[摘要] 法治的中國特質(zhì)之一在于黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主與依法治國的統(tǒng)一，而依法民主執(zhí)政是這三者結(jié)合的基本方式。它不僅奠定了執(zhí)政合法性的價(jià)值基礎(chǔ)，也要求在法律上強(qiáng)化執(zhí)政的法律淵源及其關(guān)系模式、確定權(quán)力的法定形式與法定程序。

[關(guān)鍵詞] 依法執(zhí)政； 法治； 權(quán)力

[中圖分類號(hào)] D922.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1007-1962（2007）16-0021-03

如何從制度與程序上實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主與依法治國的統(tǒng)一，是中國政治文明與法治發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵。而執(zhí)政黨如何執(zhí)掌與運(yùn)行政治權(quán)力又是重中之重。本文認(rèn)為，問題的實(shí)質(zhì)在于如何厘清執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)及其實(shí)現(xiàn)方式。如果說民主執(zhí)政是現(xiàn)代執(zhí)政合法性的內(nèi)在基礎(chǔ)，那么，依法執(zhí)政則是其獲得合法性的外在方式，依法民主執(zhí)政是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主與依法治國相統(tǒng)一的必由之路。

一、執(zhí)政合法性的價(jià)值基礎(chǔ)

執(zhí)政方式作為一個(gè)與執(zhí)政理念相對(duì)稱的范疇，有著多種多樣的表現(xiàn)形式，而民主執(zhí)政是其中最為理性的一種執(zhí)政共識(shí)，體現(xiàn)了現(xiàn)代民主與法治必須對(duì)一切公共權(quán)力包括執(zhí)政權(quán)力進(jìn)行合法性評(píng)判的基本要求。展言之，它科學(xué)而濃縮地回答了有關(guān)執(zhí)政的三大主題，即因何執(zhí)政、為何執(zhí)政和如何執(zhí)政，并實(shí)現(xiàn)了這三者的高度融合。

首先，在淵源上，民主執(zhí)政理性地解決了執(zhí)政的合法性即因何執(zhí)政的問題，所謂合法性包括事實(shí)、價(jià)值與規(guī)范三個(gè)層次，而首當(dāng)其沖的便是在價(jià)值上合乎民主、體現(xiàn)人民主權(quán)、有利于實(shí)現(xiàn)全體人民的基本權(quán)利即生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。這一價(jià)值具有厚實(shí)的事實(shí)基礎(chǔ)，是歷史演進(jìn)規(guī)律運(yùn)行的必然歸宿，是社會(huì)主體自主選擇的結(jié)果。在事實(shí)上，民主執(zhí)政是提高執(zhí)政能力的基本要求，因?yàn)?，民主是科學(xué)執(zhí)政與鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)的力量源泉，民主為實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)培植主體基礎(chǔ)，民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的精神支柱。不僅如此，民主執(zhí)政還被賦予了憲法規(guī)范上的形式合法性，憲法作為民主政治的基本載體，成為法治社會(huì)的最高依據(jù)，從民主制度、民主形式和民主權(quán)利三方面確立了民主執(zhí)政的基本內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)了民主與法治的統(tǒng)一，從而使執(zhí)政行為具備了根本法上的最權(quán)威依據(jù)和最強(qiáng)大的效力淵源。這已經(jīng)演化為現(xiàn)代民主法治社會(huì)發(fā)展的一個(gè)基本經(jīng)驗(yàn)。

其次，在目的上，它準(zhǔn)確地回答了為何執(zhí)政這一前提性問題。民主執(zhí)政科學(xué)地處理了民主與君主、民權(quán)與權(quán)力的關(guān)系，通過人民主權(quán)制度發(fā)展到人民權(quán)利至上，達(dá)到了歷史規(guī)律與現(xiàn)實(shí)要求的統(tǒng)一。權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系是貫穿于憲政與法治始終的一條主線，執(zhí)政即是對(duì)權(quán)力的占有與運(yùn)行，不同的執(zhí)政理念表征著不同的權(quán)力性質(zhì)與行進(jìn)方向。拋棄以神為本的君權(quán)至上、和以物為本的商品拜物教以及以權(quán)為本的官本位，是民主政治的前提。而堅(jiān)持以人為本、以民為本的執(zhí)政思想，樹立人本政治與人本法治觀，以民眾權(quán)利為取向，是民主執(zhí)政的外在價(jià)值目標(biāo)。

最后，在路徑上，它科學(xué)地解決了如何執(zhí)政問題。從“治國方略”到“領(lǐng)導(dǎo)方式”再到“執(zhí)政方式”，逐步細(xì)化，通過區(qū)分人治與法治，發(fā)現(xiàn)了民主與法治對(duì)構(gòu)建政治文明的魅力。民主執(zhí)政是執(zhí)政目的與手段的統(tǒng)一，其目的是為了人民、在手段上必須依靠人民，實(shí)現(xiàn)為人民執(zhí)政與靠人民執(zhí)政的統(tǒng)一，使執(zhí)政利益與人民利益相互融合起來，即維護(hù)和保障人民當(dāng)家作主，一切服從于人民；并形成內(nèi)在意志與法律形式的統(tǒng)一，即通過法律制度所設(shè)定的程序?qū)?zhí)政黨的意志上升為國家意志，具體化為法律規(guī)范，依據(jù)強(qiáng)制性的法律方式予以施行；還應(yīng)達(dá)到黨的執(zhí)政與依法監(jiān)督的一致，使公共權(quán)力始終按照有利于人民全面自由和諧發(fā)展的軌道行進(jìn)。

二、依法民主執(zhí)政的權(quán)力規(guī)制

權(quán)力形式法定是實(shí)現(xiàn)依法民主執(zhí)政的具體要求和保障。在制約權(quán)力的同時(shí)保障權(quán)力的高效率運(yùn)行是現(xiàn)代法治的一條規(guī)律，它克服了傳統(tǒng)法治僅僅立足于制約與控制公共權(quán)力的局限，強(qiáng)調(diào)控權(quán)與保權(quán)的統(tǒng)一。為此，應(yīng)當(dāng)依法賦予和確認(rèn)執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和執(zhí)政權(quán)力，使執(zhí)政黨的執(zhí)政權(quán)力不僅僅是一種政治道德上的權(quán)力，更是一項(xiàng)法律上的權(quán)力，將權(quán)力的依據(jù)與載體法定化。

1.依法確認(rèn)執(zhí)政權(quán)中的建議權(quán)與提案權(quán)。根據(jù)憲法規(guī)定，任何公民及組織均享有提出批評(píng)、建議、控告、申訴的權(quán)利，政黨作為特殊的組織，也應(yīng)當(dāng)享有廣泛的建議權(quán)。當(dāng)然，在這一方面還存在諸多界限與問題需要解決，主要有：執(zhí)政黨在哪些范圍和事項(xiàng)上可以行使該權(quán)力，在哪些問題上不必管理；執(zhí)政黨與參政黨在行使該權(quán)力時(shí)的界限，參政黨能否以組織的名義行使，其如果能夠行使，范圍究竟有多大；怎樣保證人民代表大會(huì)的代表和政治協(xié)商會(huì)議的委員行使此類權(quán)利。特別重要的是應(yīng)明確在法律中予以規(guī)定：第一，行使建議權(quán)、提案權(quán)的法定形式與渠道；第二，提交的法定機(jī)關(guān)以及受理的法定方式，建議與提案所引起的法律后果；第三，不受理的法律后果與救濟(jì)方式：第四，對(duì)建議與提案的處理方式與處理結(jié)果。

2.依法規(guī)范執(zhí)政權(quán)中的提名權(quán)。有必要借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，通過制定或修改現(xiàn)行政治性法律，規(guī)范提名權(quán)的行使主體、行使的法定方式以及權(quán)限。明確執(zhí)政黨對(duì)國家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)候選人的提名范圍，即哪些需要黨組織提名，哪些可以不需黨組織提名，超越這個(gè)界限便沒有法律效力；人民團(tuán)體的哪一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)由黨組織提名，而哪些無須黨組織提名；國有企業(yè)和事業(yè)單位中哪些領(lǐng)導(dǎo)必須要由黨組織提名候選人。

3.依法確定執(zhí)政權(quán)中的否決權(quán)。應(yīng)當(dāng)在性質(zhì)上確立這是一種法定的領(lǐng)導(dǎo)方式和權(quán)力。目前，我國各級(jí)黨委在實(shí)際上行使著這種權(quán)力，可以在法律規(guī)范中更進(jìn)一步予以明確。同時(shí)，依法劃清行使否決權(quán)的界限與范圍。黨組織的否決權(quán)是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要途徑之一，對(duì)其范圍大小有必要加以規(guī)范，即執(zhí)政黨在哪些問題和事項(xiàng)上能夠行使否決權(quán)。此外，在方式上，一般說來，對(duì)于一人一事只能行使一個(gè)否決權(quán)，不能在一事一人問題上連續(xù)多次行使否決權(quán)。否決權(quán)不等于決定權(quán)，否決者只能要求有關(guān)組織重新討論決定，而不是包辦代替，否決以后的重新討論應(yīng)當(dāng)是自由的充分的，禁止采取強(qiáng)制或非強(qiáng)制的方式將自己的意志強(qiáng)加于人、迫使討論人接受否決者的意志。

4.依法規(guī)范執(zhí)政權(quán)中的批評(píng)權(quán)。批評(píng)權(quán)是黨組織對(duì)國家和社會(huì)生活中的重要現(xiàn)象與問題作出各種評(píng)價(jià)，表達(dá)自身的政治意向、偏好與立場(chǎng)，從而影響社會(huì)輿論和社會(huì)價(jià)值取向的權(quán)力。主要包括黨組織對(duì)于國家機(jī)關(guān)的批評(píng)、對(duì)社會(huì)團(tuán)體的批評(píng)、對(duì)社會(huì)思潮的批評(píng)和對(duì)社會(huì)風(fēng)氣的批評(píng)四方面。為此，應(yīng)該界定這種批評(píng)權(quán)的法律地位，明確它不同于一般的社會(huì)批評(píng)，是可以直接動(dòng)用官方資源來實(shí)現(xiàn)的強(qiáng)制批評(píng)，即是一種權(quán)力。一般的社會(huì)批評(píng)僅僅是一種權(quán)利，是不能動(dòng)用國家權(quán)威資源的自治行為。行使批評(píng)權(quán)力是實(shí)現(xiàn)黨的思想領(lǐng)導(dǎo)的主要方式，必須依法規(guī)范其行使方式與渠道、效力與后果。

三、執(zhí)政權(quán)力運(yùn)行的法定程序

執(zhí)政程序法律化是矯正執(zhí)政程序缺失的必由之路。政治的非程序性是長(zhǎng)期以來制約舊中國民主憲政的一大瓶頸。黨執(zhí)政的民主與法治化進(jìn)程就是一個(gè)不斷擺脫非程序化而兼顧執(zhí)政民主化與程序正當(dāng)化的統(tǒng)一過程。1983年頒發(fā)了《中共中央組織部關(guān)于任免國家機(jī)關(guān)和其他行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)必須按照法律程序辦理的通知》，1984年頒發(fā)了《中共中央組織部關(guān)于任免國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員必須嚴(yán)格按照法律程序辦理的通知》等，規(guī)定黨委應(yīng)嚴(yán)格按照有關(guān)法定程序向人民代表大會(huì)推薦領(lǐng)導(dǎo)干部人選，不能強(qiáng)迫要求人大通過，以期提高黨執(zhí)政方式的程序化程度，并已經(jīng)取得了一些實(shí)踐成效。通過總結(jié)過去立法經(jīng)驗(yàn)，中共中央又于1991年提出了《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》，是很好的開端，還應(yīng)當(dāng)分解為以下幾大程序環(huán)節(jié)：

首先，執(zhí)政黨集合民意與啟動(dòng)執(zhí)政過程的法律程序。其主要內(nèi)容包括，一方面，完善基層民主建設(shè)的法律程序規(guī)定，另一方面，加強(qiáng)黨內(nèi)民主建設(shè)是擴(kuò)大民主參與權(quán)利的重要方式，在制度上就是要完善民主集中制，重點(diǎn)是要完善黨內(nèi)選舉制度。比如，對(duì)候選人的提名，可在法律上確定依據(jù)民意來確定候選人的原則，擴(kuò)大民主推薦范圍，在提名主體上，規(guī)定上級(jí)黨委、黨代會(huì)代表的聯(lián)合以及黨員個(gè)人均有權(quán)提名；在方式上，采取推薦與自薦競(jìng)選兩種提名形式，建立自上而下的組織提名與自下而上的黨員或代表提名相結(jié)合的提名制度；在提名結(jié)果上，候選人名單應(yīng)由黨組織和候選人充分醞釀?dòng)懻?，可考慮對(duì)民主推薦的結(jié)果在適當(dāng)范圍內(nèi)公布，不論通過何種方式提出候選人，都必須以書面形式向大會(huì)主席團(tuán)和同級(jí)黨委提出，并經(jīng)過考察和資格確認(rèn)后，才能確認(rèn)為候選人；在提名比例上，明確規(guī)定黨員或代表提名的比例分配原則和具體比例。同時(shí)，當(dāng)確定候選人后，候選人介紹的程序可介紹分兩個(gè)環(huán)節(jié)：說明與質(zhì)疑。此外，應(yīng)該進(jìn)一步完善選舉違規(guī)違紀(jì)行為懲戒的程序制度。包括：在主體上建立懲戒委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)對(duì)選舉的監(jiān)督與對(duì)違規(guī)行為的調(diào)查并提出處理意見；在方式上以列舉的形式規(guī)定違規(guī)選舉的具體行為表現(xiàn)，根據(jù)不同性質(zhì)與情節(jié)確定制裁的種類，對(duì)非組織活動(dòng)選舉、拉票等違規(guī)行為，應(yīng)該通過制定義務(wù)性、禁止性規(guī)范予以制裁。

其次，執(zhí)政黨意志上升為國家意志的法律程序。應(yīng)當(dāng)通過立法規(guī)范執(zhí)政黨向國家權(quán)力機(jī)關(guān)提出建議與要求的必要性與具體步驟，建立人民代表大會(huì)對(duì)執(zhí)政行為審議的法律程序。執(zhí)政黨的主張經(jīng)過民主黨派的政治協(xié)商后，還不能直接向國家立法執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)發(fā)號(hào)施令，還需要提交各級(jí)人大審議決定。該程序的構(gòu)造：第一，啟動(dòng)程序的主體是各級(jí)黨組織，各級(jí)黨組織只能向同一級(jí)人民代表大會(huì)提出主張；第二，啟動(dòng)程序的方式是建議或決定，即黨組織主要是在內(nèi)部討論和外部協(xié)商的基礎(chǔ)上，形成立法建議或人事任免建議，提交人民代表大會(huì)；第三，受理程序。第四，審議程序。第五，審議結(jié)果。

最后，執(zhí)政黨實(shí)施民主監(jiān)督的法律程序。實(shí)現(xiàn)民主政治，關(guān)鍵是要正確處理好人治與法治的關(guān)系，而對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約又是重中之重。建議制定《政黨監(jiān)督法》：第一，在內(nèi)容上，全面調(diào)整黨對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督關(guān)系，明確其中的監(jiān)督主體、監(jiān)督方式、監(jiān)督范圍、監(jiān)督手段與監(jiān)督責(zé)任，形成可操作性強(qiáng)的權(quán)利義務(wù)規(guī)范體系。第二，在性質(zhì)上，《政黨監(jiān)督法》在法律部門中屬于憲法性法律的范疇，其所確立的程序?qū)儆谕獠砍绦蚨屈h的內(nèi)部程序。第三，在責(zé)任方式上，各級(jí)黨委對(duì)同級(jí)國家機(jī)關(guān)的運(yùn)作情況及其工作人員的監(jiān)督方式與追究責(zé)任的形式，應(yīng)當(dāng)符合黨的基本政策，符合國家法律的要求。法律責(zé)任是法律施行的基本形式，它是國家權(quán)力對(duì)一切法律關(guān)系主體行為進(jìn)行權(quán)威性合法性評(píng)價(jià)的表現(xiàn)，只能由國家法定機(jī)關(guān)完成這種評(píng)價(jià)使命。當(dāng)然，這并不是排斥國家機(jī)關(guān)以外的組織和公民也可以進(jìn)行合法性評(píng)價(jià)，只是后者的評(píng)價(jià)不是權(quán)威性的，不具有強(qiáng)制力。從法理上講，法律實(shí)施是一個(gè)由國家機(jī)關(guān)執(zhí)法司法與社會(huì)組織及公民護(hù)法守法相互結(jié)合的系統(tǒng)工程。所以，一方面，黨作為人民的代表組織可以也應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)行為的合法性進(jìn)行評(píng)價(jià)并監(jiān)督和維護(hù)法律的實(shí)施，另一方面，這種法律活動(dòng)必須限定在法律的范圍和授權(quán)之內(nèi)。就法律責(zé)任的形式看，有一般違法責(zé)任和刑事責(zé)任；其手段包括偵察、拘留、逮捕、起訴和審判等。只有國家法定機(jī)關(guān)才有權(quán)行使，黨組織不能直接行使這些權(quán)力。但是，這并不意味著黨組織不能對(duì)違法行為進(jìn)行法律上的評(píng)價(jià)、判斷并形成是否合法或違法的判斷意見，供法定追責(zé)機(jī)關(guān)參考?？梢?，在監(jiān)督方式上，黨組織開展監(jiān)督活動(dòng)的法律程序包括進(jìn)行提出法律意見和法律建議、協(xié)助國家機(jī)關(guān)進(jìn)行處理以及有關(guān)國家機(jī)關(guān)對(duì)處理法律后果的回告等。上述程序規(guī)則只有用法律確定下來，才具有法律上的強(qiáng)制效力。

(本文作者：武漢大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、教授)

責(zé)任編輯余巖