huì)中，政府與社會(huì)對(duì)話的平臺(tái)是“單位”。單位制度使黨政機(jī)關(guān)、工廠、商店、學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、醫(yī)院、社會(huì)團(tuán)體和宗教團(tuán)體，以至于農(nóng)村和城市基層組織等，成為同一行政體系的組成部分。改革開(kāi)放以后，這個(gè)體制逐漸瓦解，民間開(kāi)始產(chǎn)生大量多元利益主體。如行業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)民工群體、特殊消費(fèi)者群體、弱勢(shì)群體，特殊職業(yè)群體基礎(chǔ)上形成的民間組織，都取代“單位”而成為某種利益表達(dá)和訴求的主體，成為在政府與社會(huì)之間進(jìn)行對(duì)話、調(diào)解、協(xié)商、參與的雙向溝通與平衡機(jī)制。從社會(huì)穩(wěn)定的角度看，在社會(huì)沖突出現(xiàn)時(shí)，最先覺(jué)察社會(huì)沖突的是扎根于社會(huì)之中的非政府組織。早覺(jué)察、發(fā)預(yù)警，就可以避免小問(wèn)題演化成大矛盾，避免局部矛盾釀成全局性沖突。在面對(duì)政府與社會(huì)利益糾紛時(shí)，政府可以直接在非政府組織這個(gè)平臺(tái)上通過(guò)對(duì)話達(dá)成和解，化解激烈沖突；在面對(duì)利益群體之間的矛盾時(shí)，政府可以利用這個(gè)平臺(tái)居間斡旋調(diào)解；而在資源配置和政策制定中，代表各自利益的非政府組織可以成為本群體的代言人，表達(dá)利益愿望，影響決策意向。政府與非政府組織之間這個(gè)對(duì)話、調(diào)解、協(xié)商、參與的溝通平臺(tái)，是緩和社會(huì)沖突、化解社會(huì)矛盾的減壓緩沖裝置。如在2005年7月上旬，30家證券保薦機(jī)構(gòu)、161名通過(guò)第二次保薦人考試的準(zhǔn)保薦代表人，共同簽署了《就支持股權(quán)分置改革而申請(qǐng)注冊(cè)保薦代表人事宜致證監(jiān)會(huì)的一封信》，要求中國(guó)證監(jiān)會(huì)修改“不合理的”保薦代表人注冊(cè)條件。這種全行業(yè)通過(guò)理性對(duì)話，就重大問(wèn)題上書監(jiān)管部門，對(duì)于化解矛盾激化的作用是積極的。

第四，非政府組織是政府職能轉(zhuǎn)變中的一個(gè)承接與合作者。多年來(lái)“全能政府”的弊端使人們認(rèn)識(shí)到，政府的職能和功能是有限的，社會(huì)管理主體的多元化、政府和社會(huì)的分工合作與共同治理是社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)。既然政府不能解決所有的問(wèn)題，不能提供所有的服務(wù)，就必須依靠社會(huì)的其他領(lǐng)域，貢獻(xiàn)各自的力量，使政府逐步從“越位”“錯(cuò)位”的尷尬中解脫出來(lái)。顯然，各類非政府組織應(yīng)當(dāng)是責(zé)無(wú)旁貸的主要承接者之一。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入也帶動(dòng)政府管理方式的轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為政府由微觀干預(yù)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)；由行政控制轉(zhuǎn)向政策引導(dǎo)；由強(qiáng)調(diào)管理轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)服務(wù)。從而不僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而且在社會(huì)事務(wù)領(lǐng)域，都形成了“官退民進(jìn)”的趨勢(shì)，而非政府組織則是政府部分社會(huì)管理職能轉(zhuǎn)移的承接者。比如在我國(guó)加入WTO后，原先由政府進(jìn)行的招商引資活動(dòng)、對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的直接管理，現(xiàn)在可能被視為非市場(chǎng)化行政干預(yù)，不利于自由競(jìng)爭(zhēng)；而國(guó)際上商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)甚至行業(yè)無(wú)國(guó)界組織，在維護(hù)成員利益，制定標(biāo)準(zhǔn)方面有重要作用。和這些機(jī)構(gòu)組織打交道，由政府出面就很不得體。因此為了符合國(guó)際規(guī)則，就需要發(fā)展獨(dú)立于政府之外的商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)接替以往政府的某些職能，這是世界貿(mào)易組織的要求，也是我國(guó)政府與國(guó)際慣例接軌、提升自己形象、維護(hù)國(guó)家利益的明智之舉。比如溫州的商會(huì)在海外維權(quán)方面就發(fā)揮了重要作用。

第五，非政府組織是增加社會(huì)凝聚力的黏結(jié)劑。非政府組織作為一種結(jié)社現(xiàn)象，它體現(xiàn)了人的社會(huì)性本質(zhì)。發(fā)展非政府組織為滿足人們結(jié)社交往偏好提供了條件。人們通過(guò)非政府組織，得到相互支持，相互理解，分擔(dān)困難和痛苦，分享成功和喜悅，實(shí)現(xiàn)單個(gè)人不能做到的事情和得到的感覺(jué)。在自愿結(jié)合的組織中，人們得到關(guān)心、愛(ài)、尊重和承認(rèn)，也能夠有機(jī)會(huì)關(guān)心別人、愛(ài)別人和幫助別人，認(rèn)同集體，形成共識(shí)，感到溫暖，實(shí)現(xiàn)自己做人的權(quán)利。結(jié)社還創(chuàng)造條件使人們擺脫孤獨(dú)和恐懼，戰(zhàn)勝生活的重壓，超越隔閡、冷漠、麻木和貧乏，使生活變得富有意義和生機(jī)。

非政府組織還為人們開(kāi)展志愿者活動(dòng)、進(jìn)行公益奉獻(xiàn)和各種志趣愛(ài)好活動(dòng)提供了平臺(tái)。它可以以自己靈活而自由的方式，凝聚社會(huì)人群，減少邊緣化個(gè)體，使人們的各種情趣、志向、理想獲得發(fā)展，為滿足人們多樣化的需求提供便利。它以獨(dú)特的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)方式，將社會(huì)納入組織有序的生活中來(lái)，促進(jìn)成員行為的自律，使他們適應(yīng)社會(huì)規(guī)則，維護(hù)社會(huì)秩序，提升社會(huì)誠(chéng)信和社會(huì)責(zé)任水平。

非政府組織為各種社會(huì)成分提供了較寬松的活動(dòng)空間，社會(huì)成員可以通過(guò)各種方式滿足其多樣性和多層次的愿望和實(shí)現(xiàn)其利益，能夠起到排解社會(huì)怨氣、釋放社會(huì)壓力的作用，也使各種不同的社會(huì)群體能夠依法共存相容，增進(jìn)社會(huì)容忍度。在非政府組織中貫穿的寬容、互助、互惠、利他和公益精神，有助于消除社會(huì)矛盾和有益于維持社會(huì)穩(wěn)定和和諧。

第六，非政府組織是參與國(guó)際合作事務(wù)的特別使者。隨著非政府組織參與國(guó)際事務(wù)的能力逐步提高，它們已從傳統(tǒng)的國(guó)際人道主義援助擴(kuò)展到國(guó)際事務(wù)的許多方面。尤其是在環(huán)保、經(jīng)濟(jì)、外交、人權(quán)、婦女和平倡導(dǎo)等諸多領(lǐng)域，非政府組織已經(jīng)顯示出參與國(guó)際事務(wù)的協(xié)調(diào)和倡導(dǎo)能力，活躍于主權(quán)國(guó)家政府和政府間國(guó)際組織力所不及的領(lǐng)域。它們從全球社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)各類熱點(diǎn)問(wèn)題，利用信息技術(shù)分享和傳播信息積極倡導(dǎo)新的價(jià)值觀和參與全球治理的規(guī)劃，在各種層面上參與政策制定，并參與政策和規(guī)則的實(shí)施并監(jiān)督各利益相關(guān)者的行動(dòng)情況。

第七，非政府組織是培育公民精神和自治能力的必要場(chǎng)所。我國(guó)要建設(shè)成為一個(gè)民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)主義和諧社會(huì)。這個(gè)過(guò)程中除了制度建設(shè)具有關(guān)鍵作用外，另外一個(gè)決定因素就是人，即必須要有具有公民精神和自治能力的人民組成的公民社會(huì)，這是我國(guó)進(jìn)行政治文明建設(shè)的重要目標(biāo)之一。所謂公民社會(huì)，就是國(guó)家或政府系統(tǒng)，以及市場(chǎng)或企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，它是國(guó)家政治領(lǐng)域和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的民間公共領(lǐng)域。

隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)、全球化、網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代的到來(lái)，社會(huì)公眾自己所掌握的與生活相關(guān)的資源會(huì)越來(lái)越多，手段也越來(lái)越多，這將使社會(huì)和公眾的自主自由空間逐漸擴(kuò)大。所以，小政府大社會(huì)或者叫做公民自主社會(huì)是世界各國(guó)的未來(lái)。非政府組織的發(fā)展將是伴隨社會(huì)大趨勢(shì)而必然發(fā)生的現(xiàn)象。人們會(huì)在這些組織的運(yùn)作中，培養(yǎng)公民意識(shí)，提升社會(huì)責(zé)任感，鍛煉自我組織、自我管理、自我發(fā)展的素質(zhì)與能力，從而促使小政府大社會(huì)必要因素的積累和公民社會(huì)的成熟。在這個(gè)公民文化建設(shè)的敏感地帶，我國(guó)政府與境外來(lái)華非政府組織也有富有成效的合作。如在全國(guó)人大、民政部的直接領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下，卡特中心、美國(guó)共和研究所、福特基金會(huì)等，先后于1994年和1997年啟動(dòng)了“中國(guó)村民選舉項(xiàng)目”、“規(guī)范村委會(huì)選舉程序項(xiàng)目”。美國(guó)共和研究所是第一家介入中國(guó)村民選舉的外國(guó)非政府組織?？ㄌ刂行耐ㄟ^(guò)民政部建立了與70多萬(wàn)中國(guó)村莊接觸的網(wǎng)絡(luò)，并與其他政府和非政府組織圍繞項(xiàng)目進(jìn)行了積極合作。這些組織根據(jù)我國(guó)政府意愿，就有關(guān)選舉法律和選舉技術(shù)方面發(fā)揮了專家作用，在推進(jìn)我國(guó)村民自治過(guò)程中扮演了一個(gè)重要的角色。

各級(jí)黨和政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，首先需要變革觀念、調(diào)整思維，正確認(rèn)識(shí)非政府組織發(fā)展對(duì)于行政體制變革的關(guān)鍵作用，自覺(jué)將政府與非政府組織兩者之間的關(guān)系，由“領(lǐng)導(dǎo)”變?yōu)椤耙龑?dǎo)”，由“管理”變?yōu)椤胺?wù)”，由“限制”變?yōu)椤鞍l(fā)展”。以優(yōu)良的制度、恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管、周到的服務(wù)，促進(jìn)和幫助非政府組織在我國(guó)規(guī)范、健康和快速發(fā)展，使其成為我國(guó)社會(huì)管理和公共服務(wù)的生力軍，進(jìn)而為我國(guó)公共行政和公共管理體制的建立創(chuàng)造公民社會(huì)基礎(chǔ)。

（本文作者：國(guó)家行政學(xué)院教授）

責(zé)任編輯金城