[摘要] 從2006年下半年開始，地方黨委領(lǐng)導班子配備改革在全國實行，換屆后的區(qū)縣黨委領(lǐng)導班子實行新的領(lǐng)導體制和工作機制，在實踐中初顯成效，也隨之出現(xiàn)一些新問題。要在實踐中進一步解決和完善這些問題，必須從思想認識、領(lǐng)導體制、決策程序、監(jiān)督機制等方面入手。

[關(guān)鍵詞]領(lǐng)導班子； 領(lǐng)導體制； 專職副書記； 監(jiān)督制約

[中圖分類號] D262.3 [文獻標識碼] A [文章編號]1007-1962（2007）12-0035-02

根據(jù)黨的十六屆四中全會《決定》提出的，要“規(guī)范黨政機構(gòu)設(shè)置，完善黨委常委會的組織結(jié)構(gòu)，適當擴大黨政領(lǐng)導成員交叉任職，減少領(lǐng)導職數(shù)，切實解決分工重疊問題”；要“減少地方黨委副書記職數(shù)，實行常委分工負責，充分發(fā)揮集體領(lǐng)導作用”的精神，從去年下半年開始，地方黨委領(lǐng)導班子配備改革在全國全面實行。這一改革，涉及地方黨委領(lǐng)導體制和工作機制的重大變化，引起全黨廣泛關(guān)注。

一、區(qū)縣黨委領(lǐng)導班子配備改革的情況和初步成效

(一)區(qū)縣黨委領(lǐng)導班子配備改革情況。

1.減少了副書記職數(shù)。從調(diào)研情況看，所有區(qū)縣都減少了副書記職數(shù)，新的領(lǐng)導體制只配備兩個副書記，一個兼政府正職，一個是專職副書記。

2.擴大了黨政領(lǐng)導班子成員交叉任職。除政府正職外，黨委常委與政府副職一般交叉2名。一個為常務(wù)副區(qū)(縣)長，一個一般為管工業(yè)的副區(qū)(縣)長。

3.取消了書記辦公會。隨著副書記職數(shù)的減少，書記辦公會隨之取消。

4.實行了常委分工負責制。常委各負其責，獨當一面，直接對常委會和書記負責。

5.專職副書記的分工沒有統(tǒng)一的規(guī)范。有的負責協(xié)調(diào)落實書記安排的有關(guān)工作，受書記委托負責有關(guān)工作；有的沿用原來的分工，有的分管黨群工作；有的兼紀委書記；有的還分管其他常委無分工負責的有關(guān)工作。

(二)區(qū)縣黨委領(lǐng)導班子配備改革的初步成效。

區(qū)縣黨委領(lǐng)導班子實行新的領(lǐng)導體制和工作機制后，在實踐中初顯成效：

1.由于減少了副書記職數(shù)，解決了副書記與常委分工交叉重疊等現(xiàn)象。工作層次減少了，工作效率提高了。黨委換屆前，地市一級黨委一般有4名副書記，區(qū)縣黨委一般有4-5名副書記，約占本級常委數(shù)的1/3，副書記事實上成為黨委班子中的一個領(lǐng)導層次。具體工作中，基本上是常委先向分管副書記匯報，然后再向書記或常委會匯報。這雖然有利于減少工作失誤，但也在某種程度上降低了工作效率。副書記職數(shù)的減少和常委分工不再交叉，客觀上取消了工作的一個環(huán)節(jié)，從而提高了黨委工作效率。

2.改變了以往實際上存在的由書記辦公會代替常委會的現(xiàn)象，實行常委分工負責，有利于發(fā)揮常委會的集體領(lǐng)導作用。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨地方黨委工作條例〈試行〉》，書記辦公會不是一級決策機構(gòu)。但在實際工作中，對重大問題特別是干部問題的決策，都是先上書記辦公會，再上常委會。參加書記辦公會的有書記、副書記、組織部長等人，超過常委的半數(shù)。書記辦公會定下來的事情，再拿到常委會上一般都會直接通過，書記辦公會事實上已主導了常委會的決策，形成了事實上的決策層。而實行常委分工負責制，大的議題直接拿到常委會上討論決定，集體領(lǐng)導的作用可以得到有效發(fā)揮。

3.擴大黨政領(lǐng)導班子成員交叉任職，有利于黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方，有利于加強黨對經(jīng)濟社會重大事務(wù)的領(lǐng)導和協(xié)調(diào)，同時也利于政府推動工作落實。

4.實行常委分工負責制，常委的權(quán)力更大了，責任也更大了，常委工作的積極性明顯提高。

5.有利于進一步理順常委會、全委會和黨代會的關(guān)系。

調(diào)查中多數(shù)同志認為，這次黨委領(lǐng)導班子配備改革方向正確，對改革和完善黨的領(lǐng)導方式，加強區(qū)縣領(lǐng)導班子建設(shè)，進一步擴大黨內(nèi)民主，提高黨的執(zhí)政能力，有著重大意義。

二、區(qū)縣黨委領(lǐng)導班子配備改革后出現(xiàn)的新問題

據(jù)調(diào)查，區(qū)縣黨委領(lǐng)導班子配備改革在取得初步成效的同時，也出現(xiàn)了一些不容忽視的新問題。

1.有些書記和常委對分工負責制思想準備不足并存在某些“不適應”的現(xiàn)象。分工負責制對書記和常委的素質(zhì)和能力提出了更高的要求。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些書記和常委對此在思想上準備不足，在工作中存在某些“不適應”現(xiàn)象。有的書記不敢把重大問題直接提交常委會討論，仍習慣于舊的工作運行模式；有的常委獨自召集會議底氣不足，非要拉上一個副書記到場才覺得腰板硬。此外，還有些同志擔心常委分管領(lǐng)域出現(xiàn)“獨立王國”的現(xiàn)象。

2.書記辦公會取消后，如何建立科學合理的議事規(guī)則和決策機制的問題。換屆前的黨委領(lǐng)導體制是書記領(lǐng)導下的副書記分工負責制，即副書記各主管一個方面的工作，常委在副書記領(lǐng)導下分管某個方面的工作，形成“書記一副書記—常委”三級架構(gòu)。換屆后，常委直接對書記負責，減少了一個副書記層次，形成“書記—常委”兩級架構(gòu)。換屆前，一項決策出臺往往是書記辦公會先拿出意見，再拿到常委會討論決定，書記辦公會成為事實上的決策核心。領(lǐng)導架構(gòu)改變后，書記辦公會隨之取消，如何建立新的科學合理的議事規(guī)則和決策機制成為當務(wù)之急。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方黨委普遍把書記辦公會看成是“個別醞釀”的重要步驟。改革后，書記辦公會取消了，重大事項如何醞釀，各地感到困惑，做法不一。據(jù)調(diào)查，有的地方雖然在形式上取消了書記辦公會，但仍召開書記碰頭會；有的實行“3+X”的醞釀形式，即書記、兩位副書記和相關(guān)常委進行醞釀。這些做法有可能在客觀上產(chǎn)生“新瓶裝老酒”的問題。

3.書記的權(quán)力更加集中，如缺乏有效監(jiān)督和制約，有可能導致書記專權(quán)。原領(lǐng)導體制在常委和書記之間有若干個副書記，并且在常委會召開之前有書記辦公會。由于參會人數(shù)少、層次較高、只議不決等原因，書記辦公會對重大問題討論往往比較深入，這樣就對書記形成一定程度的監(jiān)督和制約?，F(xiàn)在常委直接對常委會和書記負責，許多同志認為這樣一來書記的權(quán)力更加集中了，如果在常委會上對重大問題不能展開充分的討論和研究，再加上缺乏其他方面的有效監(jiān)督和制約，將有可能導致書記專權(quán)。

4.專職副書記的角色尷尬。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)專職副書記認為自己的角色比較尷尬。其一，多數(shù)專職副書記分管的工作比過去虛了。黨委的組織、宣傳、政法、紀檢、統(tǒng)戰(zhàn)等工作都有常委分管，并直接對書記負責，專職副書記只分管其他常委不分管的工作(如黨校、工青婦等)，有的專職副書記戲稱自己是“不管部部長”；其二，由于分管工作虛了，專職副書記的作用無法得到充分體現(xiàn)；其三，專職副書記的地位有所下降。過去副書記與常委是領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系，現(xiàn)在變成了平行關(guān)系。常委直接對書記負責，無需向副書記請示工作。

5.班子內(nèi)部在一些方面很難進行有效的監(jiān)督和制約。新的領(lǐng)導體制和工作機制運行后，由于專職副書記和常委是平行關(guān)系，常委不需要向副書記匯報工作，副書記也不好過問常委工作，因此很難名正言順地對常委的工作進行監(jiān)督。書記直接面對的常委較多，也難以對每個常委的工作進行監(jiān)督。由于取消了書記辦公會，常委們對于“個別醞釀”的過程和環(huán)節(jié)不清楚，很難對“一把手”進行有效監(jiān)督。在這種情況下，監(jiān)督更多地取決于書記和常委們的個人素質(zhì)。

三、進一步完善區(qū)縣黨委領(lǐng)導班子配備改革的對策和建議

針對上述這些問題，我們提出以下對策和建議。

1.進一步提高思想認識。對黨委領(lǐng)導班子配置改革，核心是實行常委分工負責制。在決策上，既要解決書記敢于把重大問題提交常委會充分討論，用常委會平臺取代原書記辦公會平臺的問題，也要解決常委敢于發(fā)表真實看法，充分行使自己的職權(quán)的問題；在執(zhí)行上，既要解決新體制下書記放手放權(quán)讓常委獨立負責的問題，也要解決常委敢于和能夠獨立負責的問題。

2.進一步完善新的領(lǐng)導體制。可考慮以下兩種方案：其一，按照現(xiàn)在新的體制，一方面不斷穩(wěn)步推進黨內(nèi)民主建設(shè)，提高常委會民主決策水平；另一方面明確專職副書記的工作職責，具體為:一是協(xié)助決策，即黨委決策方案特別是黨的建設(shè)方面的重要決策方案的準備協(xié)調(diào)和調(diào)查研究；二是協(xié)調(diào)執(zhí)行，即對于黨委決策的執(zhí)行特別是需要跨部門合作完成的工作進行組織、協(xié)調(diào)和督促指導；三是根據(jù)工作需要兼任相應領(lǐng)導職務(wù)或分管某些部門的工作，如兼任紀委書記或政法委書記，分管黨委辦公室、決策研究機構(gòu)、編辦等綜合性部門以及工青婦等人民團體的工作；四是完成書記交辦的工作任務(wù)。其二，今后改革的發(fā)展方向可參照中央模式，人大常委會主任、政協(xié)主席進常委，不設(shè)副書記，適當減少黨委職能部門領(lǐng)導兼任常委的職數(shù)，適當增加政府副職進常委職數(shù)。這個方案的好處是有利于黨委“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”，有利于加強黨內(nèi)監(jiān)督和制約，也有利于發(fā)揮常委會的作用。

3.盡快重新修訂和完善黨委議事決策程序。書記辦公會取消后，有許多重大事項還需要在常委會之前進行醞釀、溝通和協(xié)調(diào)。為此，迫切需要出臺新的議事決策程序。可考慮，其一，通過“1+X”模式醞釀溝通。即由書記召集相關(guān)負責同志對需要決策的重大事項進行充分醞釀和溝通，但這類會議不得決定重大問題。其二，強化常委會的決策功能。實行常委分工負責制以后，需要提交常委會決定的事項比以往大大增加了。為此，有必要增加常委會開會的次數(shù)并規(guī)范常委會召開的程序。重點抓好六個環(huán)節(jié):一是確定議題；二是提前通知；三是醞釀討論；四是進行表決；五是做出決策；六是形成紀要。其三，對涉及重大事項和重要干部任用盡可能實行常委會票決制，或?qū)嵭腥瘯睕Q制。

4.強化全委會的監(jiān)督作用。在新的領(lǐng)導體制下，全委會除了履行原有的職責外，還應強化一個重要職責，即聽取和審議常委會階段性工作情況的報告，監(jiān)督檢查常委會貫徹執(zhí)行全委會決策的情況。一方面，要適當增加全委會次數(shù)，原則上每半年召開一次，如遇重要情況隨時召開。另一方面，要規(guī)范全委會的程序和規(guī)則，切實發(fā)揮全委會的職能作用，確保委員的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到充分落實。

5.完善區(qū)縣黨委工作運行的配套制度。常委分工負責制要得到有效落實，還必須建立和完善相關(guān)的配套制度。重點是以下五個制度：調(diào)查研究制度、咨詢制度、工作匯報溝通制度、決策失誤責任追究制度、監(jiān)督落實制度。

(課題組組長：林秀山；副組長：鄭傳芳；成員：詹德旺、

歐志明、庫來西、曹志剛、麻穎、魏澤煥、焦平)

執(zhí)筆人：鄭傳芳